คุณภาพประชาธิปไตย (quality of democracy)

ผู้เรียบเรียง : เอกวีร์ มีสุข

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

 

          คุณภาพประชาธิปไตย (quality of democracy) สามารถพิจารณาได้ในเชิงกระบวนการ เนื้อหา และผลที่เกิดขึ้น ในปัจจุบันมีคงามพยายามที่จะแสวงหามิติการพิจารณาคุณภาพประชาธิปไตยและออกแบบเกณฑ์การชี้วัดคุณภาพประชาธิปไตยยออกมาในหลายรูปแบบและเป็นที่นิยมใช้อย่างแพร่หลาย

คุณภาพประชาธิปไตย : ที่มาและการพิจารณาความหมายของ "คุณภาพ"

          การถกเถียงเรื่องประชาธิปไตยแป็นสิ่งที่เกิดขึ้นมาโดยตลอดในแวดวงทางวิชาการและภาคปฏิบัติโดยเฉพาะในประเด็นเกี่ยวกับความหมายและนัยยะของประชาธิปไตย ทำให้เกิดข้อสังเกตถึงความเป็นไปได้ในการประเมินคุณภาพของรัฐบาลและรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตยที่จำเป็นต่อการปรับปรุงคุณภาพของระบอบการเมืองและรัฐบาลที่เป็นประชาธิปไตย ซึ่งการวัดดังกล่าวจะช่วยทำให้เห็นถึงหน้าตาของระบอบการเมืองในประเทศต่าง ๆ ที่ได้เปลี่ยนผ่านสู่การเป็นประชาธิปไตยว่ามีลักษณะอย่างไร ขณะเดียวกันการพิจารณาเพื่อจำแนกองค์ประกอบของประชาธิปไตยก็มีความซับซ้อน ทำให้พบว่าในมิติย่อยที่หลากหลายของประชาธิปไตยจะสะท้อนถึงกรอบแนวคิดเกี่ยวกับคุณภาพประชาธิปไตยที่มีการวัดประเมินประชาธิปไตยอยู่มากมาย ทำให้สื่อนัยถึงความเป็นพหุนิยมทางความคิดเกี่ยวกับประชาธิปไตยด้วย ทั้งนี้ ความหลากหลายดังที่ปรากฎในมิติย่อยบางครั้งก็มิได้เป็นประเด็นที่เกี่ยวเนื่องสอดคล้องและไปด้วยกันได้ แต่บางมิติย่อยกลับมีลักษณะที่จะต้องเลือกให้ความสำคัญอย่างใดอย่างหนึ่ง หรือในมิติย่อยแต่ละอันมีความหมายขัดแย้งกันเอง ดังนั้น แนวคิดคุณภาพประชาธิปไตยจึงต้องอาศัยปทัสถานในการจัดวางน้ำหนักของแต่ละมิติย่อยด้วย[1]

          ทั้งนี้ Larry Diamond และ Leonardo Morlino (2004) กล่าวว่าแนวคิดคุณภาพประชาธิปไตย “…ยังเหลือพื้นที่ว่างของการถกเถียง”[2] เนื่องจากมีข้อคำถามจำนวนมากที่แพร่หลายในสาขาย่อยของการศึกษาด้านประชาธิปไตย อาทิ ถกเถียงว่าผู้ที่สามารถชี้ได้ว่าอะไรคือประชาธิปไตยที่ "ดี" หรือ "คุณภาพสูง" การแสวงหาความเป็นได้ที่จะมีกรอบมโนทัศน์อันเป็นสากลของคุณภาพประชาธิปไตย การหาวิธีการที่ให้เราชวนคิดถึงคุณภาพประชาธิปไตยโดยพยายามหลีกเลี่ยงมิให้ประเทศที่เดิมเป็นประชาธิปไตยอย่างยาวนานถือโอกาสหลบเลี่ยงการตรวจสอบประเมินคุณภาพความเป็นประชาธิปไตยของตนแต่ถือโอกาสอ้างว่าประเทศตนเป็นแม่แบบประชาธิปไตย การพยายามหาการวัดประเมินคุณภาพประชาธิปไตยเพื่อใช้เหล่านักปฏิรูปทางการเมือง นักเคลื่อนไหวภาคประชาสังคม ผู้บริจาคในระดับนานาชาติ หรือผู้ที่สนใจในการหาหนทางที่ปฏิบัติได้จริงในการยกระดับประชาธิปไตย เป็นต้น[3] แต่ทั้งนี้ การถกเถียงถึงคุณภาพประชาธิปไตยมิใช่เพียงกิจกรรมเฉพาะเหล่านักวิชาการและนักปฏิบัติ แต่เป็นสิ่งที่ประชาชนคาดหวังและถกเถียงกันเพื่อแสวงหาค่านิยมของประชาธิปไตยที่พวกเขาคิดว่าควรจะเป็น อันจะส่งผลต่อการนิยามคุณภาพประชาธิปไตย เพราะความคิดความต้องการของประชาชนจะเป็นตัวบ่งบอก "ค่านิยมที่ตกลงกัน" ว่าอะไรคือสิ่งที่พวกเขาแสวงหาและต้องการจากหลักการประชาธิปไตย เพื่อนำไปสู่การจัดระเบียบและแนวปฏิบัติในเชิงสถาบัน และกระบวนการทางการเมืองการปกครองที่จะมีความแตกต่างในแต่ละประเทศ ซึ่งในแต่ละประเทศก็อาจให้ความสำคัญในมิติย่อยของประชาธิปไตยแตกต่างกัน อาทิ ประเทศในยุโรปตะวันตกอาจสนใจในเรื่องอิสรภาพในทางการเมืองและหลักนิติรัฐ ขณะที่ประเทศในทวีปเอเชียใต้อาจสนใจผลลัพธ์ของความเท่าเทียมและสิทธิชุมชนมากกว่า เป็นต้น[4]

