“ความเสมอภาค” : อำนาจอธิปไตยกับการศาล

เนื่องจากประเทศตะวันตกหลายประเทศได้เข้ามามีบทบาทและอิทธิพลในซีกโลกตะวันออกมากขึ้นโดยลำดับในช่วงเวลาคริสตศตวรรษที่ ๑๙ เป็นเหตุให้ประเทศตะวันออกหลายประเทศต้องตกเป็นอาณานิคมอยู่ภายใต้การปกครองของชาติตะวันตกเหล่านั้นด้วยความจำยอมและจำใจ กล่าวเฉพาะกรณีของประเทศไทย อาศัยพระบรมปรีชาญาณของพระมหากษัตริย์ซึ่งทรงเป็นผู้นำชาติในเวลานั้น ทำให้เราดำเนินวิเทโศบายที่พอเหมาะแก่กาลสมัยและคงรักษาอิสระภาพไว้ได้ แต่ถึงกระนั้นไทยเราก็ต้องยินยอมลงนามในสนธิสัญญากับนานาชาติหลายฉบับ เริ่มตั้งแต่สนธิสัญญาเบาว์ริ่งซึ่งทำกับประเทศอังกฤษเป็นชาติแรก เมื่อพุทธศักราช ๒๓๙๘ สนธิสัญญานั้นมีสาระสำคัญหลายประการ เช่น การกำหนดอัตราภาษีขาเข้า ยินยอมให้ไทยเรียกเก็บภาษีได้ไม่เกินร้อยละ ๓ ของราคาสินค้า การอนุญาตให้พ่อค้าอังกฤษมีสิทธิที่จะซื้อขายโดยตรงกับราษฎรได้ อันเป็นผลให้ไทยต้องยกเลิกระบบพระคลังสินค้าที่มีมาแต่เดิมเสียสิ้น และสาระสำคัญที่สุดประการหนึ่ง คือ ไทยยอมให้อังกฤษตั้งสถานกงสุลขึ้นในกรุงเทพฯ ได้ และให้สิทธิสภาพนอกอาณาเขต (Extraterritoriality) แก่คนในบังคับอังกฤษ หมายความว่า กงสุลอังกฤษเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีต่างๆ ทั้งคดีแพ่งและอาญาซึ่งคนในบังคับอังกฤษเป็นจำเลย โดยกงสุลจะตัดสินหรือลงโทษตามกฎหมายอังกฤษ ส่วนคดีที่คนในบังคับอังกฤษเป็นโจทก์ฟ้องคนไทยเป็นจำเลยนั้น ให้ขึ้นศาลไทยและตัดสินกันตามกฎหมายไทย ในกรณีนี้กงสุลอังกฤษจะเข้าไปร่วมฟังการพิจารณาตัดสินคดีได้ หลังจากไทยได้ลงนามในสนธิสัญญาเบาว์ริ่งแล้ว ไทยได้ลงนามในสนธิสัญญากับชาติอื่นซึ่งส่วนมากเป็นชาติตะวันตกอีกกว่าสิบประเทศ มีสาระสำคัญของความตกลงทำนองเดียวกันกับสนธิสัญญาเบาว์ริ่งดังกล่าวมาแล้ว สนธิสัญญาเหล่านี้เองเป็นต้นเหตุให้เอกราชและอธิปไตยทางการศาลของไทยอยู่ในฐานะเสียเปรียบต่อมาอีกช้านาน

อย่างไรก็ตาม สมควรกล่าวด้วยว่า การที่ไทยเข้าทำสนธิสัญญาเสียเปรียบเช่นนี้ ใช่ว่าผู้นำสยามครั้งนั้นจะไม่รู้เท่าทันต่างชาติ หากแต่ด้วยความจำเป็นทางการเมืองระหว่างประเทศประกอบกับได้เห็นตัวอย่างผลร้ายถึงต้องเสียอิสราธิปไตยที่เคยเกิดขึ้นกับประเทศที่แข็งขืนกับอำนาจของชาติตะวันตก ทำให้เราไม่มีทางเลือก และจำใจต้องลงนามในสนธิสัญญาเหล่านั้น ด้วยการยอมเสียประโยชน์ส่วนน้อย เพื่อรักษาประโยชน์ส่วนใหญ่ไว้ ไทยเราจึงมีความภาคภูมิใจได้เต็มที่ว่า เราไม่เคยตกเป็นอาณานิคมของชาติตะวันตกชาติใดชาติหนึ่งเลย

