ปัญหาไฟป่าและหมอกควันอาเซียน

บทนำ

แต่เดิมนั้น ปัญหาไฟป่า และหมอกควัน เป็นปัญหาภายในของแต่ละประเทศ ที่แต่ละประเทศจะต้องดำเนินการจัดการ และป้องกันเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาด้านมลพิษและสิ่งแวดล้อม รวมถึงการอนุรักษ์ทรัพยากรป่าไม้ของแต่ละประเทศด้วย แต่ในปัจจุบัน ปัญหาดังกล่าวได้ถูกพัฒนากลายเป็นปัญหาข้ามพรมแดน โดยเฉพาะสถานการณ์ในภูมิภาคอาเซียน ยกตัวอย่างเช่น กรณีของประเทศอินโดนีเซีย ที่เกษตรกรได้ทำการเผา และถางพื้นที่เพื่อทำเกษตรกรรม จนนำไปสู่การลุกลามเป็นไฟป่า ซึ่งก่อให้เกิดหมอกควันกระจายข้ามพรมแดน ไปยังประเทศมาเลเซียและประเทศสิงคโปร์ หรือกรณีไฟป่าในพม่าที่เจ้าหน้าที่พม่าไม่สามารถดำเนินการจัดการปัญหาดังกล่าวได้อย่างมีประสิทธิภาพจนหมอกควันพัดเข้ามาปกคลุมพื้นที่ภาคเหนือของประเทศไทย เป็นต้น ซึ่งปัญหาหมอกควันนี้ได้ส่งผลกระทบอย่างมากมาย ทั้งต่อมนุษย์ สัตว์ป่า และรวมถึงทรัพยากรทางธรรมชาติของประเทศด้วย โดยต้นเหตุของปัญหานั้นเกิดได้จากหลายประการ ทั้งจากเหตุการณ์ทางธรรมชาติ เช่น การเกิดฟ้าผ่า การเสียดสีกันของต้นไม้ รวมถึงเกิดจากการกระทำของมนุษย์ด้วย เช่น การเผาไร่ การเก็บหาของป่า การล่าสัตว์ เป็นต้น เป็นที่น่าสังเกตว่าการเกิดไฟป่าที่เกิดจากการกระทำของมนุษยนั้น ส่วนมากจะเชื่อมโยงกับผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ ยกตัวอย่างเช่น กรณีการเกิดไฟป่าในประเทศอินโดนีเซียนั้น ต้นเหตุที่แท้จริงนั้น ก็มีผลมาจากการตัดไม้ทำลายป่า ทั้งเพื่อส่งออก เพื่อการเพิ่มพื้นที่ในการทำปาล์มน้ำมัน การถลุงแร่ หรือ การทำไร่เลื่อนลอย หรือการเกิดไฟผ่าในประเทศพม่า ไทยและลาวจะเป็นการเผาทำลายป่าในเพื่อปลูกต้นยาง เป็นต้น

ทั้งนี้ อาเซียนได้มีความพยายามในการดำเนินการกับปัญหาดังกล่าวอย่างต่อเนื่อง โดยมีจุดเริ่มมาตั้งแต่ในปี ค.ศ.1980 จนปัจจุบันได้มีการพัฒนามาอยู่ในรูปแบบของความตกลงระหว่างประเทศต่างๆ เช่น ข้อตกลงอาเซียนเรื่องมลภาวะหมอกควันข้ามพรมแดน (ASEAN Agreement on Trans-boundary Haze Pollution) หรือ แผนปฏิบัติการอาเซียนว่าด้วยปัญหาหมอกควัน (Regional Haze Action Plan) เป็นต้น

ความหมายของไฟป่า และหมอกควัน

ในข้อตกลงอาเซียน เรื่อง มลพิษจากหมอกควันข้ามแดนได้ให้ความหมายของคำว่า ไฟป่า หมอกควันพิษ และมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนไว้ว่า

ไฟป่า (Forest fire) คือ ไฟไหม้ต่างๆ เช่น ไฟไหม้ร่องถ่านหิน ไฟไหม้พรุ และไฟไหม้ไร่นาสวน