          เนื่องจากความหมายและนัยยะที่แตกต่างกันของคุณภาพประชาธิปไตยนำไปสู่การวิจัยเชิงวัดผลที่มีนัยยะแตกต่างกัน หากพิจารณาจากการใช้คำที่ปรากฏในภาคอุตสาหกรรมและการตลาด พบว่ามีการจำแนกความหมายของ "คุณภาพ" ในสามรูปแบบ ดังนี้

          1) ความหมายเชิงกระบวนการ (procedure) คือ การพิจารณาคุณภาพว่าเป็นผลที่ชัดเจนของกระบวนการที่มีการควบคุมกระบวนการเพื่อให้ได้ผลที่สอดคล้องกับหลักความเที่ยงตรง เป็นวิธีการที่ทำซ้ำได้ และทันเวลา

          2) ความหมายเชิงเนื้อหา (content)คือ การพิจารณาคุณภาพจากคุณลักษณะเชิงโครงสร้างของผลิตภัณฑ์ อาทิ การออกแบบ วัสดุ หรือการใช้งานผลิตภัณฑ์

          3) ความหมายเชิงผลลัพท์ (result) คือ การพิจารณาคุณภาพของผลิตภัณฑ์และการบริการที่บ่งชี้ทางอ้อมจากระดับความพึงพอใจของลูกค้า โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงตัวผลิตภัณฑ์หรือสาระของผลิตภัณฑ์ที่มันเป็นจริง ๆ[5] ทั้งนี้ จากนิยาม "คุณภาพ" ในเชิงธุรกิจข้างต้น สามารถนำมาประยุกต์ใช้ในการพิจารณา "คุณภาพประชาธิปไตย" ในสามลักษณะ คือ

               1. คุณภาพเชิงผลลัพธ์ (quality of result)  คือ ระบอบการเมืองจะสร้างความพึงพอใจต่อความคาดหวังของประชาชนที่เกี่ยวข้องกับการบริหารการปกครอง

               2. คุณภาพเชิงเนื้อหา (quality of content) คือ ระบอบการเมืองอนุญาตให้ประชาชน สมาคม และชุมชนสามารถใช้ประโยชน์จากการมีเสรีภาพอย่างเปิดกว้างและความเท่าเทียมทางการเมือง

               3. คุณภาพเชิงกระบวนการ (procedural quality) คือ ระบอบการเมืองสามารถจัดหาบริบทที่ทำให้พลเมืองโดยรวมสามารถตัดสินสมรรถภาพของรัฐบาลผ่านการมีกลไกอย่างการเลือกตั้ง ขณะเดียวกันสถาบันการปกครองและเจ้าหน้าที่ของรัฐมีความรับผิดรับชอบในทางกฎหมายและทางรัฐธรรมนูญ[6]

