องคมนตรีสภา

เรียบเรียงโดย : ดร.ธิกานต์ ศรีนารา

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต

---

องคมนตรีสภา

“องคมนตรีสภา” หรือ “สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” เป็นสถาบันทางการเมืองที่ถูกตั้งขึ้นในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว มีหน้าที่ถวายคำปรึกษาข้อราชการแผ่นดินแด่พระมหากษัตริย์[1] ธิดา สาระยา ให้ข้อมูลว่า ในสมัยรัชกาลที่ 5 พระองค์ทรงออก “ประกาศว่าด้วยตั้งเคาน์ซิลแลพระราชบัญัติ” ขึ้น จากนั้นพระองค์ก็ทรงแต่งตั้งสภาที่ปรึกษาขึ้นมา 2 สภา คือ ในวันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ทรงแต่งตั้ง “เคาน์ซิลออฟสเตต” ซึ่งเป็นสภาที่ปรึกษามีหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความเห็นต่างๆ มีสมาชิกรวมทั้งหมด 12 คน และมีบรรดาศักดิ์สูงเพียง พระยา เท่านั้น สภานี้เท่ากับทำหน้าที่ด้าน “ลิยิสเลตีฟ” หรือ นิติบัญญัติโดยตรง ต่อมาในวันที่ 15 สิงหาคม พ.ศ. 2417 รัชกาลที่ 5 ก็ทรงประกาศแต่งตั้งสภาที่ปรึกษาขึ้นอีกสภาหนึ่ง นั่นคือ “ปรีวีเคาน์ซิล” หรือ “สภาที่ปรึกษาในพระองค์” ทำหน้าที่คล้าย “สภาองคมนตรี” ในปัจจุบัน มีหน้าที่ถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์โดยตรง ถือเป็นส่วนพระองค์ แต่ปรากฏว่าในการประชุมนั้นสมาชิกมาไม่มากนักเมื่อเริ่มตั้งใหม่ ในการประชุมครั้งที่ 1-3 สมาชิกก็มาไม่ครบ ต่อเมื่อการประชุมครั้งที่ 4 สมาชิกจึงครบองค์ประชุม อย่างไรก็ตาม ในเวลาต่อมา อาจเป็นไปได้ว่า เนื่องจากการขาดคนที่มีคุณภาพ ทำให้การดำเนินงานของ “ปรีวีเคาน์ซิล” หรือ “สภาที่ปรึกษาในพระองค์” ดังกล่าว ไม่ค่อยราบรื่นนัก ในที่สุดพระองค์ก็ทรงโปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตตเสียในปี พ.ศ. 2437[2] แต่กระนั้นก็ตาม นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ ยืนยันว่า รัชกาลที่ 7 “ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสภากรรมการองคมนตรี 40 คน จากจำนวนองคมนตรี มีจำนวน 200 กว่าคน และมีอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5”[3]

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฏเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 ทรงปฏิเสธข้อเสนอที่จะให้มีการปรับปรุงในด้านการเมืองการปกครองหลายเรื่องซึ่งรวมไปถึงการที่พระองค์ทรงปฏิเสธที่จะให้มีการฟื้นฟู “สภาที่ปรึกษาในพระองค์ หรือ องคมนตรี” (ซึ่งเคยมีมาในสมัยรัชกาลที่ 5 เช่นกันเมื่อปี 2417 และ 2435 ตามลำดับ) ตามข้อเสนอของเจ้าพระยาสุรศักดิ์มนตรี (เจิม แสงชูโต) ซึ่งเป็นขุนนางอาวุโสฝ่ายทหารในสมัยนั้นด้วย[4] โดยพระองค์ทรงอ้างว่า เป็นเพียงความคิดของคนเก่าแก่ที่เลอะเลือนด้วยความชรา[5] แต่อย่างไรก็ตาม เป็นไปได้ว่า องคมนตรีสภาน่ายังปรากฏมีอยู่ในสมัยรัชกาลที่ 6 แต่ไม่ได้มีบทบาทอะไรมากนัก ดังที่ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงตั้งข้อสังเกตในพระบรมราโชวาทที่พระราชทานต่อที่ประชุมนัดแรกของสภากรรมการองคมนตรีที่จะแต่งตั้งขึ้นใหม่ในสมัยของพระองค์ว่า ในรัชกาลที่ 6 “จำนวนสมาชิกของสภาองคมนตรีได้เพิ่มขึ้นอย่างมาก และเนื่องจากส่วนใหญ่ท่านเหล่านี้มีประสบการณ์ในการดำเนินการประชุมกลุ่มใหญ่น้อย ผลของการอภิปรายจึงไม่ค่อยมีความสำคัญ และสุดท้ายแทบไม่มีการเรียกประชุมเลย”[6]

ในตลอดรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ก่อนที่จะคณะราษฎรจะทำการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์อยู่ใต้รัฐธรรมนูญในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 นั้น พระองค์ทรงมีพระราชกรณียกิจทางด้านการเมืองการปกครองผ่านกลไกที่สำคัญในสามสถาบันด้วยกัน คือ ก. อภิรัฐมนตรีสภา ข. เสนาบดีสภาและระบบข้าราชการ และ ค. กรรมการองคมนตรีสภา นอกจากสถาบันซึ่งเป็นกลไกหลักๆ ดังกล่าวแล้ว ยังมีกลไกระดับรองๆ ลงมาอีก เช่น ทรงมีชาวต่างประเทศเป็นคณะที่ปรึกษารัฐบาล ทรงมีคณะกรรมการอีกหลายคณะที่ทรงพระกรุณาโปรกเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นการเฉพาะและเป็นครั้งคราว และมีสภาทำหน้าที่เฉพาะกิจในอีกหลายสภา ฯลฯ ซึ่งแวดล้อมอยู่รอบๆ สถาบันซึ่งเป็นกลไกที่สำคัญทั้งสามดังกล่าว[7]

แต่หากกล่าวเฉพาะ “กรรมการองคมนตรีสภา” (Committee of the Privy Council) แล้ว องค์กรนี้มีความเป็นมาที่น่าสนใจยิ่ง กล่าวคือ ในช่วงเดือนแรกๆ ของสมัยรัชกาลที่ 7 นั้น ได้มีการอภิปรายกันพอควรในรัฐบาลถึงความเป็นไปได้ที่จะตั้งองค์กรกึ่งนิติบัญญัติ ซึ่งจะมีขนาดเล็กกว่าและอุ้ยอ้ายน้อยกว่าสภากรรมการองคมนตรี แต่จะใหญ่กว่าและมีตัวแทนมากกว่าอภิรัฐมนตรีหรือเสนาบดีสภา แต่ไม่ถึงเดือนหลังจากพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ สมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์วรพินิตได้ทรงพบกับทูตอังกฤษ และตามหลักฐานของฝ่ายอังกฤษนั้น ระบุว่า “...สุดท้ายพระองค์ท่านทรงแตะเรื่องการปฏิรูปรัฐธรรมนูญและตรัสว่า ได้มีการตัดสินใจที่จะให้มีสภานิติบัญญัติหรืออะไรทำนองนั้น ซึ่งอาจประกอบด้วยองคมนตรีต่างๆ เรื่องนี้จำเป็นต้องเริ่มอย่างช้าๆ ด้วยโครงการที่จำกัดและอยู่ในระดับกลาง ซึ่งสามารถค่อยๆ ขยายออกไปเพื่อให้เข้ากับจิตวิญญาณใหม่ที่จะเกิดขึ้นจากการศึกษาภาคบังคับ พระองค์ท่านตรัสว่าทรงตั้งพระทัยไม่ให้ถูกจับผิด ไม่ให้ล้ำหน้าหรือล้าหลังความคิดเห็นของสาธารณะ”[8]

ในปี 2469 พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชหัถเลขาไปถึงเจ้าพระยาสุรศักดิ์มนตรีว่าทรงกำลังพิจารณาตั้งรัฐสภา และในบทความเรื่อง “ปัญหาของสยาม” พระองค์ก็ทรงอภิปรายปัญหานี้อย่างยืดยาว ขณะเดียวกัน สมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ ก็ทรงเสนอแนะการตั้งสภานิติบัญญัติใหม่ด้วย แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวแสดงความไม่แน่พระทัยในประโยชน์ขององค์กรนี้นัก ส่วนเจ้าพระยามหิธรได้อภิปรายข้อเสนอของสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงฯ ในจดหมายถึงบุตรชายลงวันที่ 24 ตุลาคม 2469 และบอกว่าตัวท่านเองได้รับเสนอเป็นหัวหน้าองค์กรใหม่นี้ พร้อมทั้งเสริมว่า ท่านคิดว่า สภานี้ “จะล้มเหลวเหมือนครั้งก่อนๆ และดังนั้นท่านจึงพยายามทัดทานความคิดนี้”[9]

