การปกครองแบบหัวเมือง
เรียบเรียงโดย : ดร.ชาติชาย มุกสง
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต
ระบบการปกครองสมัยโบราณของไทย
ระบบการปกครองของกรุงศรีอยุธยาตลอดเวลาที่เป็นศูนย์กลางการปกครองของชาวสยามนั้นได้เปลี่ยนแปลงทั้งรูปแบบและการเปลี่ยนแปลงในความคิดความเชื่อตลอดสมัย การจัดการปกครองของอยุธยาที่สถาปนาขึ้นในต้นพุทธศตวรรษที่ 19 นั้นเป็นรูปแบบการจัดการปกครองที่ต่อเนื่องของบ้านเมืองในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา และตลอดการเป็นราชธานีก็ไม่ได้มีรูปแบบเดียวตายตัว แต่ได้มีการปรับปรุงแก้ไข และเปลี่ยนแปลงการจัดการปกครองเป็นระยะๆ ในระหว่างสี่ศตวรรษของการดำรงอยู่ของอาณาจักรอยุธยา ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพการเมือง สังคม และเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป ระบบการปกครองของอาณาจักรอยุธยาจึงได้รับการเสริมสร้างและมีการขยายตัวที่ซับซ้อนขึ้นตามความเจริญเติบโตของสังคม
รูปแบบปกครองหลักที่ใช้ก็คือการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขแห่งรัฐที่มีอำนาจสูงสุดเป็นจุดศูนย์กลางของการปกครองและทรงใช้อำนาจผ่านสถาบันขุนนางที่ทรงแต่งตั้งขึ้นเป็นกลไกแห่งการบริหารราชการแผ่นดิน โดยอำนาจที่ให้กับขุนนางนั้นเป็นอำนาจที่เกิดจากกษัตริย์จึงเป็นอำนาจไม่เด็ดขาดแต่กระทำในนามของกษัตริย์และสามารถเรียกเอาอำนาจคืนเมื่อไรก็ได้ จึงเห็นได้ว่าอำนาจที่แท้จริงนั้นรวมศูนย์อยู่ที่พระมหากษัตริย์อย่างชัดเจน
การปกครองอาณาจักรอยุธยามักจะแบ่งยุคสมัยสำคัญออกเป็น 2 ยุคหลักคือ ยุคแรกคือการจัดการปกครองตั้งแต่แรกเริ่มสถาปนาอยุธยาเป็นราชธานีขึ้นใน พ.ศ. 1893 ในสมัยพระรามาธิบดีที่ 1 (พระเจ้าอู่ทอง) ไปจนสิ้นสุดลงในสมัยเจ้าสามพระยา (1967-1991) ซึ่งเป็นการปกครองแบบเมืองลูกหลวงคือการที่กษัตริย์อยุธยาส่งเชื้อสายในราชวงศ์ไปครองเมืองสำคัญในราชอาณาจักรที่เรียกว่าเมืองลูกหลวงซึ่งมีความเป็นอิสระจากเมืองหลวงพอสมควรคือมีอำนาจควบคุมดูแลเมืองบริวารใกล้เคียงจนทำให้เกิดศูนย์อำนาจใหม่ในเมืองลูกหลวงเป็นอันตรายต่อราชบัลลังก์ในกรุงศรีอยุธยาอยู่เสมอจนต้องมีการปฏิรูปใหม่ในเวลาต่อมา ยุคที่สอง คือการปฏิรูปการปกครองของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถจนสิ้นสมัยอยุธยา ในยุคนี้จะเน้นการปฏิรูปการปกครองของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถว่าเป็นการวางรากฐานการปกครองที่เป็นระบบระเบียบที่ชัดเจนและมีหลักฐานที่แน่ชัดโดยตราขึ้นเป็นกฎหมายที่ประกาศใช้ใน พ.