เกณฑ์การประเมินคุณภาพประชาธิปไตย : มิติการพิจารณาและตัวอย่าง

          การวางเกณฑ์ประเมินคุณภาพประชาธิปไตยต้องอาศัยหลักการและค่านิยมเฉพาะที่ถูกกำหนดขึ้นเพื่อเป็นกรอบมโนทัศน์พื้นฐานเพื่อให้เห็นทิศทางว่าอะไรคือนิยามและขอบข่ายของการมีประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ ในการศึกษาของ International IDEA (2556) ได้สรุปว่า มิติประชาธิปไตยที่ใช้ในการประเมินคุณภาพจำเป็นต้องแสวงหาหลักการประชาธิปไตยและค่านิยมร่วมกันที่อิงกับหลักการพื้นฐาน 2 ข้อ คือ การควบคุมโดยเสียงข้างมากต่อการตัดสินใจสาธารณะและผู้ตัดสินใจ กับ ความเท่าเทียมกันในการยอมรับนับถือและแสดงความคิดเห็นระหว่างพลเมืองในการดำเนินควบคุม[7] กล่าวโดยสรุปก็คือหลักการแรกให้ความสำคัญกับการมีเสียงข้างมากผ่านการเลือกตั้งและตัดสินใจ ขณะที่หลักการที่สองเน้นความเท่าเทียมกันของประชาชน ทว่าในการบรรลุหลักการพื้นฐานทั้งสองต้องอาศัยค่านิยมอื่นมาประกอบกัน ซึ่งในแต่ละค่านิยมก็จะมีหลักการ/ประเด็นย่อย ๆ ที่สนับสนุนค่านิยมนั้น รวมถึงมีสถาบันและกระบวนการทางการเมืองที่รองรับการทำงานของค่านิยมดังกล่าว สามารถสรุปได้เป็นตาราง ดังนี้

ตารางที่ 1 : ค่านิยม สิ่งสนับสนุน และสถาบันกับกระบวนการที่ถือเป็นหลักการประชาธิปไตยที่ตกลงกันและสามารถใช้เป็นกรอบการประเมินคุณภาพประชาธิปไตย

ค่านิยมร่วม	สิ่งสนับสนุนที่จำเป็น	สถาบันและกระบวนการที่สร้างความตระหนัก
'การมีส่วนร่วม ('Participation)	- สิทธิในการมีส่วนร่วม - ความสามารถ/ทรัพยากรเพื่อการมีส่วนร่วม - องค์กรเพื่อการมีส่วนร่วม - วัฒนธรรมการมีส่วนร่วม	- ระบบสิทธิของพลเมืองและสิทธิทางการเมือง - สิทธิทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม - การเลือกตั้ง พรรคการเมือง องค์กรพัฒนาเอกชน - การศึกษาสำหรับความเป็นพลเมือง
'การมอบอำนาจ ('Authorization)	- ความชอบด้วยกฎหมายของรัฐธรรมนูญ (validation of constitution) - ทางเลือกของผู้แทน /โครงการต่างๆ - การควบคุมของผู้บริหารที่ได้รับเลือกตั้งต่อผู้บริหารที่ไม่ได้ผ่านการเลือกตั้ง	- การลงประชามติ - การเลือกตั้งที่เป็นอิสระและเที่ยงธรรม - ระบบที่อยู่ใต้บังคับบัญชาของผู้ได้รับเลือกตั้ง
'การเป็นตัวแทน ('Representation)	- ผู้แทนฝ่ายนิติบัญญัติที่เป็นที่ยอมรับโดยทั่วไปจากประชาชนส่วนใหญ่ - ผู้แทนจากสถาบันสาธารณะที่ได้มาจากองค์ประกอบทางสังคมของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง	- ระบบเลือกตั้งและพรรคการเมือง - กฎหมายต่อต้านการแบ่งแยก - นโยบายที่ยินยอมการกระทำที่ให้สิทธิประโยชน์เหนือกว่า (Affirmative action policies)
'สำนึกรับผิดชอบ ('Accountability)	- มีความชัดเจนในเรื่องสำนึกรับผิดชอบ กฎหมาย การเงิน การเมือง เพื่อมั่นใจว่ามีการดำเนินงานที่ซื่อสัตย์และมีประสิทธิผล ซึ่งหมายถึงความ ซื่อตรงในการบริการประชาชนและทางด้านความยุติธรรม	- นิติธรรม การแบ่งแยกอำนาจ - กระบวนการตรวจสอบที่เป็นอิสระมาตรฐานการบังคับใช้ทาง - กฎหมายที่เป็นไปได้อำนาจที่เข้มแข็งในการพิจารณากฎหมาย
'ความโปร่งใส ('Transparency)	- รัฐบาลเปิดกว้างให้มีการตรวจสอบและอภิปรายของฝ่ายนิติบัญญัติและสาธารณชน	- รัฐสภาในฐานะเป็นเวทีสำหรับการอภิปรายของชาติ - อิสรภาพของกฎหมายข้อมูลข่าวสาร - สื่ออิสระ
'การตอบสนอง ('Responsiveness)	- รัฐบาลสามารถเข้าถึงต่อตัวผู้เลือกตั้งและความคิดเห็นสาธารณะที่ครอบคลุมเกี่ยวกับการก่อตัวทางนโยบาย การนำนโยบายไปปฏิบัติและการส่งมอบการบริการ	- กระบวนการอย่างเป็นระบบเปิดกว้างและเข้าถึงได้ ตลอดจนมีช่องทางของการปรึกษาหารือสาธารณะ - การชดเชยทางกฎหมายแก่ผู้เสียหายที่มีประสิทธิภาพ - การปกครองท้องถิ่นที่ใกล้ชิดกับประชาชน
'ความเป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกัน ('Solidarity)	- การยอมรับความแตกต่างในประเทศ - การสนับสนุนแก่รัฐบาลประชาธิปไตยและการต่อสู้ของประชาชนเพื่อประชาธิปไตยในนานาประเทศ	- การศึกษาเรื่องพลเมืองและสิทธิมนุษยชน - กฎหมายสิทธิมนุษยชนนานาชาติ - องค์กรสหประชาชาติและอื่น ๆ - องค์กรพัฒนาเอกชนนานาชาติ