สามวันต่อมา พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงมีพระบรมราชโองการเรียกประชุมสภากรรมการองคมนตรีทั้งชุด เพื่อทรงดูว่า การพิจารณาของสภาจะเป็นผลสำเร็จแค่ไหน และทรงเสนอปัญหาเพื่อเป็นหัวข้อให้สภาอภิปราย ว่าสยามสมควรใช้ธงไตรรงค์ที่ใช้มาระหว่างสงครามโลกครั้งที่ 1 หรือควรหันกลับไปใช้ธงช้างแบบเก่า ที่ประชุมตัดสินใจให้ใช้ธงใหม่ แต่สันนิษฐานได้ว่าองค์กรที่ใหญ่เช่นนี้คงไม่เป็นเวทีที่น่าพึงพอใจสำหรับการอภิปรายปัญหาระดับชาติ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงเดินหน้าต่อไปกับแผนตั้งองค์กรใหม่ที่เล็กกว่า

ในต้นปี 2470 คณะกรรมการ 9 คน นำโดย สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต พระวรวงศ์เธอ พระองค์เจ้าธานีนิวัต และ หม่อมเจ้าสิทธิพร กฤดากร ทรงได้รับแต่งตั้งให้พิจารณาการจัดตั้งสภาใหม่ คณะกรรมการได้เริ่มการพิจารณาในเดือนเมษายน 2470 และถึงต้นเดือนมิถุนายน 2470 งานก็สำเร็จลุล่วงไป พระองค์เจ้าธานีนิวัต ทรงเป็นปากเสียงหลักในเรื่องความละเอียดละออและความถูกต้องตามจารีตประเพณี ในการประชุมครั้งแรกทรงแสดงความสงสัยว่า “อุดมคติประชาธิปไตย” เป็น “World axiom” ที่สามารถปรับใช้ได้อย่างเป็นสากลจริงหรือ และทรงชี้ให้เห็นความล้มเหลวของระบบรัฐสภาแบบตะวันตกในลาตินอเมริกา ฝรั่งเศส และจีน ทรงโต้แย้งว่า แม้แต่ในญี่ปุ่นซึ่งมีรัฐสภา จริงๆ แล้วก็เป็นระบบเอกาธิปไตย พระองค์ทรงเสนอว่า การปกครองแบบพ่อขุนเหมาะสมกับประชาชนชาวตะวันออกยิ่งกว่าสถาบันแบบประชาธิปไตยที่ยืมมาจากตะวันตก แต่คณะกรรมการโดยรวมสนับสนุนพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวที่จะให้มีการตั้งสภาใหม่ และเห็นด้วยให้มีสมาชิก 40 คน ซึ่งรู้จักกันในนาม “กรรมการองคมนตรีสภา”[10]

อย่างไรก็ตาม หลังจากที่คณะกรรมการได้สรุปงานแล้ว หม่อมเจ้าสิทธิพรก็ได้ทูลเกล้าฯ เสนอจดหมายลงวันที่ 7 มิถุนายน พ.ศ. 2470 โต้แย้งข้อเสนอแนะบางส่วนของคณะกรรมการ หม่อมเจ้าสิทธิพรทรงชี้ให้เห็นความแตกต่างระหว่างสภา advisory กับสภา consultative โดยอธิบายว่า สภาแบบแรกนั้น บางสถานการณ์อาจเรียกประชุมกันเองได้ แต่สภาแบบหลังจะอภิปรายได้เฉพาะเรื่องที่พระมหากษัตริย์มีพระราชกระแสลงมาเท่านั้น และสภาใหม่ตามที่วางแผนไว้จะเป็น consultative body หม่อมเจ้าสิทธิพรทรงแย้งว่า ระบบกษัตริย์ในสยามมีความเหมาะสมและเป็นที่นิยมของประชาชน และสยาม “ยังต้องเป็น ระบอบกษัตริย์แบบสมบูรณาญาสิทธิราชย์” ต่อไปอีกเป็นเวลานาน แม้กระนั้นก็มีอันตรายบางประการที่แฝงอยู่ในระระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และหากองค์กรใหม่จะป้องกันไม่ให้เกิดการใช้อำนาจของกษัตริย์ในทางที่ผิด และเพื่อให้เป็นไปอย่างก้าวหน้าที่นำไปสู่ประชาธิปไตย องค์กรนี้ก็ควรเป็นสภาที่ปรึกษา ด้วยเหตุนี้ หม่อมเจ้าสิทธิพรจึงทูลเสนอว่า ในบางสถานการณ์ สภาใหม่ควรจะจัดประชุมกันเองได้[11]

