สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

ผู้เรียบเรียง : อรวรรณ เกสร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน หรือ สภาที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เป็นสภาที่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯ ให้แต่งตั้งขึ้นเมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม พ.ศ. 2417 ประกอบด้วยสมาชิกที่เป็นผู้มีบรรดาศักดิ์ชั้นพระยาจำนวน 12 คน มีหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่างๆ ในด้านนิติบัญญัติ และเมื่อข้อราชการใดที่ประชุมสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีมติเห็นชอบก็ให้ออกเป็นกฎหมายบังคับใช้ต่อไป

ความเป็นมาของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน (Council of State) เป็นสถาบันการเมืองที่ก่อตั้งตามพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน จุลศักราช 1236 (พ.ศ. 1417) เพื่อสนับสนุนพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์และการสร้างความเจริญก้าวหน้าให้กับประเทศตามแบบตะวันตก อันเป็นก้าวแรกของการปฏิรูปการเมืองการปกครองของประเทศไทย ดังพระบรมราชโองการให้มี “ประกาศว่าด้วยตั้งเคาน์ซิลแลพระราชบัญญัติ” ซึ่งมีพระราชดำริบางตอน ดังนี้

“…..ตั้งแต่เสด็จบรมราชาภิเศกเถลิงถวัลยราชสมบัติ ตั้งพระราชหฤไทยจะดำรงค์รักษาพระนครขอบขันธสีมา ทั้งพระบรมวงษานุวงษ ข้าราชการแลราษฎรให้ถาวรวัฒนายิ่งขึ้นไป จึงได้ทรงพระราชอุสาหเสด็จ พระราชดำเนินทางทเล ฝ่าคลื่นฝืนลมไปประพาศเมืองต่างประเทศ เพราะจะได้ทรงทอดพระเนตรบ้านเมือง แลการธรรมเนียมต่างๆ สิ่งใดดีจะได้เป่นแบบอย่างแก่บ้านเมืองสยามต่อไป..... ครั้งนี้ทรงพระราชดำริห์ เหนว่าราชการผลประโยชน์บ้านเมืองสิ่งใดที่จะเกิดขึ้น แลการที่ยังรกร้างมาแต่เดิมมากนั้น ถ้าจะทรงจัดการ แต่พระองค์เดียว ก็จะไม่ใคร่สำเร็จไปได้ ถ้ามีผู้ที่ช่วยกันคิดหลายปัญญาแล้ว การซึ่งรกร้างมาแต่เดิม ก็จะได้ปลดเปลื้องไปได้ทีละน้อยๆ ความดีความเจริญก็คงจะบังเกิดแก่บ้านเมือง จึงได้ทรงจัดสันข้าทูลลอองธุลีพระบาทซึ่งมีสติปัญญา โปรดเกล้าตั้งไว้เป็นที่ปฤกษาแห่งสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว…..”

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจะมีพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงดำรงตำแหน่งประธานสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน และจะประกอบด้วยข้าราชการซึ่งมีตระกูลและมีสติปัญญาเฉียบแหลม รอบรู้ในกิจการต่างๆ เป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน จำนวนทั้งสิ้น 12 ท่าน (ตามข้อกำหนดสมาชิกสภา ที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน มีจำนวนตั้งแต่ 10 นายขึ้นไป แต่ไม่เกิน 20 นาย และจะตั้งพระบรมวงศานุวงศ์ อีก 6 พระองค์เข้าร่วมด้วยก็ได้) โดยพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด ระบุที่มาของสมาชิกว่า

“พระบาทสมเดจพระเจ้าอยู่หัว จะทรงตั้งราชตระกูล แลข้าราชการซึ่งมีตระกูล แลผู้มีสติปัญญาว่องไวเฉียบแหลมรอบรู้ในราชกิจการต่างๆ ที่มีชื่อเสียงปรากฏ เปนที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน ซึ่งเรยกตามภาษาอังกฤษว่า เคาน์ซิลลอร์ออฟสเตด ตั้งแต่ 10 นายขึ้นไป ไม่ให้เกิน 20 นายออกไป...”

สมาชิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เมื่อแรกแต่งตั้งจำนวน 12 คน ประกอบด้วย

1. พระยาราชสุภาวดี (เพ็ง เพ็ญกุล) เจ้ากรมพระสุรัสวดีกลาง

2. พระยาศรีพิพัฒน์ (แพ บุนนาค) โกษาธิบดี

3. พระยาราชวรานุกูล (รอด กัลยาณมิตร) ปลัดทูลฉลองกรมมหาดไทย

4. พระยากสาปณ์กิจโกศล (โหมด อมาตยกุล)

5. พระยาภาสกรวงศ์ (พร บุนนาค)

6. พระยามหาอำมาตย์ (ชื่น กัลยาณมิตร) เจ้ากรมมหาดไทยฝ่ายเหนือ

7. พระยาอภัยรณฤทธิ์ (แย้ม บุญยรัตพันธุ์) จางวางพระตำรวจซ้าย

8. พระยาราไชย (จำเริญ บุรณศิริ)

9. พระยาพิพิธโภไคย (ทองคำ สุวรรณทัต)

10. พระยาเจริญราชไมตรี (ตาด อมาตยกุล)

11. พระยากระลาโหมราชเสนา

12. พระยาราชโยธา (ทองอยู่ ภูมิรัตน์)

ที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจะอยู่ในตำแหน่งนานตราบเท่าที่ทรงพอพระราชหฤทัย และผู้ที่จะดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน จะต้องทำพิธีสัตยานุสัตย์สาบานต่อพระพักตร์และถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาแล้วจึงจะได้รับพระราชทานตราตั้ง พระราชประสงค์ที่สำคัญในการทำพิธีนี้ก็เพื่อก่อให้เกิดพันธะทางใจตาม คตินิยมแบบเก่าให้แก่ที่ปรึกษาราชการแผ่นดินทุกท่านที่จะต้องซื่อสัตย์ จงรักภักดีต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และตั้งใจปฏิบัติหน้าที่จนเต็มกำลังความสามารถโดยไม่ลำเอียง ไม่เห็นแก่อามิสสินจ้างและรักษาความลับเพื่อให้การปฏิรูปทางการเมืองการปกครองในระยะแรกบรรลุวัตถุประสงค์

การดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงดำรงตำแหน่งประธานสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ซึ่งพระองค์อาจจะเสด็จมาประชุมหรือไม่ก็ได้ ดังนั้น เพื่อให้การประชุมดำเนินการต่อไปได้ จึงกำหนดให้มี รองประธานสภา 1 คน โดยเลือกจากบรรดาสมาชิกของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน เพื่อทำหน้าที่เป็นประธานของการประชุมทุกครั้งที่ประธานมิได้เสด็จมาประชุม รองประธานสภาอยู่ในตำแหน่งครั้งละ 1 ปี และจะดำรงตำแหน่งต่อไปได้อีกถ้าได้รับเลือก และพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงเห็นชอบด้วย การพ้นจากตำแหน่งก่อนครบวาระคงเป็นไปตามพระราชอัธยาศัย ในส่วนของเสนาบดีจะเข้าร่วมประชุมก็ต่อเมื่อได้รับเชิญให้เข้าร่วมประชุมหรือมีเรื่องที่เกี่ยวข้อง การประชุมมีระเบียบที่ใช้ในการจัดการประชุมอย่างชัดเจน เช่น การจัดลำดับผู้อภิปรายก่อนหลัง การเสนอกฎหมาย การลงคะแนน การลงโทษ เป็นต้น

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจะมีเสมียนใหญ่ จำนวน 1 คน และเสมียนผู้ช่วย จำนวน 1 คน และมีเสมียนอีกจำนวนมาก ทำหน้าที่เป็นเลขานุการและธุรการ ได้แก่ การจัดทำเอกสาร การออกเอกสาร การจัดเก็บเอกสาร การเชิญประชุม ในการประชุมสมาชิกอาจเสนอให้มีการแสดงความคิดเห็น จัดลำดับการแสดงความคิดเห็นก่อนหลัง การลงมติ และการลงโทษแก่สมาชิก

การประชุมของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน จะต้องมีสมาชิกมาประชุมร่วมกันตั้งแต่ 7 นายขึ้นไป จึงจะนับว่าครบองค์ประชุม ผลการประชุมทุกครั้งต้องกราบทูลให้พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงทราบ เมื่อทรงเห็นชอบด้วย ผลของการประชุมหรือมติของสภาจึงจะมีผลบังคับใช้ได้

การเสนอญัตติต่อที่ประชุม ข้อกฎหมาย หรือราชการใดๆ ซึ่งจะเสนอให้ที่ประชุมปรึกษาหารือให้เขียนเป็นเรื่องราวยื่นต่อรองประธาน พร้อมด้วยสำเนาก่อน 24 ชั่วโมง

