พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
1. แนวความคิดของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่กำหนดกฎเกณฑ์การปกครองประเทศซึ่งแยกรายละเอียดต่างหากออกไปจากรัฐธรรมนูญ[1] พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจึงเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติประเภทหนึ่งที่มีสถานะต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ แต่สูงกว่าพระราชบัญญัติธรรมดา โดยมีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับองค์กรหรือการดำเนินงานขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ[2] ดังนั้น ในส่วนของการแก้ไขจึงต้องพิเศษกว่ากฎหมายธรรมดา โดยกระบวนการและวิธีแก้ไขต้องมีการบัญญัติไว้ชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญ
แนวคิดเบื้องต้นของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญอาจสรุปได้ 2 ลักษณะ คือ[3]
1. กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายลักษณะธรรมดามีเนื้อหาสาระเกี่ยวข้องโดยตรงกับเนื้อหาสาระที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ มีลำดับศักดิ์เท่ากับกฎหมายธรรมดา เพราะกระบวนการจัดทำและแก้ไขเหมือนกฎหมายธรรมดา
2. กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายที่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญระบุไว้อย่างชัดแจ้งว่าเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และระบุให้มีการตรากฎหมายดังกล่าวมาเพื่อเสริมรัฐธรรมนูญทำให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น อีกทั้งยังทำให้รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดมีลักษณะกะทัดรัดได้ใจความและมีกฎหมายมาขยายสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญในขอบเขตที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ และมีลำดับศักดิ์ที่สูงกว่าพระราชบัญญัติทั่วไปส่งผลให้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแก้ไขยากกว่ากฎหมายธรรมดาแต่ง่ายกว่ารัฐธรรมนูญ
สำหรับรัฐธรรมนูญของประเทศไทยได้กำหนดให้การตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญไว้แตกต่างจากพระราชบัญญัติอันสะท้อนให้เห็นว่าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญมีความสำคัญมากกว่าพระราชบัญญัติทั่วไปตามแนวคิดที่ 2 ที่เดินตามแนวทางของประเทศฝรั่งเศส ดังนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญจึงมีสถานะหรือลำดับศักดิ์ที่ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญแต่สูงกว่าพระราชบัญญัติทั่วไป
2. การตราและความพิเศษของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
ความชัดเจนในแง่ของลำดับศักดิ์ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญของประเทศไทยเห็นผลในเชิงรูปธรรมชัดเจนภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 อันเป็นผลเพื่อต้องการหรือขยายผลให้มีความชัดเจนในแง่ของลำดับศักดิ์ทางกฎหมาย ภายหลังจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ที่เกิดคำว่า “พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” เป็นครั้งแรกซึ่งแตกต่างจากเดิมที่มีเพียงพระราชบัญญัติและพระราชกำหนดเท่านั้น
ลักษณะพิเศษของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มีดังนี้
1) ผู้มีอำนาจเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (มาตรา 131) จะเสนอได้ก็แต่โดย
(๑) คณะรัฐมนตรี โดยข้อเสนอแนะของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง
(๒) สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสิบของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร
2) การตราร่างพระราชประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติ จะตราขึ้นเป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา (มาตรา 81) แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดเช่นนี้ อาจทำให้เกิดความเข้าใจผิดว่ากระบวนการร่างกฎหมายทั้งสองเหมือนกัน แต่ในความเป็นจริงแล้วการร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ มีกระบวนการควบคุมร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญได้กำหนดในส่วนที่แตกต่างจากพระราชบัญญัติทั่วไป ดังนี้ (มาตรา 132)
(1) การเสนอร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้เสนอต่อรัฐสภา และให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายในเวลาหนึ่งร้อยแปดสิบวัน และ ต้องมีคะแนนเสียงเห็นชอบด้วยมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของรัฐสภา
(2) เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญให้รัฐสภาส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นไปยังศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ความเห็น ในกรณีที่ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง ไม่มีข้อทักท้วงภายในสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างดังกล่าว ให้รัฐสภาดำเนินการต่อไป
(3) ในกรณีที่ศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบมีข้อความใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือทำให้ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ให้ถูกต้องตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้ ให้เสนอความเห็นไปยังรัฐสภา และให้รัฐสภาประชุมร่วมกันเพื่อพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับความเห็นดังกล่าว ในการนี้ ให้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมตามข้อเสนอของศาลฎีกา ศาลรัฐธรรมนูญ หรือองค์กรอิสระตามที่เห็นสมควรได้ และเมื่อดำเนินการเสร็จแล้ว ให้รัฐสภาดำเนินการต่อไป
3. ประเภทของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดให้มีพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญทั้งหมดจำนวน 10 ฉบับ ดังนี้ (มาตรา 130)
(1) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร
(2) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
(3) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง
(4) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง
(5) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน
(6) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต
(7) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน
(8) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ
(9) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
(10) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ
ดังนั้น แม้รัฐธรรมนูญจะบัญญัติให้การตราร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา (มาตรา 81) แต่รัฐสภาก็ไม่อาจตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญอื่นใดนอกเหนือไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้
4. บทเฉพาะกาลเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ (2560)
4.1 ผู้ที่มีหน้าที่จัดทำร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญฉบับ ปี 2560 ได้กำหนดให้ “คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจัดทำ (ร่าง) พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” ทั้ง 10 ฉบับให้แล้วเสร็จ และเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ (มาตรา 267 วรรคแรก) และเมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เสนอตามวรรคหนึ่งเสร็จแล้ว ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเป็นอันพ้นจากตำแหน่ง (มาตรา 267 วรรคสอง)
4.2 การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
1) สภานิติบัญญัติแห่งชาติต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเวลาหกสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ ในกรณีที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดไม่แล้วเสร็จภายในเวลาดังกล่าวให้ถือว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นชอบกับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับนั้นตามที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเสนอ (มาตรา 267 วรรคสี่)
2) เมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จให้ส่งร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้อง และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณา (มาตรา 267 วรรคห้า)
ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ให้แจ้งให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติทราบภายในสิบวันนับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้น และให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นคณะหนึ่งมีจำนวนสิบเอ็ดคน ประกอบด้วยประธานศาลรัฐธรรมนูญหรือประธานองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องและสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และกรรมการร่างรัฐธรรมนูญซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญมอบหมายฝ่ายละห้าคน เพื่อพิจารณาแล้วเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับแต่งตั้งเพื่อให้ความเห็นชอบ ถ้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติไม่เห็นชอบด้วยคะแนนเสียงเกินสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ให้ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป ในกรณีที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีมติไม่ถึงสองในสามดังกล่าว ให้ถือว่าสภานิติบัญญัติแห่งชาติให้ความเห็นชอบตามร่างที่คณะกรรมาธิการวิสามัญเสนอ และให้ดำเนินการต่อไปตามมาตรา ๘๑ (มาตรา 267 วรรคห้า)
5. บรรณานุกรม
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน. กรุงเทพ : วิญญูชน. หน้า 255.
วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพ : นิติบรรณาการ. 2530. หน้า 31.
6. หนังสือแนะนำ
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน. กรุงเทพ : วิญญูชน. 2561.
มานิตย์ จุมปา. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550). กรุงเทพ : บริษัทแอคทีฟ พริ้นท์ จำกัด. 2553.
วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพ : นิติบรรณาการ. 2530.