ที่มา : ดัดแปลงและแก้ไขคำแปลจาก บีแทม, เดวิด, เอ็ดเซีย คาร์วาลโฮ, ทอดด์ แลนด์แมน, และ สจ๊วต เวียร์. การประเมินคุณภาพประชาธิปไตย : คู่มือปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สถาบันระหว่างประเทศเพื่อความช่วยเหลือด้านประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง, 2556, 28-29.

 

          สำหรับตัวอย่างของการประเมินคุณภาพประชาธิปไตย พบว่าความนิยมในการสร้างแบบชี้วัดในเชิงประจักษ์เพื่อประเมินคุณณภาพประชาธิปไตยกลายเป็นที่นิยมอย่างแพร่หลายในช่วงกลางทศวรรษที่ 20 จนถึงปัจจุบันพบว่าประเทศส่วนใหญ่ตกอยู่ภายใต้เกณฑ์การประเมินประชาธิปไตยแบบเชิงประจักษ์ อาทิ การประเมินและจัดอันดับประชาธิปไตยในรายงานเสรีภาพในโลก (Freedom in The World) ฟรีดอมเฮาส์ (Freedom House) ตั้งแต่ ค.ศ. 1972 หรือการประเมินโดยชุดข้อมูลของโครงการ Polity IV (Polity IV Project) เพื่อประเมินจำนวนประเทศประชาธิปไตยในทศวรรษที่ 1980 เป็นต้น ทั้งนี้ ผลของการประเมินคุณภาพประชาธิปไตยได้สื่อนัยยะว่าหลักการประชาธิปไตยกลายเป็นรูปแบบการปกครองหลักที่มีอิทธิพล และจึงมีความจำเป็นในการที่จะจำแนกคุณภาพที่แตกต่างกันของประชาธิปไตย โดยมีวัตถุประสงค์ในการสร้างการเรียนรู้ร่วมกันเกี่ยวกับประชาธิปไตย การสร้างนวัตกรรมประชาธิปไตย และการพัฒนาประชาธิปไตยด้วย[8] ในที่นี้ขอยกตัวอย่างการประเมินคุณภาพประชาธิปไตยพอสังเขปเพียง 3 ตัวอย่าง คือ

          1. ดัชนีประชาธิปไตย (Democracy Index) เป็นดัชนีชี้วัดที่จัดทำขึ้นโดย Economist Intelligence Unit (EIU) และได้ประกาศผลการประเมินในรูปแบบรายปี โดยได้กำหนดกลุ่มตัวชี้วัดคุณภาพประชาธิปไตยใน 5 กลุ่ม รวม 60 ดัชนีชี้วัด ได้แก่ กระบวนการเลือกตั้งและพหุนิยม (electoral process and pluralism) เสรีภาพของพลเมือง (civil liberties) การทำหน้าที่ของรัฐบาล (the functioning of Government) การมีส่วนร่วมทางการเมือง (political participation) และวัฒนธรรมทางการเมือง (political culture) เมื่อนำผลคะแนนที่ได้ในแต่ละกลุ่มตัวชี้วัดรวมกัน จึงนำมาประมวลผลเป็นค่าคะแนนเพื่อวัดระดับของระบอบการปกครองใน 4 ระดับ คือ

               1) ประเทศที่มีความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ (Full democracies)

               2) ประเทศที่มีประชาธิปไตยที่บกพร่อง (Flawed democracies)

               3) ประเทศที่มีการปกครองแบบผสม (Hybrid regimes)

               4) ประเทศที่มีการปกครองแบบเผด็จการ (Authoritarian regimes)[9]