หมอกควันพิษ (Haze Pollution) คือ ควันที่เกิดจากไฟป่า ซึ่งเป็นอันตรายต่อสุขภาพของมนุษย์ และสร้างความเสียหายต่อระบบนิเวศน์กับสิ่งมีชีวิต ตลอดจนสร้างความเสียหายให้แก่วัสดุต่างๆ รบกวนสิ่งอำนวยความสะดวกและการใช้ประโยชน์จากสิ่งแวดล้อมที่ชอบด้วยกฎหมาย

มลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (Transboundary Haze Pollution) คือ มลพิษจากหมอกควันที่ต้นกำเนิดไม่ว่าจะทั้งหมดหรือบางส่วนจากประเทศสมาชิก และเคลื่อนตัวเข้าสู่พื้นที่ของประเทศสมาชิกอื่น ปัจจัยที่ทำให้เกิดหมอกควันมีหลายอย่าง เป็นต้นว่าขี้เถ้าจากการเผาสิ่งต่างๆ ควันจากรถยนต์ อุตสาหกรรมที่ปล่อยควันพิษและไฟป่า

ผลกระทบจากปัญหาไฟป่าและหมอกควัน

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วนั้นว่าปัญหาไฟป่าและหมอกควันนั้น ได้เกิดขึ้นจากหลายสาเหตุ ซึ่งปัญหาไฟป่าและหมอกควันนั้นได้ส่งผลกระทบมากมายต่อทั้ง3เสาหลักของอาเซียน ซึ่งแบ่งได้ดังนี้

เสาประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน : ในส่วนนี้จะเกี่ยวข้องกับเรื่องคุณภาพชีวิตของพลเมืองอาเซียนเป็นหลักและรวมถึงประเด็นเรื่องความหลากหลายทางชีวภาพ โดยเฉพาะในเรื่องเกี่ยวกับสุขภาพและอันตรายต่างๆต่อชีวิต ยกตัวอย่างเช่น ปัญหาสุขภาพเกี่ยวกับทางเดินหายใจ ปัญหาด้านการมองเห็นอันเนื่องจากผลกระทบทางด้านหมอกควัน อีกทั้งปัญหาดังกล่าวนั้น ยังก่อให้เกิด การสูญเสียในด้านความหลากหลายทางชีวภาพอย่างมากมาย โดยเฉพาะในส่วนของสัตว์ป่า ที่อาจได้รับบาดเจ็บหรือล้มตาย จากการหนีไฟป่าไม่ทัน รวมถึงในเรื่องของการขาดที่อยู่อาศัยด้วย หรือในกรณีที่ต้นไม้และพืชชนิดต่างๆในป่าได้ถูกทำลายลง และอาจทำให้ไม่สามารถขยายพันธุ์ได้อีกต่อไป อันเนื่องมาจากการขาดความชุ่มชื้นและแร่ธาตุต่างๆที่มีอยู่ในดิน เป็นต้น นอกจากนี้แล้วยังก่อให้เกิดปรากฏการณ์เรือนกระจกอีกด้วย

เสาประชาคมเศรษฐกิจ : ผลกระทบจากปัญหาไฟป่านั้น ได้ส่งผลกระทบต่อด้านเศรษฐกิจแก่บริเวณพื้นที่ที่ประสบปัญหา โดยเฉพาะในด้านการท่องเที่ยว ยกตัวอย่างเช่น กรณีไฟป่าในประเทศอินโดนีเซียและประเทศมาเลเซีย ที่ก่อให้เกิดหมอกควันปกคลุม ทั่วหมู่เกาะอินโดนีเซีย หมู่เกาะบอร์เนียว ประเทศสิงคโปร์ และคาบสมุทรมลายู ทำให้รายได้จากการท่องเที่ยวนั้นลดลง