สมเด็จเจ้าฟ้าฯ กรมพระนครสวรรค์วรพินิต ได้ทูลเกล้าเสนอความเห็นของหม่อมเจ้าสิทธิพรต่อพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวพร้อมด้วยเอกสารอื่นๆ ที่เกี่ยวกับองค์กร และได้กราบทูลว่าไม่ได้นำเสนอจดหมายของหม่อมเจ้าสิทธิพรต่อคณะกรรมการทั้งชุด ด้วยทรงพิจารณาว่างานของคณะกรรมการได้เสร็จสิ้นไปแล้ว อย่างไรก็ดี พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระราชดำริว่า ข้อเสนอของหม่อมเจ้าสิทธิพร “สำคัญมาก” และทรงมีพระราชกระแสให้คณะกรรมการจัดประชุมเพื่อพิจารณาอีกครั้ง พร้อมทั้งพระราชทานข้อเสนอแนะให้มีการปรับแก้ โดยหากสมาชิก 15 คนขององค์กรใหม่ร้องขอให้มีการประชุมนัดพิเศษในบางประเด็น ประธานสภากรรมการองคมนตรีก็สามารถขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตจัดการประชุมขึ้นได้ คณะกรรมการได้ประชุมกันในวันที่ 20 มิถุนายน 2470 เพื่อพิจารณาข้อเสนอใหม่ และในครั้งนี้ พระองค์เจ้าธานีนิวัต ก็ได้ทรงกล่าวคัดค้านว่า “การสนับสนุนให้พวกที่อยู่ในตำแหน่งต่ำๆ คัดค้านอำนาจสูงสุดของแผ่นดิน ข้อเสนอเพิ่มเติมของหม่อมเจ้าสิทธิพรเดินไปในทางประชาธิปไตย ดังนั้น พระองค์จึงไม่ทรงโปรดและไม่ทรงเห็นด้วยโดยสิ้นเชิง พระราชกระแสเพิ่มเติมของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็อยู่บนหลักการเดียวกัน เพียงแต่ไปไม่ไกลเท่าของท่านสิทธิพร ด้วยเหตุนี้พระองค์จึงทรงถูกคัดค้านทำนองเดียวกัน”[12]

แต่กระนั้นกรรมการองคมนตรีสภา ก็ถูกจัดตั้งขึ้นตาม “พระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ. 2470” ที่ประกาศเมื่อวันที่ 2 กันยายน พ.ศ. 2470 ใจความสำคัญซึ่งเปลี่ยนแปลงไปจากรัชกาลก่อนคือความในมาตรา 12 ซึ่งกล่าวว่า พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสภากรรมการองคมนตรี 40 คนจากจำนวนองคมนตรีซึ่ง ซึ่งมีจำนวน 200 กว่าคน และมีอย่างต่อเนื่องมาตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 และให้กรรมการองคมนตรี 40 คนนี้ประชุมกันเป็นประจำในลักษณะสภา คือมีสภานายกและอุปนายกอย่างละ 1 ตำแหน่ง ทำหน้าที่พิจารณากฎหมายและเรื่องต่างๆ ที่จะพระราชทานลงมาให้ปรึกษา และถึงแม้ว่าเรื่องนั้นๆ จะไม่ได้พระราชทานลงมา แต่กรรมการองคมนตรีสภา 5 คน หากพร้อมใจกันลงชื่อ ก็สามารถขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตประชุมในเรื่องเกี่ยวกับสวัสดิภาพของบ้านเมืองได้ (มาตรา 13) และมีอำนาจเชิญเจ้ากระทรวงทบวงกรมทั้งหลายมาชี้แจงข้อความอันเป็นประโยชน์แก่การประชุมได้ (มาตรา 13 วรรคสอง)[13]