ศ. 1998 โดยการแบ่งแยกหน่วยงานของรัฐที่ทำหน้าปกครองออกเป็นพลเรือนและทหารตามลักษณะหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง การจัดระบบกรมกองต่างๆ ในเมืองหลวง การจัดการปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น โดยการตราพระอัยการศักดินาพลเรือน พระอัยการศักดินาทหารหัวเมือง กฎมณเทียรบาล เป็นต้น ขึ้นมาเป็นกฎหมายที่ใช้ปกครองอย่างชัดเจน ถือได้ว่าเป็นการรวมศูนย์อำนาจการปกครองไว้ที่ราชธานีโดยอาศัยโครงสร้างและกลไกการปกครองและการบริหารราชการแผ่นดินที่สร้างขึ้นมาในสมัยนี้และทำให้เกิดระบบการปกครองที่เข้มแข็งมั่นคงตลอดสมัยอยุธยา และแม้ว่าจะมีการปรับปรุงแก้ไขบ้างก็ถือว่าเป็นการแก้ไขในสิ่งปลีกย่อยไม่ได้เปลี่ยนแปลงในหลักการสำคัญของระบบการปกครอง
การจัดการบริหารและการปกครองอาณาเขตหัวเมือง
การจัดรูปแบบการปกครองในสมัยอยุธยาได้ปรับเปลี่ยนไปตามอาณาเขตหรือเขตอำนาจทางการเมืองและความเจริญทางด้านการเมือง สังคม และเศรษฐกิจของราชอาณาจักรที่ทำให้ต้องอาศัยระบบบริหารและการจัดการปกครองให้ตอบสนองต่อความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น และสามารถสร้างความมั่นคงเข้มแข็งแก่อาณาจักรได้ ซึ่งการจัดการปกครองอาณาเขตของอยุธยาที่สำคัญแบ่ง การจัดรูปแบบการปกครองอาณาเขตของกรุงศรีอยุธยาแบ่งเป็น 3 สมัย คือ
1. สมัยสมเด็จพระรามาธิบดีที่ 1 - สมเด็จเจ้าสามพระยา การปกครองของกรุงศรีอยุธยาสมัยนี้เป็นแบบการกระจายอำนาจ แบ่งเขตการปกครองเป็น 4 เขต ดังนี้
1.1) ราชธานี ได้แก่ กรุงศรีอยุธยา ปกครองแบบจตุสดมภ์ หมายถึงหลักทั้ง 4 ได้แก่ เวียง วัง คลัง นา
1.2 ) เมืองเล็กๆ ที่รายรอบราชธานี เช่น นครนายก ปราจีนบุรี โดยราชธานีจะส่งขุนนางไปปกครอง และขึ้นตรงต่อราชธานี
1.3) เมืองต่างๆ ในดินแดนแกนกลางของอาณาจักร ซึ่งต่อมาคือเมืองลูกหลวง ได้แก่ เมืองสุพรรณบุรี ลพบุรี สรรค์ และชัยนาท ส่วนเมืองหลานหลวง ได้แก่ เมืองอินทบุรี และพรหมบุรี ผู้ที่จะปกครองเมืองเหล่านี้ขึ้นอยู่กับลักษณะเมือง ถ้าเมืองไหนมีความสำคัญมาก ราชธานีจะส่ง เจ้านายชั้นสูงไปปกครอง เมืองลูกหลวงและหลานหลวงมีอำนาจในการปกครองตนเองเกือบเป็นอิสระ
1.4) เมืองประเทศราช อยู่ถัดจากเมืองลูกหลวงและหลานหลวงออกไป ให้เจ้านายเชื้อสายเดิมปกครองแต่ต้องส่ง เครื่องราชบรรณาการให้กรุงศรีอยุธยาตามที่กำหนดไว้
2. สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ - สมเด็จพระนารายณ์มหาราช สมเด็จพระบรม ไตรโลกนาถทรงปฏิรูปการปกครองใน พ.ศ. 1998 รูปแบบการปกครองเป็นการรวบอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลาง ซึ่งพอสรุปสาระสำคัญของการปฏิรูป ได้ดังนี้
2.1 การปกครองส่วนกลาง แบ่งออกเป็น 2 ฝ่าย คือ
1) กรมกลาโหมมีอัครมหาเสนาบดีตำแหน่งสมุหพระกลาโหมซึ่งเป็นผู้ดูแลฝ่ายทหารทั้งหมด
2) กรมมหาดไทย มีอัครมหาเสนาบดีตำแหน่งสมุหนายกหรือตำแหน่งพระยาจักรีเป็นผู้ดูแลฝ่ายพลเรือน และจตุสดมภ์ทั้งหมด นอกจากนี้ สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถได้เปลี่ยนชื่อจตุสดมภ์ทั้ง 4 ฝ่าย คือ เวียง วัง คลัง นา เป็น นครบาล ธรรมาธิกรณ์ โกษาธิบดี และเกษตราธิการ ตามลำดับ
2.2 การปกครองส่วนภูมิภาค สมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ยกเลิกการปกครองแบบเมืองลูกหลวงหลานหลวง ที่เคยใช้ในสมัยกรุงศรีอยุธยาตอนต้นเป็นดังนี้
1) หัวเมืองชั้นใน จัดเป็นเมืองจัตวามีผู้ปกครองเรียกว่า ผู้รั้ง เขตเมืองจัตวาได้แก่ ทิศเหนือจดชัยนาท ทิศตะวันออกจด ปราจีนบุรี ทิศตะวันตก จดสุพรรณบุรี และทิศใต้จดกุยบุรี
2) หัวเมืองชั้นนอกหรือเมืองพระยามหานคร คือเมืองประเทศราชในสมัยอยุธยาตอนต้น หัวเมืองชั้นนอกที่สำคัญ ได้แก่พิษณุโลก นครศรีธรรมราช สุโขทัย และกำแพงเพชร ผู้ปกครองเมืองเหล่านี้คือเจ้านายหรือขุนนางที่แต่งตั้งไปจากกรุงศรีอยุธยา
3) หัวเมืองประเทศราช คือเมืองต่างชาติต่างภาษา เช่น เขมร มอญ และมลายูให้เจ้านายเชื้อสายเดิมปกครองตนเอง
การปฏิรูปการเมืองการปกครองของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถส่งผลให้กรุงศรีอยุธยากลายเป็นศูนย์กลางมีอำนาจในการปกครองเมืองต่างๆ เพิ่มมากขึ้น และทำให้เกิดระบบราชการที่มีขุนนางเป็นกลไกการบริหารราชการแผ่นดินที่สำคัญ
3. สมัยสมเด็จพระเพทราชา - สมเด็จพระเจ้าเอกทัศน์ การปกครองในสมัยนี้ยึดตามแบบสมัยของสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถเป็นส่วนใหญ่ แต่ในสมัยนี้ได้แบ่งอำนาจหน้าที่สมุหนายกและสมุหกลาโหมเสียใหม่เพื่อให้เป็นการคานอำนาจกัน เนื่องจากมีการแย่งชิงอำนาจกันเพราะขุนนางที่มีอำนาจมากเกิดขึ้นเสมอ จึงปรับเปลี่ยนให้สมุหนายกดูแลการทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายเหนือ สมุหพระกลาโหมดูแลการทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายใต้ ในตอนปลายกรุงศรีอยุธยาปรากฏว่ากรมพระคลังหรือพระยาโกษาธิบดีได้ดูแลการทหารและพลเรือนในหัวเมืองฝ่ายใต้และหัวเมืองท่าแทนสมุหพระกลาโหมอยู่ด้วย