หลังจากการลงนามในสนธิสัญญาที่ไทยอยู่ในฐานะเสียเปรียบเหล่านั้นแล้ว กระบวนการยุติธรรมของไทยก็อยู่ในสภาพหวานอมขมกลืน เพราะความไม่ “เสมอภาค” ได้เกิดขึ้น กล่าวคือ ตามหลักกฎหมายทั่วไปเมื่อมีข้อพิพาทหรือคดีความเกิดขึ้นในพื้นที่ประเทศใดก็ตาม ก็ต้องใช้กฎหมายของประเทศนั้นๆ เป็นหลักในการตัดสินคดี การที่จะมีข้อยกเว้นว่าคนบางหมู่เช่นคนในบังคับของต่างชาติ หรือที่พูดอย่างภาษาปัจจุบันว่า เป็นผู้มีสัญชาติของประเทศอื่นได้รับการยกเว้นไม่ต้องขึ้นศาลไทย ไม่ต้องตัดสินคดีความตามกฎหมายไทยจึงสร้างความเหลื่อมล้ำหรือความไม่เสมอภาคอย่างเห็นได้ชัด หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็ต้องบอกว่า อำนาจอธิปไตยด้านตุลาการของเราถูกลดทอน ไม่สามารถใช้อำนาจเต็มได้บริบูรณ์ตามปกติ

“นอกจากนั้น ภายหลังจากที่ไทยลงนามในสนธิสัญญาเหล่านั้นแล้วได้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติสำหรับไทยเรามากขึ้นตามลำดับเวลา เพราะชาติตะวันตกเข้ามามีอาณานิคมอยู่ใกล้ชิดติดพันกับไทย เช่น ทั้งอังกฤษและฝรั่งเศสมีอาณานิคมหลายแห่งในแหลมอินโดจีน ทั้งสองประเทศจึงขยายความหมายให้ชาวเอเชียจากดินแดนดังกล่าวมีฐานะเป็นคนในบังคับของเขาด้วย เช่น ผู้คนจากอินเดีย พม่า ฮ่องกง มลายู เขมร ลาวและญวน เป็นต้น ซ้ำร้ายภายหลังกงสุลของประเทศเหล่านั้นยังขยายสิทธิสภาพนอกอาณาเขตไปยังลูกจ้างของตน รวมทั้งบรรพบุรุษและลูกหลานของลูกจ้างด้วย โดยไม่คำนึงว่าบุคคลเหล่านั้นเป็นคนไทยโดยกำเนิดหรือไม่ การกระทำเช่นนี้ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศได้เต็มที่ เพราะกงสุลต่างประเทศมักจะไม่ใคร่ลงโทษคนในบังคับของตน เป็นเหตุให้คนเหล่านั้นไม่ยำเกรงต่อกฎหมายไทยและกระทำผิดซ้ำแล้วซ้ำเล่า โดยที่ทางการไทยไม่สามารถจัดการลงโทษให้เด็ดขาดได้”

สภาพการณ์อันไม่น่าพึงพอใจเช่นนี้ ทำให้ผู้นำของสยามประเทศตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นต้นมา เห็นความจำเป็นที่จะต้องแก้ไขปัญหานี้โดยรีบด่วน การแก้ไขต้องใช้วิธีทั้งทางตรงและทางอ้อม ทางตรงคือ เปิดการเจรจากับชาติที่ได้รับสิทธิสภาพนอกอาณาเขตเพื่อขอยกเลิกหรือผ่อนปรนการบังคับใช้สนธิสัญญาเหล่านั้นตามลำดับเวลา ส่วนทางอ้อมคือ การเร่งรัดการปฏิรูประบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมให้เข้าสู่มาตรฐานที่ชาติตะวันตกยอมรับนับถือ ทั้งนี้เพื่อลบล้างข้ออ้างเดิมที่ชาติตะวันตกกล่าวว่า กฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของไทยล้าสมัยและป่าเถื่อนนั่นเอง