          2. รายงานว่าด้วยเสรีภาพในโลก (Freedom in the World) ที่จัดทำโดย ฟรีดอมเฮาส์ (Freedom House) เพื่ออธิบายและวัดสถานการณ์สิทธิและเสรีภาพของพลเมืองในแต่ละประเทศ โดยเกณฑ์การประเมินแบ่งออกเป็น 2 ด้าน รวม 100 คะแนน คือ หนึ่ง สิทธิพลเมือง (political right) ได้แก่ กระบวนการเลือกตั้ง การมีการเมืองแบบพหุนิยมและการมีส่วนร่วมทางการเมือง และการปฏิบัติงานของรัฐบาล และสอง เสรีภาพของพลเมือง (civil liberties) ได้แก่ เสรีภาพในการแสดงออกและความเชื่อ สิทธิด้านสมาคมและองค์การ นิติรัฐ และการมีอิสรภาพส่วนบุคลและสิทธิส่วนบุคคล โดยผลคะแนนที่ได้ในแต่ละประเทศจะนำไปใช้ในการจัดอันดับใน 3 ระดับ คือ ประเทศเสรี (Free: F) ประเทศกึ่งเสรี (Partly Free: PF) และประเทศไม่เสรี (Not Free: NF)[10]

          3. ดัชนีชี้วัดประชาธิปไตยของประเทศไทย จัดทำโดยสถาบันพระปกเกล้า โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อสร้างดัชนีชี้วัดที่เหมาะสมกับบริบทของสังคมไทยและสำรวจสถานการณ์ความเป็นประชาธิปไตยของไทย โดยได้แบ่งมิติการประเมินออกเป็น 7 ด้าน คือ

               1) การเคารพสิทธิเสรีภาพ และหน้าที่

               2) การยึดมั่นในหลักนิติธรรม

               3) การมีส่วนร่วมของประชาชน

               4) การมีทุนทางสังคม

               5) การเชื่อมั่นในสถาบันต่าง ๆ

               6) การสนับสนุนประชาธิปไตย

               7) การต่อต้านการทุจริต

          นอกจากนี้ ดัชนีนี้ยังได้ศึกษาปัจจัยที่มีผลต่อการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนเพื่อทดสอบความสัมพันธ์ระหว่างตัวแปรจากมิติย่อยของการมีส่วนร่วม (ทั้งการมีส่วนร่วมทางการเมืองเชิงพฤติกรรมและการมีสวนร่วมทางการเมืองเชิงทัศนคติ) เพื่อวิเคราะห์กับความสัมพันธ์ระหว่างปัจจัยอื่น[11]

ปัญหาการกำหนดหลักการขั้นต่ำและข้อวิพากษ์ถึงการประเมินคุณภาพประชาธิปไตย

          การถกเถียงคุณภาพประชาธิปไตยแม้ว่าจะเป็นที่ยอมรับว่ามีบรรทัดฐาน "ขั้นต่ำ" ในการพิจารณาว่าการมีประชาธิปไตยจะต้องมีการเลือกตั้ง (election) ที่บริสุทธิ์และยุติธรรมจนถือเป็นหลักการที่ได้รับการยอมรับเป็นมาตรฐานระดับสากล[12] เนื่องจากตัวแบบและอุดมคติของประชาธิปไตยมุ่งอาศัยหลักการปกครองแบบเสียงข้างมาก (popular rule) หรือการปกครองโดยผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้ง และความเท่าเทียมทางการเมืองที่เน้นการประกันสิทธิของคนให้เท่าเทียมกันในการแสดงออกและการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง[13] อย่างไรก็ตามมีนักวิชาการจำนวนมากที่มีความเห็นต่างในเรื่องนี้เพราะมองว่าการเลือกตั้งไม่ใช่เกณฑ์เดียวของการประเมินคุณภาพประชาธิปไตย ดังที่มักกล่าวกันโดยทั่วไปว่า "ประชาธิปไตยไม่ได้มีเพียงการเลือกตั้งเพียงอย่างเดียว" แต่การที่จะพัฒนาข้อเสนอเพื่อประเมินคุณภาพประชาธิปไตยที่นอกเหนือจากข้อจำกัดจากหลักการขั้นต่ำที่ยึดเรื่องการเลือกตั้งเป็นสำคัญยังเป็นเรื่องที่ท้าทายและมีพัฒนาการเพียงเล็กน้อย[14]

