การลี้ภัยทางการเมือง

ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พิชญ์อาภา พิศุทธ์เศรณี

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.ไชยวัฒน์ ค้ำชู

 

          การลี้ภัยทางการเมือง หมายถึง การที่บุคคลหรือกลุ่มบุคคลเดินทางออกจากประเทศของตนเพื่อหนีจากความรุนแรงหรือการประหัตประหารที่มีสาเหตุจากความคิดเห็นทางการเมือง

          นิยามนี้ถอดความจากอนุสัญญาแห่งองค์การสหประชาชาติที่เรียกว่า “อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี ค.ศ. 1951” (Convention Relating to the Status of Refugees, 1951) ซึ่งเป็นกฎหมายระหว่างประเทศที่กำหนดการหลักปฏิบัติเกี่ยวกับผู้ลี้ภัยและมีการลงนามและให้สัตยาบันโดยรัฐภาคีของอนุสัญญาจำนวน 146 รัฐ อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย ปี ค.ศ. 1951 กำหนดความหมายของคำว่า ‘ผู้ลี้ภัย’ สิทธิของผู้ลี้ภัย ตลอดจนพันธกรณีของรัฐภาคีในการคุ้มครองผู้ลี้ภัยให้รัฐที่เป็นภาคีให้สัตยาบันใช้ในการปฏิบัติต่อผู้ลี้ภัย โดยมาตรา 1 แห่งอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย ประกอบกับข้อ 1 แห่งพิธีสารเลือกรับว่าด้วยสถานภาพของผู้ลี้ภัย (Optional Protocol Relating to the Status of Refugee) ซึ่งเป็นตราสารระหว่างประเทศหลักที่วางรากฐานด้านกฎหมายผู้ลี้ภัยในสังคมระหว่างประเทศ ได้ให้นิยามว่า “ผู้ลี้ภัย (refugee)” หมายถึง บุคคลที่อยู่นอกอาณาเขตประเทศแห่งสัญชาติของตนซึ่งมีความหวาดกลัว อันมีมูลว่าจะต้องถูกประหัตประหารด้วยเหตุแห่งเชื้อชาติ ศาสนา สัญชาติ สมาชิกภาพในกลุ่มทางสังคม หรือความคิดเห็นทาง การเมืองและไม่สามารถหรือไม่ยินยอมจะรับการคุ้มครองจากประเทศแห่งสัญชาติของตนด้วยเหตุแห่งความหวาดกลัวนั้น และยังหมายความรวมถึงบุคคลไร้สัญชาติซึ่งอยู่นอกอาณาเขตประเทศแห่งถิ่นที่อยู่เดิมของตน และไม่สามารถหรือไม่ยินยอมจะรับการคุ้มครองจากประเทศดังกล่าวด้วยเหตุแห่งความหวาดกลัวในลักษณะเดียวกัน ทั้งนี้ คำว่า “ประหัตประหาร (persecution)” แม้มิได้มีนิยามชัดเจนว่าหมายถึงอะไร แต่อาจสามารถตีความประกอบกับข้อ 33 ของอนุสัญญาฯ ซึ่งวางหลักเกี่ยวกับหลักการห้ามผลักดันกลับ (non-refoulement) ได้ว่าหมายถึง อันตรายต่อชีวิตและเสรีภาพ (threat to life or freedom) และยังหมายรวมถึงการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงได้[1]

          ทั้งนี้ รัฐที่เป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี ค.ศ.1951 จะยึดมั่นใน “หลักการห้ามผลักดันกลับ” อันเป็นหลักการพื้นฐานที่ยืนยันสิทธิของผู้ลี้ภัยว่าจะต้องไม่ถูกผลักดันกลับไปยังประเทศที่พวกเขาต้องเผชิญภัยร้ายแรงต่อชีวิตหรือเสรีภาพ หลักการดังกล่าวนี้ได้รับการยอมรับและปฏิบัติเป็นหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศแล้วในปัจจุบัน[2] โดยอ้างถึงหลักฐานจากข้อมติของสมัชชาใหญ่แห่งองค์การสหประชาชาติ และข้อมติของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (United Nations High Commissioner for Refugees : UNHCR) และการยืนยันจากตราสารระหว่างประเทศอื่น ๆ ยิ่งไปกว่านั้นมีความเห็นว่าหลักการห้ามผลักดันกลับเป็นกฎหมายบังคับเด็ดขาด (peremptory norm หรือ jus cogens) โดยอ้างจากข้อสรุปของคณะกรรมการบริหารและทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นในลาตินอเมริกาที่เป็นไปตามหลักการในปฏิญญาคาร์ทาฮีนาว่าด้วยผู้ลี้ภัย ค.ศ. 1984 ซึ่งกำหนดว่าหลักการห้ามผลักดันกลับมีลักษณะเป็นกฎหมายบังคับเด็ดขาด และการยืนยันจากข้อสรุปของคณะกรรมการบริหารของ UNHCR ที่มีมติยืนยันว่าหลักการห้ามผลักดันกลับมีสถานะเป็นกฎหมายบังคับเด็ดขาด[3]