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตั้งกรรมการองคมนตรีสภาชุดแรก 40 คน ในทันทีที่ประกาศใช้พระราชบัญญัติองคมนตรี เมื่อวันที่ 2 กันยายน พ.ศ. 2470 ทรงพระปรารภว่า หากพระองค์ทรงมีพระราชประสงค์จะแต่งตั้งพ่อค้าอย่างเช่น นายเลิศ และ พระยาภิรมย์ภักดี ให้เป็นกรรมการองคมนตรีสภาบ้างจะเป็นการดีหรือไม่ แต่อภิรัฐมนตรีมีความเห็นพ้องต้องกันว่ายังเป็นเรื่องที่ไม่สมควร เพราะจะทำให้เกิดการแตกแยกแบ่งเป็นคณะเป็นฝ่ายขึ้น ว่าทำไมทรงแต่งตั้งพ่อค้าคนนี้ แต่ไม่ทรงแต่งตั้งพ่อค้าคนนั้น ดังนั้น คณะกรรมการองคมนตรีสภาจึงประกอบไปด้วยข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ระดับพระยาและเจ้าพระยาจำนวน 30 คน และเจ้านายชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป 10 พระองค์ โดยที่ไม่มีข้าราชการระดับกลางหรือเจ้านายระดับหม่อมราชวงศ์เป็นกรรมการเลย[14]

คณะกรรมการองคมนตรีสภาชุดแรกมี พระราชวงศ์เธอ กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์ ทรงดำรงตำแหน่งสภานายก พระยาจินดาภิรมย์ราชสภาบดี (จิตร ณ สงขลา) เป็นอุปนายก คณะกรรมการชุดนี้ดำรงตำแหน่งครบ 3 ปี และโปรดเกล้าฯ ให้อยู่ต่อเนื่องจนถึงวันที่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2473 และต่อมาในวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2474 พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวก็ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งกรรมการองคมนตรีสภาชุดที่ 2 จำนวน 40 คนเท่าเดิม ประกอบไปด้วยข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ระดับพระยาและเจ้าพระยาจำนวน 34 คน และเจ้านายชั้นหม่อมเจ้าขึ้นไป 6 พระองค์ โดยไม่มีข้าราชการระดับต่ำกว่าพระยาลงมา และเจ้านายชั้นหม่อมราชวงศ์อยู่ในกรรมการองคมนตรีสภาชุดที่ 2 นี้ ซึ่งเป็นเครื่องแสดงให้เห็นถึงความคงเส้นคงวาในแนวพระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวและพระดำริของเจ้านายชั้นสูงคืออภิรัฐมนตรีสภาอยู่พอสมควร[15]

อย่างไรก็ตาม ทูตอังกฤษได้บรรยายถึงกรรมการองคมนตรีสภาทั้ง 40 คนนี้ว่า เป็น “การผสมผสานที่แปลกประหลาดของบรรดาเจ้าที่ทรงอิทธิพล เสนาบดีที่เกษียนแล้ว กับข้าราชการชั้นผู้น้อยทั้งที่ออกไปแล้วและยังคงอยู่” เขายังรายงานต่อว่า “ไม่ว่ากรณีใด ยากที่จะเห็นว่า องค์กรนี้จะเข้าไปมีบทบาทในการทำงานของรัฐบาลส่วนไหนจริงๆ แต่การมีองค์กรนี้ก็อาจหยุดปากพวกที่โวยวายหาสถาบันผู้แทน องค์กรนี้ยากจะสร้างความไม่สะดวกหรือถ่วงดุลย์ระบอบกษัตริย์แบบเอกาธิปไตย ด้วยไม่สามารถอภิปรายอะไรได้โดยปราศจากการแทรกแซงจากพระมหากษัตริย์ ดังนั้น จึงอาจถูกมองข้ามได้ตลอดเวลา”[16]