การดำเนินการเพื่อให้ไทยเราได้รับอำนาจอธิปไตยด้านการศาลกลับคืนมาโดยบริบูรณ์ และไทยอยู่ในฐานะเสมอภาคเทียมบ่าเทียมไหล่กับชาติตะวันตกทั้งหลายใช้เวลานานหลายสิบปี เพราะไม่ใช่ภารกิจที่จะทำให้สำเร็จได้ชั่วระยะเวลาอันสั้น เริ่มต้นตั้งแต่การปฏิรูปกฎหมายซึ่งมีงานสำคัญได้แก่การจัดทำประมวลกฎหมายหลักของประเทศ ได้แก่ประมวลกฎหมายอาญา และประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ไทยเรายังไม่มีนักกฎหมายที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในจำนวนที่มากพอที่จะทำงานนี้ได้โดยลำพัง เราจึงจ้างนักกฎหมายต่างประเทศเข้ามาช่วยทำงาน มีทั้งชาวเบลเยี่ยม ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น เป็นต้น สำเร็จผลเป็นประมวลกฎหมายอาญาฉบับแรกเมื่อพุทธศักราช ๒๔๕๑ ตอนปลายรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เรียกชื่อว่า “กฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. ๑๒๗” ส่วนประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้นมีเนื้อหาที่ยืดยาวกว่าหนึ่งพันมาตรา ต้องแบ่งเนื้อหาใหญ่ออกเปนหกส่วน เรียกว่า “บรรพ” ได้ทยอยออกบังคับใช้เป็นกฎหมายของประเทศตั้งแต่รัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวเป็นบางบรรพ ยังคงเหลือประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๕ ว่าด้วยทรัพย์สิน บรรพ ๕ ว่าด้วยครอบครัว และบรรพ ๖ ว่าด้วยมรดก ที่ได้ดำเนินการต่อเนื่องมาจนสำเร็จผลในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว และได้มีพระบรมราชโองการประกาศให้ใช้กฎหมายสำคัญดังกล่าวเมื่อพุทธศักราช ๒๔๗๕ และพุทธศักราช ๒๔๗๗ ตามลำดับ เป็นอันว่าไทยเราได้มีประมวลกฎหมายฉบับสำคัญที่เป็นหลักของประเทศครบถ้วนบริบูรณ์ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวนี้เอง

กล่าวเฉพาะประเด็นเรื่องการเจรจาเพื่อขอยกเลิกหรือขอผ่อนปรนการบังคับใช้สนธิสัญญาเสียเปรียบเหล่านั้น หลังจากที่ไทยเราได้เข้าร่วมเป็นฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่ ๑ ในรัชกาลของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวแล้ว ไทยเราสามารถดำเนินการในส่วนนี้คืบหน้าไปพอสมควร หลายประเทศได้ลงนามในสนธิสัญญาแก้ไขเพิ่มเติมกับไทย โดยมีหลักสำคัญว่า ประเทศคู่สนธิสัญญากับไทย ยอมยกเลิกสิทธินอกสภาพนอกอาณาเขต แต่ยังคงเงื่อนไขในช่วงเวลาที่เปลี่ยนผ่านว่า แม้ยอมให้คดีของคนในบังคับของตนขึ้นศาลไทยและตัดสินตามกฎหมายไทยแล้วก็ตาม แต่ประเทศเหล่านั้นก็ยังคงขอสงวนอำนาจในการถอนคดีจากศาลไทยไปพิจารณาในศาลกงสุลได้ จนกว่าไทยจะประกาศใช้ประมวลกฎหมายใหม่ครบถ้วนแล้วห้าปี การเจรจาแก้สัญญาตามแนวทางนี้ ในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงดำเนินพระบรมราโชบายสืบเนื่องต่อมา โดยทรงมีพระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย (พระนามเดิม หม่อมเจ้าไตรทศประพันธ์ พระโอรสในสมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาเทววงศ์วโรประการ) เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศเป็นกำลังสำคัญ ร่วมกับพระยากัลยาณไมตรี (ดร.ฟรานซิส บี. แซร์) จนเป็นผลสำเร็จครบบริบูรณ์ทุกประเทศ ดังปรากฎในประกาศพระบรมราชโองการของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงสถาปนาพระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย มีความตอนหนึ่งว่า