          ผู้ลี้ภัยส่วนใหญ่ไม่สามารถกลับไปยังบ้านเกิดได้เพราะหวาดหวั่นต่อภยันตรายเกินกว่าที่จะกลับไปได้ โดยในเบื้องแรกบุคคลนั้นจะถูกเรียกว่าผู้แสวงหาที่ลี้ภัย (asylum seekers) จนกว่าบุคคลนั้นจะได้รับสถานะเป็น “ผู้ลี้ภัย” (Refugee) จากสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติ (The United Nations High Commissioner for Refugees: UNHCR) อย่างไรก็ดีสถานะของบุคคลที่เป็นผู้ลี้ภัยไม่ได้ขึ้นอยู่กับการจดทะเบียนอย่างเป็นทางการกับ UNHCR หรือรัฐบาลของประเทศที่รองรับผู้แสวงหาที่ลี้ภัย ดังนั้น ผู้ลี้ภัยซึ่งไม่ยื่นคำร้องขอที่ลี้ภัยและบุคคลที่ยื่นเรื่องขอที่ลี้ภัยแต่ถูกปฏิเสธยังคงมีสถานะเป็นผู้ลี้ภัย[4] และ UNHCR ทำหน้าที่เสมือนผู้คุ้มครองของอนุสัญญา ปี ค.ศ. 1951 และ “พิธีสาร" ปี ค.ศ. 1967 ตามอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี ค.ศ. 1951 นั้น รัฐภาคีมีพันธกรณีในการประสานงานกับ UNHCR เพื่อประกันว่าผู้ลี้ภัยได้รับความคุ้มครองและเข้าถึงสิทธิที่พึงได้รับ[5]

          อย่างไรก็ดี สถานภาพผู้ลี้ภัยจะไม่สามารถให้แก่บุคคลที่กระทำอาชญากรรมต่อสันติภาพ อาชญากรรมสงคราม อาชญากรรมต่อมนุษยชาติตามกฎหมายระหว่างประเทศ รวมถึงไม่ให้แก่บุคคลที่กระทำความผิดร้ายแรงที่ไม่ใช่ความผิดทางการเมืองก่อนเข้าสู่ประเทศที่รับตนเป็นผู้ลี้ภัย หรือบุคคลที่กระทำการอันขัดต่อวัตถุประสงค์และหลักการของสหประชาชาติ[6]