          อย่างไรก็ตาม นักวิชาการจำนวนมากทางด้านประชาธิปไตยและการเมืองเปรียบเทียบที่สำคัญได้พยายามท้าทายการพิจารณาคุณภาพประชาธิปไตยที่สนใจแต่การวางหลักเกณฑ์ขั้นต่ำและการหลาหลักเกณฑ์ที่สูงกว่า โดยในการศึกษาของ G.L. Munck (2014) เสนอว่าการให้กรอบมโนทัศน์คุณภาพประชาธิปไตยที่ผ่านมาโดยนักวิชาการ ควรตั้งประเด็นการพิจารณาเชิงวิพากษ์ไว้สองประเด็น คือ หนึ่ง อะไรคือความหมาย (sense) ของคุณภาพประชาธิปไตยที่จะส่งผลต่อการกำหนดเนื้อหาสาระและการประกอบสร้างคุณภาพประชาธิปไตย และ สอง อะไรคือจุดอ้างอิง (reference) ของคุณภาพประชาธิปไตยที่จะช่วยเป็นวัตถุที่จะถูกนำไปอ้างอิงต่อตัวคุณภาพประชาธิปไตยที่ถูกประกอบสร้างขึ้น

          ในส่วนของความหมาย (sense) พบว่าการออกแบบคำนิยามจะอิงกับแนวคิดประชาธิปไตยที่ตั้งต้นจากแนวคิดการมีการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรมอันเป็นแนวคิดที่ถูกยอมรับโดยทั่วไป แต่ก็พบว่าจะมีการกำหนดคำนิยามที่แตกต่างกันเพิ่มเติมเพื่อสร้างกรอบมโนทัศน์ใหม่ของคุณภาพประชาธิปไตย ทั้งนี้กระบวนการพัฒนากรอบมโนทัศน์จะพิจารณาผ่านจากการมีแง่มุมที่แตกต่างกันในทางการเมือง อาทิ แง่มุมเกี่ยวกับการเข้าถึงต่อตัวเจ้าหน้าที่รัฐ (access to government offices) การตัดสินใจของรัฐบาล (government decision-making) หรือการนำการตัดสินใจของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติ (implementation of government decisions) นอกจากนี้ยังพบว่า แง่มุมในทางการเมืองที่เกี่ยวข้องกับการปกครอง/รัฐบาล (government) เหล่านี้มีความแตกต่างจากแง่มุมในเชิงกระบวนการ (process) พื้นฐานอย่างการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม หรือแง่มุมในเชิงผลลัพท์ (outcomes) ความแตกต่างของแง่มุมเหล่านี้ ทำให้การหาข้อตกลงกันถึงคำนิยามและขอบเขตคุณภาพประชาธิปไตย ที่ส่วนใหญ่จะตกลงกันได้ว่าแง่มุมเชิงกระบวนการอย่างการเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรมยังคงเป็นนิยามขั้นต่ำของประชาธิปไตย แต่การขยายคำนิยามไปครอบคลุมถึงแง่มุมในการปกครองบางด้าน (อาทิ การนำการตัดสินจของรัฐบาลไปสู่การปฏิบัติ) หรือนับรวมถึงแง่มุมเชิงผลลัพท์ที่ได้จากกระบวนการทางการเมืองยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่[15]