เสาประชาคมการเมืองและความมั่นคง : ปัญหาไฟป่าและหมอกควัน อาจนำมาซึ่งความขัดแย้งระหว่างรัฐสมาชิกในอาเซียนได้ ยกตัวอย่างเช่นกรณี กรณีการเกิดไฟป่าในพม่า แต่เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่เร่งดำเนินการปัญหาดังกล่าว จนหมอกควันได้พัดเข้ามายังประเทศไทยหรือกรณี การเกิดการโจมตีทางสื่อออนไลน์เกี่ยวกับปัญหาด้านหมอกควัน ระหว่าง อดีตรัฐมนตรีสิงคโปร์ นาย โก๊ะ จ๊ก ตง กับตัวแทนกลุ่มประสานงานด้านปัญหาหมอกควันของประเทศอินโดนีเซีย ดังนั้นหากรัฐสมาชิกไม่ช่วยกันดำเนินการจัดการแก้ไขปัญหาหมอกควันในภูมิภาคก็อาจจะนำมาซึ่งปัญหาทางการเมืองระหว่างประเทศในอนาคตได้

ความร่วมมือในภูมิภาคอาเซียนเพื่อการแก้ปัญหาไฟป่าและหมอกควัน

ภูมิภาคอาเซียนได้เริ่มตื่นตัวเรื่องการจัดการไฟป่าและหมอกควันมาตั้งแต่ช่วงปี ค.ศ. 1980 แต่เพิ่งได้มีการจัดตั้งหน่วยงานที่ชื่อว่า Haze Technical Task Force (HTTF) เพื่อกำกับดูแลเฉพาะเรื่องนี้เป็นการเฉพาะ ในช่วงปี ค.ศ. 1995 โดย HTTF ได้จัดทำแผนปฏิบัติการ Regional Haze Action Plan (RHAP) ขึ้นเพื่อเป็นกรอบการจัดการไฟป่าและหมอกคัวนอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น จุดมุ่งหมายหลักของแผนปฏิบัติการดังกล่าวคือ พัฒนานโยบายด้านไฟป่าและหมอกควันให้ดีขึ้น สภาพบังคับของนโยบายต้องมากขึ้น มีการสอดส่องดูแลและการพัฒนาความสามารถในการรับมือ และการเยียวยาหลังประสบภัยจากไฟป่าและหมอกควันนี้

จนกระทั่งในช่วงปีค.ศ. 1990 นั้น ได้เกิดไฟป่าครั้งร้ายแรงที่สุดในประวัติศาสตร์ภูมิภาค ที่ดินอย่างน้อย 56 ล้านไร่ได้รับความเสียหาย และกว่า 40 ล้านไร่นั้นเป็นพื้นที่ป่า มีการประเมินว่ามูลค่าความเสียหายในครั้งนั้นสูงถึงเก้าพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ มีก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ราวๆสองพันล้านตันเกิดขึ้นจากเหตุการณ์ในครั้งนั้น ด้วยเหตุนี้จึงมีการเจรจาอย่างจริงจังเพื่อให้มีการสร้างความตกลงที่ผูกพันกับประเทศสมาชิกจนได้มาเป็น “ความตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดน (ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution : AATHP)

วัตถุประสงค์ของความตกลงดังกล่าวก็คือ เพื่อป้องกันและติดตามตรวจสอบมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนที่เป็นผลมาจากไฟป่า และสร้างความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกและนานาชาติในการลดปัญหาดังกล่าว

สำหรับหลักการของความตกลงดังกล่าวนี้คือ มุ่งให้สมาชิกนำกฎบัตรสหประชาชาติและหลักการตามกฎหมายระหว่างประเทศมาปรับใช้กับนโยบายสิ่งแวดล้อมในประเทศของตนเพื่อไม่ให้สร้างความเดือดร้อนแก่รัฐอื่น ร่วมมือกันประสานงานเพื่อป้องกันและติดตามปัญหามลพิษจากหมอกควันข้ามแดนตามกำลังและความสามารถของตน จัดการและใช้ทรัพยากรธรรมชาติภายในประเทศให้คุ้มค่ายั่งยืน การดำเนินงานนั้นต้องเป็นไปด้วยความระมัดระวัง และส่งเสริมให้มีความร่วมมือกันในทุกภาคส่วน

หน้าที่ของประเทศสมาชิกภายใต้ความตกลงอาเซียนว่าด้วยมลพิษจากหมอกควันข้ามแดนมีอยู่ 6 หน้าที่หลักด้วยกัน ได้แก่