เมื่อเริ่มเปิดการประชุมกรรมการองคมนตรีสภาครั้งแรก พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงมีพระราชดำรัสแก่กรรมการองคมนตรีสภามีใจความว่า “เราขอให้ท่านเข้าใจว่าสภากรรมการองคมนตรีที่เราได้ตั้งขึ้นตามความในพระราชบัญญัติองคมนตรีลงวันที่ 2 กันยายนนั้นจะเหมือนปรีวีเคาวซิลของประเทศอังกฤษแต่ในนามเท่านั้น ลักษณะการทำหน้าที่หาคล้ายกันไม่ ต้องเป็นไปตามสภาพที่เหมาะสมแก่ประเทศของเรา กล่าวคือ เรามีความประสงค์ที่จะทดลองและปลูกฝังการศึกษาในวิธีการปรึกษาโต้เถียงให้สำเร็จเป็นมติตามแบบอย่างที่ประชุมใหญ่...ถ้าหากถึงเวลาอันควรที่จะเปลี่ยนแปลงวิธีการปกครองประเทศต่อไปก็จะทำได้โดยสะดวก...ท่านทั้งหลายจงออกความเห็นโดยระลึกถึงประโยชน์ส่วนรวม...แม้มีสิ่งไรที่ท่านเห็นว่าจะยังความผาสุกให้บังเกิดขึ้นแก่ประชาชน ก็ให้ท่านถวายความเห็นได้ทุกเมื่อ เรายินดีรับฟังเสมอ”[17]

พระราชดำรัสของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวดังกล่าวข้างต้น นับว่าเป็นสิ่งที่สะท้อนให้เห็นถึงการปรับตัวของสถาบันในระดับหนึ่ง แต่ปัญหานับจากนี้ไปคือการปฏิบัติ เราจะพบว่า การประชุมกรรมการองคมนตรีสภามีเรื่องที่พระราชทานลงมาน้อยลงตามลำดับ การประชุมใน พ.ศ. 2470 มีจำนวน 10 ครั้ง และลดลงเหลือ 5 ครั้งใน พ.ศ. 2471 และมีการประชุมเพียง 3 ครั้งเท่านั้นใน พ.ศ. 2474 ซึ่งนับจำนวนดูแล้วคงต้องจัดว่าเป็นจำนวนการประชุมที่น้อยมาก ในขณะเดียวกันทางฝ่ายกรรมการองคมนตรีเองก็ไม่ปรากฏว่ามีการใช้ “สิทธิ” ของตนตามมาตราที่ 13 ซึ่งถ้ามีการลงชื่อ 5 คนก็สามารถจัดประชุมได้ แม้ว่าไม่มีเรื่องที่พระราชทานลงมาก็ตาม เรื่องหลังนี้เป็นเครื่องแสดงความคงเส้นคงวาของกรรมการองคมนตรีสภาด้วย กล่าวคือ การทำเช่นนี้มีความหมายว่าคือการ “หน่วงพระราชอำนาจ” ลงมา ซึ่งไม่สอดคล้องกับขนบธรรมเนียมประเพณีและความคิดความเชื่อของเจ้านายและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่[18]