          นอกจากนี้ การพิจารณาว่านิยามแนวคิดและการให้ความหมายเกี่ยวกับกรอบมโนทัศน์คุณภาพประชาธิปไตยที่มาจากข้อเสนอและงานเขียนของนักวิชาการที่ศึกษาเรื่องนี้จนเป็นแบบฉบับและได้รับการอ้างถึงในแวดวงทางวิชาการ แต่นักวิชาการหลายท่านมีความไม่เห็นพ้องต้องกันต่อคำถามว่า อะไรคือนิยามแนวคิดเฉพาะที่ควรถูกนำมารวมไว้ในคุณภาพประชาธิปไตย G.L. Munck (2014) เสนอว่าในทางวิชาการจะมีงานของนักวิชาการบางท่านที่มักถูกกล่าวถึงและอ้างอิง อาทิ งานของ Robert Dahl ในประเด็นเกี่ยวกับการแข่งขันและการมีส่วนร่วม หรือในเรื่องความพร้อมรับผิดในแนวราบและแนวดิ่งที่ได้รับอิทธิพลจากงานของ Guillermo O’Donnell เป็นต้น แต่อย่างไรก็ดี นักวิชาการแต่ละคนก็ให้คำนิยามในแง่มุมทางการเมืองแตกต่างกัน อาทิ บางท่านอาจให้คำนิยามถึงการตัดสินใจของรัฐบาลที่เป็นทางการในเชิงสถาบัน ขณะที่ท่านอื่นอาจรวมถึงการตัดสินใจของรัฐบาลที่มิได้อิงกับแนวคิดเชิงสถาบัน (ตัวอย่างเช่น รัฐบาลได้ตรากฎระเบียบเพื่อดำเนินนโยบายเรื่องหนึ่งอย่างเป็นทางการ แต่การตัดสินใจตรากฎระเบียบนี้ย่อมมีกระบวนการต่อรองหลังม่านที่ไม่เป็นทางการเข้ามาเกี่ยวข้อง) บางท่านให้ความสำคัญต่อการประเมินการรับรู้ของประชาชนในเชิงวัตถุวิสัยผ่านการประเมินความพึงพอใจ ขณะที่บางท่านเลือกที่จะหาวิธีการประเมินที่เป็นอัตวิสัยมากกว่า (ตัวอย่างเช่น การสำรวจความพึงพอใจต่อการเลือกตั้งของประชาชนผ่านการใช้แบบสอบถามที่สามารถสรุปเป็นข้อมูลทางสถิติที่วัดได้ แต่การเข้าใจความหมายและนัยยะของความพึงพอใจและความรู้สึกนึกคิดเรื่องอื่นที่ประชาชนประสบพบเห็นย่อมต้องอาศัยวิธีการเก็บข้อมูลอื่นมาประกอบ) เป็นต้น ขณะเดียวกันยังมีประเด็นที่ซับซ้อนมากกว่านี้ คือ ความสัมพันธ์และความเชื่อมโยงระหว่างคำนิยามและกรอบมโนทัศน์ต่าง ๆ ที่ยังไม่อาจหาข้อสรุปได้ว่าอะไรที่ควรจัดว่าเป็นเหตุปัจจัยหรืออะไรที่ควรถือเป็นผลลัพท์ อาทิ ประเด็นเรื่องสิทธิพลเมือง (civil right) บางแนวคิดเสนอว่ากระบวนการเป็นเงื่อนไขบังคับ (process precondition) ของการมีกระบวนการประชาธิปไตย แต่บางแนวคิดกลับเสนอว่าสิทธิพลเมืองต่างหากที่เป็นผลลัพธ์ (outcomes) ของกระบวนการทางการเมือง[16]

          ในส่วนด้านจุดอ้างอิง (reference) คือ การพัฒนากรอบมโนทัศน์คุณภาพประชาธิปไตยจะถูกนำมาใช้ประเมิน โดยพิจารณาจากการผ่านกรอบมโนทัศน์ที่เป็นเกณฑ์ขั้นต่ำของประชาธิปไตย (baseline concept of democracy) เสียก่อน โดยในงานทางวิชาการจะประเมินคุณภาพ จะเริ่มจากการประเมินโดยใช้เกณฑ์ขั้นต่ำของประชาธิปไตย เพื่อให้ทราบว่ามีประเทศใดที่สามารถผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำที่กำหนดไว้ได้หรือไม่ ถัดมาจึงเริ่มประเมินคุณภาพประชาธิปไตยตามเกณฑ์เฉพาะที่กำหนดไว้ในงานวิจัย ดังนั้น ผลการประเมินที่จะทำให้เราจำแนกความแตกต่างของคุณภาพประชาธิปไตยออกเป็นระดับ (degree) คุณภาพประชาธิปไตยออกมา อย่างไรก็ตาม การพิจารณาผ่านมุมมองจุดอ้างอิงดังกล่าวมีข้อจำกัดเนื่องจากเป็นการมองคุณภาพประชาธิปไตยออกเป็นวัตถุของการศึกษาที่มุ่งพิจารณาหาคุณสมบัติของวัตถุที่นำมาวิเคราะห์ ดังนั้นโดยเนื้อแท้แล้วกรอบมโนทัศน์เกณฑ์ขั้นต่ำของประชาธิปไตย และเกณฑ์คุณภาพประชาธิปไตยเฉพาะทางอื่น ๆ ก็มีสถานะที่ไม่แตกต่างกันเพราะเป็นเพียงสิ่งที่ถูกประกอบสร้างขึ้นมาจากความรู้ทางสังคมศาสตร์ การจำแนกออกเป็นระดับดังกล่าวทำให้เกิดการนิยามความแตกต่างของการมีประชาธิปไตยที่มีคุณภาพ (a quality democracy) และการมีประชาธิปไตยที่ไร้คุณภาพ (democracies without democracy) เป็นเรื่องที่ชวนเข้าใจผิด เนื่องจากการประเมินที่เกิดขึ้นทำเพียงชี้ถึง “คุณภาพที่เป็นไปได้ของระบบการเมือง”[17] ของประชาธิปไตย ส่วนตัวคำว่าประชาธิปไตยในตัวมันเองไม่มีความเป็นไปได้ที่จะบ่งชี้ถึงคุณภาพได้