1. การติดตามตรวจสอบ ซึ่งประเทศสมาชิกจะต้องตั้งหน่วยงานอย่างน้อย 1 หน่วยงานภายในประเทศของตนเพื่อทำหน้าติดตามเรื่องของไฟป่าทั้งหมด พื้นที่เสี่ยงที่จะเกิดไฟป่า สภาพแวดล้อมที่จะนำไปสู่ภัยดังกล่าว และมลพิษที่เกิดจากไฟป่าเหล่านั้น และเมื่อใดก็ตามที่เกิดไฟป่าขึ้นในพื้นที่ของตน ก็ต้องรีบทำการควบคุมและดับไฟนั้น

2. การวิเคราะห์และประเมินผล เพื่อให้แน่ใจว่าหน่วยงานจัดการไฟป่าที่ได้ก่อตั้งขึ้นมานั้นประสานงานกับศูนย์อาเซียนเป็นระยะๆตามที่ได้มีการตกลงกันไว้ และมีการให้ข้อมูลที่หน่วยงานได้ติดตามตรวจสอบนั้นแก่ศูนย์อาเซียน เพื่อที่ศูนย์อาเซียนจะได้นำข้อมูลดังกล่าวไปวิเคราะห์เกี่ยวกับความเสี่ยงต่อสุขภาพ สิ่งแวดล้อม หรือความเสี่ยงที่จะก่อให้เกิดปัญหาหมอกควันข้ามชาติกลับมาให้ประเทศภาคี

3. การป้องกัน ต้องมีมาตรการต่างๆอออกมาเพื่อป้องกันและควบคุมกิจกรรมที่เสี่ยงต่อการก่อให้เกิดไฟป่า ไม่ว่าจะเป็นการพัฒนากฎหมายภายในและการบังคับใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง การออกนโยบายที่เหมาะสม อาจมีการติดตามตรวจสอบพื้นที่เสี่ยงภัยเป็นพิเศษ เสริมสร้างความสามารถในการจัดการไฟป่าให้แก่ชุมชน ให้ความรู้และปลูกจิตสำนึกให้แก่ประชาชนในประเทศเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการไฟป่า

4. การเตรียมความพร้อม แต่ละรัฐภาคีต้องพัฒนากลยุทธ์และแผนปฏิบัติการเพื่อระบุ จัดการ และควบคุมผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนที่เกิดจากไฟป่าและหมอกควัน ซึ่งแผนการดังกล่าวต้องเป็นไปอย่างเหมาะสมกับประเทศของตน

5. แผนปฏิบัติการฉุกเฉินแห่งชาติ รัฐภาคีต้องดำเนินการให้มั่นใจว่ามาตรการจ่างๆไม่ว่าจะเป็นด้านกฎหมาย การบริหาร หรือการเงิน ต้องพร้อมรับมือและบรรเทาสถานการณ์ไฟป่าและหมอกควันที่อาจเกิดขึ้น โดยสิ่งที่ต้องเตรียมก็เช่น อุปกรณ์เครื่องมือ วัสดุ และบุคลากร

6. การปฏิบัติการฉุกเฉินร่วมกันภายใต้บทบัญญัติเรื่องความช่วยเหลือ หมายถึงหน้าที่ในการเข้าช่วยเหลือประเทศสมาชิกที่เกิดไฟป่าขึ้นภายในประเทศ โดยการที่จะให้ความช่วยเหลือกันได้นั้น จะต้องรอให้ประเทศผู้ประสบภัยไฟป่านั้นร้องขอหรือให้ความยินยอมเสียก่อน โดยการร้องขอนั้นให้แจ้งแก่ประเทศภาคีอื่นโดยตรงหรือจะกระทำผ่านศูนย์อาเซียนก็ได้ พร้อมกันนั้นให้ระบุขอบเขตความช่วยเหลือที่ต้องการและให้ข้อมูลข่าวสารที่จำเป็นเพื่อประกอบการตัดสินใจของรัฐภาคีอื่น จากนั้นประเทศสมาชิกอื่นจะต้องแจ้งกลับมาว่าตนมีความสามารถให้ความช่วยเหลือได้มากน้อยเพียงใด และการให้ความช่วยเหลือนั้นมีเงื่อนไขใดหรือไม่