คติความเชื่อเกี่ยวกับรัฐและกษัตริย์
โดยคติความเชื่อเกี่ยวกับรัฐและฐานะของพระมหากษัตริย์ที่เป็นศูนย์กลางของการใช้อำนาจปกครองราชอาณาจักรนั้นมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่งว่าเกิดจากคติความเชื่อแบบไหน ในสมัยกรุงศรีอยุธยานั้นคติความเชื่อสำคัญของอำนาจและที่มาของของอำนาจความเป็นกษัตริย์นั้นมีอยู่ 2 คติความเชื่อหลัก ได้แก่ 1) คติจักรพรรดิราช หรือ ธรรมราชา ที่มาจากความเชื่อเรื่องกษัตริย์ที่มีบุญบารมีตามความเชื่อในพระพุทธศาสนานิกายเถรวาท และ 2) คติเทวราชา ที่เชื่อว่ากษัตริย์คือการอวตารของพระเจ้ามาเป็นมนุษย์เพื่อทำหน้าที่ปกครอง ตามความเชื่อในศาสนาพราหมณ์-ฮินดู โดยคติทั้งสองประการนี้จะอยู่ร่วมปะปนกันโดยตลอดในการให้คำอธิบายเกี่ยวกับกษัตริย์และรัฐซึ่งแต่ละช่วงจะปรากฏอิทธิพลความเชื่อเด่นเปลี่ยนแปลงไปแต่ละยุคแต่ละสมัยตลอด 4 ศตวรรษของอยุธยา โดยนักประวัติศาสตร์สันนิษฐานว่าในตอนต้นของการตั้งกรุงศรีอยุธยาแม้ว่าจะมีความเชื่อทั้งสองปะปนกันอยู่แล้วก็ตาม แต่ความเชื่อทางพุทธศาสนาปรากฏชัดเจนกว่าความเชื่อแบบพราหมณ์-ฮินดู และเชื่อว่าความเชื่อแบบพราหมณ์-ฮินดูได้เข้ามามีอิทธิพลอย่างชัดเจนหลังจากอยุธยาสามารถรวมเอากัมพูชาเข้ามาเป็นเมืองภายไต้การปกครองได้แล้วในปลายพุทธศตวรรษที่ 20 เนื่องจากได้มีการกวาดต้อนผู้คนและข้าราชสำนักในเมืองพระนครโดยเฉพาะที่เป็นพราหมณ์ปุโรหิตทั้งหลายที่ทำหน้าที่ประกอบพิธีกรรมในราชสำนักมาเป็นข้าราชสำนักในกรุงศรีอยุธยาจนทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงไปในคติความเชื่อเกี่ยวกับฐานะของกษัตริย์ขึ้น
การอธิบายเรื่องคติเกี่ยวกับกษัตริย์บางครั้งก็มีการแบ่งลำดับชั้นและพื้นที่ของคำอธิบายที่จำแนกโครงสร้างกันระหว่างสองคติความเชื่อหลักด้วย กล่าวคือ ในความเป็นสถาบันกษัตริย์นั้นกษัตริย์อยุธยามีรูปแบบและแบแผนที่แน่นอน เคร่งครัดตามคติความเชื่อของพราหมณ์ โดยใช้พระราชพิธีต่างๆ ในการสร้างความศักดิ์สิทธิ์ ภาษาที่ใช้กับกษัตริย์และราชสำนักก็เป็นราชาศัพท์ รวมถึงการมีธรรมเนียมประเพณีต่างๆ ที่เป็นแบบแผนปฏิบัติเฉพาะของกษัตริย์ให้แตกต่างจากสามัญชนเพื่อเป็นการแบ่งแยกให้เห็นความแตกต่างของกษัตริย์ในฐานะเป็น “เทวราชา” ให้ดำรงไว้ซึ่งความศักดิ์สิทธิ์และห่างไกลกับประชาชน อีกทั้งยังสร้างเกราะความศักดิ์สิทธิ์ด้วยการตรากฎหมายเพื่อเสริมและค้ำจุนลักษณะเทวภาพที่ศักดิ์สิทธิ์ยิ่งขึ้นของพระมหากษัตริย์ที่ผู้ใดจะล่วงละเมิดมิได้ด้วย เช่น กฎมณเทียรบาล พระอัยการลักษณะอาญาหลวง