“ความมุ่งหมายอันเป็นข้อสำคัญของประเทศนี้คือ ที่จะแก้ไขหนังสือสัญญาทาง พระราชไมตรี ที่ต้องยอมเป็นฝ่ายต่ำ เพราะความจำเป็นมาแต่โบราณ ได้พยายามแก้ไขปลดเปลื้องมาทุกรัชกาลตลอดเวลากว่า ๖๐ ปี พระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์ร่วมกับพระยากัลยาณไมตรีผู้เป็นที่ปรึกษา ทั้ง ๒ นี้ ได้อุตสาหะบากบั่นโดยอุบายอันชอบ ในขั้นสุดท้ายมาประสบความสำเร็จในรัชกาลปัจจุบันนี้ จึงได้คืนเสรีภาพในการภาษีอากรและอำนาจศาลอันเป็นกำลังและความปราถนาอย่างยิ่ง แห่งการดำรงอิสรภาพให้สถิตสถาพร เป็นเหตุให้ประเทศสยามได้ตั้งอยู่ในฐานะเสมอภาคเท่าเทียมชาติอื่นๆ"

ยิ่งไปกว่านั้น ในวาระที่ไทยเราสามารถแก้ไขสนธิสัญญาที่ทำให้ไทยเราถูกจำกัดอำนาจทางศาลได้สำเร็จครบทุกประเทศ พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตั้งการพระราชพิธีบำเพ็ญพระราชกุศลถวายแด่สมเด็จพระบุรพมหากษัตริย์สามพระองค์คือ พระบาทสมเด็จพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว และพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ณ พระที่นั่งอัมพรสถาน พระราชวังดุสิต เมื่อวันที่ ๓๐ มีนาคม พุทธศักราช ๒๔๖๙ และมีพระราชดำรัส ความตอนหนึ่งว่า

“เปรียบเหมือนหนึ่งกราบบังคมทูลให้ทรงทราบว่า พระบรมราโชบายของพระองค์ท่านนั้นได้เปนผลสมเร็จแล้วถึงเพียงนี้ และเพื่อแสดงความจงรักภักดีอย่างยิ่งของเราทั้งหลายทั้งปวง และขอพระราชทานพรให้พวกเราทั้งหลายมีกำลังกายกำลังสติปัญญาเพื่อบำรุงฐานะของประเทศสยามให้รุ่งเรืองสืบไป”

ในโอกาสเดียวกันนั้น ได้พระราชทานเลี้ยงเป็นการขอบพระทัยและขอบใจผู้ที่ร่วมกันทำงานเรื่องนี้มาด้วยความเหนื่อยยากเป็นเวลานานปี บรรดาที่ยังมีชีวิตอยู่เรียกงานเลี้ยงคราวนั้นว่า “การพระราชทานเลี้ยงฉลองวันเสมอภาคของกรุงสยาม”

ในท้ายที่สุดแห่งพระราชดำรัสที่พระราชทานในงานเลี้ยงคราวนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว มีพระราชกระแสรับสั่งว่า

“ขอให้ดื่มให้ประเทศสยาม ไชโย.”

บรรณานุกรม

เพ็ญศรี ดุ๊ก. (๒๕๔๔), การต่างประเทศกับเอกราชและอธิปไตยของไทย (ตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ ๔ ถึงสิ้นสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม). กรุงเทพมหานคร : ราชบัณทิตยสถาน.

คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทยและจัดพิมพ์เอกสารทางประวัติศาสตร์และโบราณคดี. (๒๕๓๖), ประมวลพระบรมราโชวาทและพระราชดำรัสในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. กรุงเทพมหานคร : วัชรินทร์การพิมพ์.