การควบคุมดูแลและทิศทางของการให้ความช่วยเหลือภายใต้ความตกลงฉบับนี้มีใจความสำคัญคือ รัฐที่ร้องขอหรือได้รับความช่วยเหลือจะต้องดำเนินการในภาพรวม ควบคุมดูแลประสานงาน และดูแลความช่วยเหลือนั้นในพื้นที่รับผิดชอบของตน พร้อมกันนี้ต้องอำนวยความสะดวกเท่าที่จะสามารถทำได้เพื่อให้การช่วยเหลือนั้นดำเนินไปได้อย่างเหมาะ เช่นการให้หลักประกันในการคุ้มครองบุคลากร เครื่องมืออุปกรณ์ และวัสดุของรัฐภาคีที่ให้เข้าการช่วยเหลือ

นอกจากนี้ ความตกลงอาเซียน เรื่อง มลพิษจากหมอกควันข้ามแดนนี้ยังได้กำหนดให้มีการจัดตั้งศูนย์ประสานงานเพื่อควบคุมหมอกควันข้ามชาติขึ้น โดยหน้าที่การทำงานของศูนย์ก็ได้แก่การประสานงานทั้งในด้านข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับไฟป่าและระดับหมอกควันในภูมิภาค เป็นตัวกลางในการประสานงานความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกด้วยกันหรือกับรัฐอื่นๆ จัดผู้เชี่ยวชาญเพื่อประเมินผลกระทบจากไฟป่าและ/หรือหมอกควัน ประสานงานด้านการรับและการให้ความช่วยเหลือในกรณีที่เกิดไฟป่าและหมอกควันขึ้น พร้อมทั้งมีส่วนช่วยประเทศสมาชิกในการจัดทำคู่มือปฏิบัติงาน

บรรณานุกรม

กรมป่าไม้. 2014. “ปรากฏการณ์หมอกควัน.” http://www.forest.go.th/wildfire/images/stories/air%20pollution.pdf (accessed April 23, 2015)

กรมป่าไม้. 2014. “ผลกระทบของไฟป่า.” http://www.forest.go.th/wildfire/index.php?option=com_content&view=article&id=722%3A2014-06-23-03-m-s&catid=34%3Ageneralknowledge&lang=th (accessed April 23 2015)

กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช.2015.“สาเหตุของการเกิดไฟป่า.” http://www.dnp.go.th/forestfire/FIRESCIENCE/lesson%201/lesson1_6.htm (accessed May 14, 2015)

ผู้จัดการออนไลน์.2015. “ผลักดัน ‘ไฟป่า’ สู่ ‘วาระแห่งชาติ’ ยกระดับปัญหาหมอกควันตรงเป้าหรือไม่?.” http://www.manager.co.th/Daily/ViewNews.aspx?NewsID=9550000035286 (accessed May 15, 2015)

ผู้จัดการออนไลน์.2015.”ไฟป่าพม่าทำหมอกควันคลุ้งเหนือฟ้าแม่สอด.” http://www.manager.co.th/Local/ViewNews.aspx?NewsID=9550000024589 (accessed May 14, 2015)

สรินณา อารียธรรมศิริกุล. 2013. “ปัญหาหมอกควันในอาเซียน...ทำไมถึงแก้ยาก.” http://www.siamintelligence.com/haze-hits-asean/ (accessed May 15, 2015)

Acharawadee. 2012. “ควันข้ามโขง ฆาตรกรเงียบไร้พรมแดน....เมื่อเกษตรพันธสัญญาและยางพาราเบ่งบาน (1).” http://www.citizenthaipbs.net/node/792 (accessed May 15, 2015)

Adelina Kamal. 2014. “ASEAN’s Response Strategy In Addressing Transboundary Haze Pollution.” http://www.mekonginfo.org/assets/midocs/0003301-environment-asean-s-response-strategy-in-addressing-transboundary-haze-pollution.pdf (accessed April 22, 2015)

Haze Action Online. 2015. “Combating Haze in ASEAN : Frequently Asked Questions.” http://haze.asean.org/?page_id=113 (accessed April 23, 2015)