ในช่วงแรกๆ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงได้พระราชทานร่างพระราชบัญญัติหลายฉบับให้กรรมการองคมนตรีสภาพิจารณา (แต่ยังพระราชทานร่างพระราชบัญญัติสำคัญๆ อีกหลายฉบับให้เสนาบดีสภาพิจารณาแยกไปต่างหาก อย่างเช่น พระราชบัญญัติเทศบาล) เช่น ร่างพระราชบัญญัติจดทะเบียนครอบครัว ร่างพระราชบัญญัติทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมประกาศภาษีโรงร้าน และ ร่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 4 ซึ่งทางกรรมการองคมนตรีสภาก็พิจารณากันอย่างรอบคอบ และได้แสดงความคิดเห็นอย่างสำคัญไปในทางเดียวกันว่า พระราชอำนาจนั้นเป็นสิ่งที่ไม่อาจแบ่งปันออกไปได้[19] ซึ่งโดยพื้นฐานความคิดความเชื่อเช่นนี้ การแบ่งเบาการพิจารณาเรื่องราษฎรถวายฎีกาไปให้ส่วนราชการอื่นๆ พิจารณาจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้ และในขณะเดียวกันก็คงบ่งบอกความคิดความเชื่อซึ่งกำกับการประพฤติปฏิบัติที่เป็นจริงของกรรมการองคมนตรีสภา ซึ่งก็คือเจ้านายและข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ระดับพระยาขึ้นไปว่ามีความจงรักภักดีอย่างที่สุด มิอาจเปลี่ยนแปรพระราชประสงค์ส่วนหนึ่งซึ่งต้องการให้กรรมการองคมนตรีสภา “เป็นที่ประชุมฝึกหัดการโต้เถียงและฝึกหัดการทัดทานการใช้พระราชอำนาจให้กลายเป็นความจริงได้ แม้ว่าจะมีการตรากฎหมายลายลักษณ์ขึ้นรองรับไว้บ้างแล้ว แต่การปฏิบัติที่แท้จริงนั้นได้ทำให้กรรมการองคมนตรีสภาและพระราชบัญญัติองคมนตรี พ.ศ. 2470 ไร้ความหมายและหมดหน้าที่ไป ซึ่งไม่อาจเปรียบเทียบได้กับอภิรัฐมนตรีสภากับเสนาบดีสภาได้เลย[20]

จากที่กล่าวมาทั้งหมด จะเห็นได้ว่า ทั้งๆ ที่ในช่วงเริ่มแรกของการก่อตั้งขึ้นจะมีการพยากรณ์ไปในทางที่ดี แต่ สภากรรมการองคมนตรี ก็ไม่ได้พัฒนาไปเป็นองค์กรสภาผู้แทนหรือมีอำนาจมากขึ้น สภานี้ดำรงอยู่อย่างมีประโยชน์แต่ไม่มีอะไรน่าตื่นเต้นเป็นเวลาสี่ปีครึ่ง และแล้วก็ถูกล้มอย่างปัจจุบันทันด่วนหลังการปฏิวัติของคณะราษฎรในวันที่ 24 มิถุนายน 2475 อย่างไรก็ดี สมควรบันทึกไวด้วยว่า สมาชิกสภากรรมการองคมนตรีหลายคนต่อมาได้เป็นบุคคลสำคัญในรัฐบาลและรัฐสภายุคแรกๆ ภายใต้ระบอบรัฐธรรมนูญ[21]

 

บรรณานุกรม

ชาญวิทย์ เกษตรศิริ. ประวัติการเมืองไทย พ.ศ.2475-2500. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2544.

เดวิด เค. วัยอาจ. ประวัติศาสตร์ไทยฉบับสังเขป. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2556.

ธิดา สาระยา. สยามมินทร์ปิ่นธเรศเจ้า จุลจอม จักรเอย. กรุงเทพฯ: เมืองโบราณ. 2540.

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.2475. กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2553.

เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2543.

 

อ้างอิง

[1] เดวิด เค. วัยอาจ. ประวัติศาสตร์ไทยฉบับสังเขป. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2556, หน้า 412.

[2] ธิดา สาระยา. สยามมินทร์ปิ่นธเรศเจ้า จุลจอม จักรเอย. กรุงเทพฯ: เมืองโบราณ. 2540, หน้า 74-77.

[3] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. กรุงเทพฯ: ฟ้าเดียวกัน, 2553, หน้า 270.

[4] ชาญวิทย์ เกษตรศิริ. ประวัติการเมืองไทย พ.ศ.'2475-2500. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2544, หน้า 81-82.

[5] เดวิด เค. วัยอาจ. ประวัติศาสตร์ไทยฉบับสังเขป. หน้า 412-413.

[6] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. 2543, หน้า 189-190.

[7] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 256-257.

[8] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 190.

[9] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 190.

[10] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 191.

[11] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 192.

[12] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 192-193.

[13] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 269-270.

[14] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 270.

[15] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 270-271.

[16] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 193-194.

[17] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 271.

[18] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 271.

[19] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 271-272.

[20] นครินทร์ เมฆไตรรัตน์. การปฏิวัติสยาม พ.ศ.'2475. หน้า 272.

[21] เบนจามิน เอ. บัทสัน. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม. หน้า 197.