ในขณะที่องค์กษัตริย์ในฐานะที่เป็นบุคคลนั้นจะถูกให้ความหมายตามคติความเชื่อในพระพุทธศาสนาผ่านแนวคิดบุญกรรมและการเวียนว่ายตายเกิดที่ต้องหาทางให้หลุดพ้นด้วยการสร้างบุญบารมีในโลกมนุษย์เพื่อไปสู่เป้าหมายสูงสุดสุดคือการบรรลุนิพพานตามความเชื่อพระพุทธศาสนานิกายเถรวาท กษัตริย์ที่เป็นพุทธศาสนิกในสังคมอยุธยาที่นับถือพุทธศาสนาเป็นความเชื่อหลักร่วมกัน การที่บุคคลใดได้เป็นกษัตริย์ถูกอธิบายว่าเป็นเพราะได้สั่งสมบุญบารมีไว้มากที่สุดซึ่งแสดงออกโดยสถานะของชีวิตที่ดีกว่าผู้อื่นในชาตินี้ ในขณะเดียวกันก็ถูกควบคุมจากความเชื่อชุดเดียวกันคือหลักการธรรมราชาหรือกษัตริย์ผู้ประพฤติธรรมที่เป็นมาตรการทางศีลธรรมสำหรับกำกับควบคุมการใช้อำนาจ โดยต้องยึดถือหลักการปฏิบัติที่ถูกต้องของธรรมราชา คือ ทศพิธราชธรรม ราชจรรยานุวัติ และจักรพรรดิวัตร ซึ่งหลักธรรมดังกล่าวมีบทบาทอย่างมากในการสร้างสมดุลแห่งการใช้อำนาจของกษัตริย์ในสังคม คือช่วยลดความยิ่งใหญ่ทางวัตถุและเป็นศูนย์กลางของอำนาจตามคติของเทวราชาลง จนกลายเป็นแบบแผนการปกครองที่กษัตริย์จะไม่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนทุกข์ยากแก่ราษฎรของพระองค์เพราะทำให้บุญบารมีลดลง
การเป็น “เทวราชา”ของกษัตริย์อยุธยามิได้ทำให้พระองค์อยู่เหนือหลักการเรื่องบุญบารมี กฎแห่งกรรม และการเวียนว่ายตายเกิด กษัตริย์อยุธยาจึงทรงเป็นเทพเจ้าที่นับถือศาสนาพุทธ โดยมีเป้าหมายเพื่อสั่งสมบุญบารมีในชาตินี้ให้ถึงซึ่งนิพพานผล ชีวิตในชาติปัจจุบันที่เป็นกษัตริย์ก็มีเพื่อสั่งสมบุญบารมีให้ยิ่งขึ้นไป กษัตริย์ในฐานะผู้สืบทอดและบำรุงพระพุทธศาสนาจึงมีหน้าที่อุดหนุนดูแลให้ประชาชนอยู่ในศีลธรรมและสั่งสมบารมีไปตามวาสนาของตน ในแง่นี้รัฐจึงมีบทบาทเป็นเสมือนเครื่องมือที่นำไปสู่นิพพาน ส่วนพระมหากษัตริย์เปรียบเสมือนพระโพธิสัตว์ที่จะนำไปสู่สุคติ โดยนอกจากนี้ยังปรากฏในหลักฐานหลายแห่งว่ากษัตริย์ได้บำเพ็ญเพียรบารมีเพื่อตรัสรู้เป็นพระพุทธเจ้าในอนาคตอีกด้วย ด้วยเหตุนี้คติเทวราชาที่ปรากฏในสมัยอยุธยาน่าจะเป็นการพยายามสร้างสถาบันพระมหากษัตริย์ให้มีความอลังการและยิ่งใหญ่เหนือบรรดากษัตริย์อื่นๆ ในแว่นแคว้นใกล้เคียงเพื่อประกาศความเป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจของอยุธยา โดยเฉพาะการสืบต่อความอลังการของรูปแบบสถาบันกษัตริย์มาจากกัมพูชาซึ่งเคยเป็นศูนย์กลางแห่งอำนาจของอาณาบริเวณนี้มาก่อน