          นอกจากนี้ ความสามารถในการประยุกต์ใช้แนวคิดคุณภาพประชาธิปไตยที่ถูกบดบังด้วยการใช้การวิเคราะห์เชิงประจักษ์ ทำให้ลดทอนความปกติของการถกเถียงถึงคุณภาพประชาธิปไตยและอคติที่สำคัญในการวิเคราะห์ความสัมพันธ์ของคุณภาพประชาธิปไตยกับตัวแปรต่าง ๆ ที่กำหนดว่าอะไรคือสาเหตุ-ผลลัพท์ของการมีคุณภาพประชาธิปไตย การประเมินดังกล่าวย่อมสร้างอคติที่ทำให้นำเกณฑ์ที่มีไปใช้ประเมินโดยมุ่งใช้ "เกณฑ์มาตรฐานขั้นสูง" เพื่อวัดและบ่งชี้ว่าเกิดอะไรขึ้นกับปัญหาประชาธิปไตย[18] 

บรรณานุกรม

Beetham, D. Democracy: A Beginner's Guide: Oneworld Publications, 2012.

Campbell, David FJ. The Basic Concept for the Democracy Ranking of the Quality of Democracy. Vienna: Democracy Ranking, 2008.

Diamond, Larry, and Leonardo Morlino. "The Quality of Democracy: An Overview." Journal of Democracy 15, no. 4 (2004): 20-31.

Economic Intellegence Unit. Democracy Index 2021: The China Challenge: Economist Intelligence Unit Limited, 2022.

Freedom House. "Freedom in the World Research Methodology." 2021. Accessed 4 March, 2021. https://freedomhouse.org/reports/freedom-world/freedom-world-research-methodology.

Munck, Gerardo L. "What Is Democracy? A Reconceptualization of the Quality of Democracy." Democratization 23, no. 1 (2016): 1-26.

ถวิลวดี บุรีกุล และ รัชวดี แสงมหะหมัด. การประเมินสถานการณ์ความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทย : จับชีพจรประชาธิปไตยไทย พ.ศ. 2563. กรุงเทพมหานคร: สถาบันพระปกเกล้า, 2564.

บีแทม, เดวิด, เอ็ดเซีย คาร์วาลโฮ, ทอดด์ แลนด์แมน, และ สจ๊วต เวียร์. การประเมินคุณภาพประชาธิปไตย: คู่มือปฏิบัติ. กรุงเทพมหานคร: สถาบันระหว่างประเทศเพื่อความช่วยเหลือด้านประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง, 2556.

ยุวดี เทพยสุวรรณ. ดัชนีชี้วัดประชาธิปไตย. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2551.

อ้างอิง

[1] Larry Diamond, and Leonardo Morlino, "The Quality of Democracy: An Overview," Journal of Democracy 15, no. 4 (2004): 20. 22.

[2] Diamond, and Morlino 20.

[3] Ibid.

[4] เดวิด บีแทม และคณะ., การประเมินคุณภาพประชาธิปไตย: คู่มือปฏิบัติ (กรุงเทพมหานคร: สถาบันระหว่างประเทศเพื่อความช่วยเหลือด้านประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง, 2556), 21-22, 27.

[5] Diamond, and Morlino 21-22.

[6] Diamond, and Morlino 22.

[7] บีแทม และคณะ., 28.

[8] David FJ Campbell, The Basic Concept for the Democracy Ranking of the Quality of Democracy (Vienna: Democracy Ranking, 2008), 8-9, https://nbn-resolving.org/urn:nbn:de:0168-ssoar-290631.

[9] Economic Intellegence Unit, Democracy Index 2021: The China Challenge (Economist Intelligence Unit Limited, 2022). หรือดูการแปลดัชนีชี้วัดนี้ใน ยุวดี เทพยสุวรรณ, ดัชนีชี้วัดประชาธิปไตย (นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2551).

[10] Freedom House, "Freedom in the World Research Methodology," 2021, accessed 4 March, 2021, https://freedomhouse.org/reports/freedom-world/freedom-world-research-methodology.

[11] ถวิลวดี บุรีกุล และรัชวดี แสงมหะหมัด, การประเมินสถานการณ์ความเป็นประชาธิปไตยของประเทศไทย : จับชีพจรประชาธิปไตยไทย พ.ศ. 2563 (กรุงเทพมหานคร: สถาบันพระปกเกล้า, 2564), 41-42, 58.

[12] D. Beetham, Democracy: A Beginner's Guide (Oneworld Publications, 2012), 169.

[13] บีแทม และคณะ., 21, 26.

[14] Gerardo L. Munck, "What Is Democracy? A Reconceptualization of the Quality of Democracy," Democratization 23, no. 1 (2016): 1.

[15] Munck 4.

[16] Munck 5, 9.

[17] Munck 9.

[18] Munck 9-10.