การอภิปรายแสดงความคิดเห็น ห้ามสมาชิกอภิปรายเรื่องต่างๆ เรื่องใดเรื่องหนึ่งในวันเดียวกันเกินกว่า 2 ครั้ง เว้นแต่รองประธานจะเป็นผู้เชิญให้พูด

การลงคะแนน ให้สมาชิกยืนขึ้นแสดงว่าเห็นด้วยกับฝ่ายใด ให้รองประธานเป็นผู้นับคะแนน ถ้าเท่ากันให้รอมติไว้ก่อน เว้นแต่ประธานจะเสด็จมาร่วมประชุมด้วย จะทรงตัดสินในการนั้น

อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมีหน้าที่ถวายคำปรึกษาและความคิดเห็นต่างๆ ด้านนิติบัญญัติ ประชุมปรึกษาข้อราชการและออกพระราชกำหนดกฎหมายตามพระบรมราชโองการ หรืออาจจะกราบบังคมทูลเสนอความคิดเห็นในการออกกฎหมายใหม่

ผลงานที่สำคัญ

การตราพระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสลูกไทย ประกาศเมื่อวันที่ 18 ตุลาคม พ.ศ. 2417 เพื่อกำหนดค่าตัวลูกทาสให้สูงสุดตอนเป็นเด็กแล้วมีค่าตัวลดลงทุกปีจนหลุดพ้นเป็นไทได้จนหมดประเทศ เมื่อวันที่ 31 มีนาคม พ.ศ. 2448 พระราชบัญญัติจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ โดยมีพระราชกำหนดให้ทุกหน่วยราชการส่งเงินรายได้แผ่นดินเข้าหอรัษฎากรพิพัฒน์ การตราพระราชบัญญัติพระคลังมหาสมบัติ และการปฏิรูปทางด้านตุลาการ  

การยุบเลิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

ต่อมาเมื่อสถาบันพระมหากษัตริย์มีความเข้มแข็ง สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจึงหมดความสำคัญลง เนื่องจากไม่กล้าถวายความเห็นในข้อกฎหมาย อาจเป็นเพราะขาดความรู้ความสามารถ หรือไม่กล้าที่จะออกความคิดเห็นซึ่งไม่ใช่ลักษณะที่เคยทำมาก่อน พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ยุบเลิกสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน จากนั้นทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้ตราพระราชบัญญัติรัฐมนตรี ร.ศ.113 ขึ้นในปี พ.ศ. 2437 เพื่อจัดตั้งรัฐมนตรีสภา ให้มีรัฐมนตรีทำหน้าที่ถวายคำปรึกษา เกี่ยวกับการออกแบบและการแก้ไขกฎหมายเก่าและคิดทำกฎหมายใหม่แทนสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน

ทั้งนี้ก็ถือได้ว่าสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเปรียบเหมือนสถาบันแรกของประเทศไทย ที่ดำเนินการด้านการร่างกฎหมายโดยเฉพาะและให้คำปรึกษาในการบริหารราชการแผ่นดิน อันเป็นพื้นฐานในการจัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในปัจจุบัน

บรรณานุกรม

1. ธโสธร ตู้ทองคำ. การปฏิรูปการเมืองการปกครอง เศรษฐกิจ สังคม ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว. กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2549.

2. ภารดี มหาขันธ์. รัตนโกสินทร์ยุคปรับปรุงประเทศ (พ.ศ. 2394 - 2475). กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์ ไทยวัฒนาพานิช จำกัด, 2527.

3. ภาสกร วงศ์ตาวัน. ประวัติศาสตร์ไทย จากคนไทยทิ้งแผ่นดิน ถึงยุคเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475. กรุงเทพฯ : บริษัท กรีนแอปเปิล กราฟฟิคพริ้นติ้ง จำกัด, 2555.

4. สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. 120 ปี เคาน์ซิลออฟสเตด จากสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมาเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2417 - พ.ศ. 2537. กรุงเทพมหานคร, 2537.

5. สภาที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน. วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี. ออนไลน์ http://th.wikipedia.org (วันที่สืบค้น 23 กรกฎาคม 2557)

6. สภาที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน. สำนักข่าวเจ้าพระยา. ออนไลน์ http://www.chaoprayanews.com (วันที่สืบค้น 23 กรกฎาคม 2557)