ในขณะที่พื้นฐานคติความเชื่อเนื่องในพระพุทธศาสนาได้กลายเป็นที่ยอมรับนับถือของสังคมในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยามาแล้วก่อนหน้านั้นหลายศตวรรษ ดังนั้นคติของจักรพรรดิราชาอันเป็นอุดมคติของพระราชาในความเชื่อทางพระพุทธศาสนาที่มีร่วมกันของสังคมเอเชียตะวันออกเฉียงใต้จึงแพร่หลายและเป็นที่ยอมรับอยู่ก่อนแล้ว โดยคติจักรพรรดิราชเชื่อว่าที่ต้องสั่งสมบุญบารมีให้เหนือกษัตริย์ที่ปกครองแว่นแคว้นใกล้เคียงก็ยิ่งมีความสำคัญที่ต้องแสดงบุญบารมีให้ปรากฏ ไม่ว่าจะด้วยการให้ยอมรับในอำนาจด้วยการแต่งงาน การนอบน้อมส่งบรรณาการมาถวายเป็นไมตรี หรือแม้แต่การทำสงครามเพื่อประกาศความยิ่งใหญ่ก็ตาม และเนื่องจากความเป็น “จักรพรรดิราช” จำเป็นต้องแสดงออกให้เห็นถึงความยิ่งใหญ่อลังการของความเป็นกษัตริย์จึงได้มีการหยิบยืมเอารูปแบบและธรรมเนียมประเพณีปฏิบัติมาช่วยเน้นให้เห็นถึงความมีบุญบารมีของกษัตริย์ด้วยเช่นกัน ซึ่งการดำรงอยู่ของกษัตริย์ดังกล่าวในฐานะที่ทรงเป็นประมุขในความเชื่อทางพระพุทธศาสนาก็ต้องอาศัยการมีจริยวัตรที่ถูกต้องตามหลักการของ “ธรรมราชา” การละเลยอาจนำความเสื่อมโทรมมาสู่อาณาจักรซึ่งจะกระทบกระเทือนฐานะเทวราชาและจักรพรรดิราชา เนื่องจากจะเป็นการแสดงให้เห็นว่าบุญบารมีที่สั่งสมมาได้หมดสิ้นลง การสิ้นบุญบารมีของกษัตริย์จึงได้กลายเป็นคำอธิบายการเปลี่ยนแปลงตัวคนที่จะดำรงตำแหน่งพระมหากษัตริย์ที่สำคัญ ความเชื่อเรื่องบุญบารมีของคนที่จะเป็นกษัตริย์ว่าต้องเป็นผู้ที่มีบุญบารมีเหนือกว่าจึงได้ครองบัลลังก์ ส่วนผู้ที่ถูกแย่งราชสมบัตินั้นได้สิ้นบุญไปแล้วนั่นเอง การชิงอำนาจเหนือราชบัลลังก์จึงเป็นเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเสมอตลอดประวัติศาสตร์อยุธยา
บรรณานุกรม
ชาญวิทย์ เกษตรศิริ. อยุธยา': ประวัติศาสตร์และการเมือง. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2543.
มานพ ถาวรวัฒน์สกุล. ขุนนางอยุธยา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2536.
นิธิ เอียวศรีวงศ์ (บรรณาธิการ). ศรีรามเทพนคร': รวมความเรียงว่าด้วยประวัติศาสตร์อยุธยาตอนต้น. กรุงเทพฯ: ศิลปวัฒนธรรม, 2527.
ศรีศักร วัลลิโภดม. กรุงศรีอยุธยาของเรา. กรุงเทพฯ: ศิลปวัฒนธรรม, 2543.