          รัฐที่เป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี ค.ศ. 1951 มักจัดตั้งระบบและกระบวนการในการให้สถานภาพผู้ลี้ภัย (refugee) แก่ผู้แสวงที่ลี้ภัย (asylum seeker) เมื่อผู้แสวงที่ลี้ภัยรายหนึ่งรายใด มีคุณสมบัติครบถ้วนตามที่กำหนดในกฎหมายภายในของแต่ละประเทศ แม้แต่ละประเทศจะมีกระบวนการที่แตกต่างกันไปในรายละเอียดแต่อาจสามารถสรุปได้ว่ากระบวนการให้สถานภาพผู้ลี้ภัยจะเริ่มขึ้น เมื่อผู้แสวงที่ลี้ภัยยื่นคำร้องเพื่อขอสถานภาพผู้ลี้ภัยต่อหน่วยงานด้านผู้ลี้ภัยของประเทศที่ตนมาถึงในกระบวนการนี้ ผู้แสวงที่ลี้ภัยมีหน้าที่ต้องแสดงหลักฐานเพื่อแสดงข้อเท็จจริงและสนับสนุนคำร้องขอสถานภาพความเป็นผู้ลี้ภัยหรือข้อกล่าวอ้างของตนแก่เจ้าหน้าที่ อย่างไรก็ดี โดยที่ผู้ลี้ภัยจำนวนมากหลบหนีมาเนื่องด้วยภัยต่าง ๆ ทำให้หลายกรณีไม่อาจมีเอกสารที่แสดงข้อเท็จจริงได้อย่างครบถ้วน ในกรณีเช่นนี้ รัฐภาคีของอนุสัญญาฯ มักสร้างกระบวนการสืบหาข้อเท็จจริงจากผู้แสวงที่ลี้ภัยด้วยการสัมภาษณ์หรือการให้ทำแบบสอบถามเพื่อประเมินความน่าเชื่อถือของคำร้องหรือคำกล่าวอ้าง หลังจากนั้นเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้รับจะต้องประเมินข้อเท็จจริงว่าบุคคลดังกล่าวมีสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัยหรือไม่ ในการนี้ หากประเมินแล้วเห็นว่า
มีข้อเท็จจริงบางประการที่ไม่สามารถพิสูจน์ได้ รัฐผู้รับอาจจะให้ประโยชน์แห่งความสงสัยแก่ผู้แสวงที่ลี้ภัย หากเห็นว่าบุคคลดังกล่าวมีความน่าเชื่อถือโดยทั่วไปในกรณีที่รัฐผู้รับประเมินว่า ผู้แสวงที่ลี้ภัยรายใดไม่มีสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัย รัฐภาคีจำนวนหนึ่งได้จัดตั้งระบบการอุทธรณ์คำวินิจฉัยดังกล่าว เพื่อให้ผู้แสวงที่ลี้ภัยสามารถอุทธรณ์คำวินิจฉัยที่เป็นโทษนั้นต่อหน่วยงานในระดับที่สูงขึ้นไปได้ หากยังหน่วยงานผู้รับอุทธรณ์มีคำวินิจฉัยเช่นเดิม ก็สามารถดำเนินการต่อไปเพื่อส่งบุคคลดังกล่าวออกนอกประเทศได้ตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมืองของประเทศนั้น แต่ในกรณีที่รัฐผู้รับประเมินว่าผู้แสวงที่ลี้ภัยรายใดมีสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัย บุคคลดังกล่าวย่อมได้รับประกันสิทธิต่าง ๆ ตามที่กำหนดไว้ในอนุสัญญาฯ และกฎหมายภายในของประเทศผู้รับนั้น[7]

          ประเทศที่เป็นเป้าหมายสำคัญของผู้ที่ต้องการขอลี้ภัยทางการเมือง ได้แก่ ประเทศที่เป็นภาคีของอนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัยปี ค.ศ. 1951 และมีนโยบายเปิดรับและช่วยเหลือผู้ลี้ภัยทางการเมือง โดยตั้งอยู่บนหลักอุดมการณ์ว่ารัฐผู้รับต้องการส่งเสริมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยและสิทธิมนุษยชน และต้องการช่วยเหลือปกป้องผู้เผชิญอันตรายจากระบอบเผด็จการ ทั้งอันตรายต่อร่างกาย คือ ถูกตามสังหาร ถูกทำร้าย หรืออันตรายต่อเสรีภาพ คือ ถูกจองจำ คุมขัง

          ตัวอย่างของประเทศเป้าหมายที่สำคัญของผู้ที่ต้องการขอลี้ภัยทางการเมือง เช่น แคนาดา ออสเตรเลีย และ เยอรมนี

          ประเทศแคนาดา มีคณะกรรมการการเข้าเมืองและผู้ลี้ภัย (Immigration and Refugee Board) เป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่รับคำร้องจากผู้ประสงค์จะขอสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัยทางการเมืองเพื่อขอรับการตรวจลงตราได้ทั้งในและนอกประเทศแคนาดา โดยผู้ยื่นคำร้อง มีภาระทางการพิสูจน์ว่าตนเป็นผู้ลี้ภัยจริง เมื่อได้รับคำร้องของผู้ร้องแล้ว พนักงานเจ้าหน้าที่จะส่งคำร้องต่อไปยังหน่วยงานคุ้มครองผู้ลี้ภัย (Refugee Protection Division) เพื่อพิจารณาคำร้องขอสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัยทางการเมือง เมื่อบุคคลได้รับการยอมรับสถานภาพเป็นผู้ลี้ภัยแล้ว บุคคลนั้นย่อมมีสิทธิในการยื่นเรื่องเพื่อเป็นผู้มีถิ่นที่อยู่ถาวร (permanent resident) ของประเทศแคนาดา และมีสิทธิเทียบเท่ากับบุคคลที่เป็นผู้มีถิ่นที่อยู่ถาวรทั่วไป[8]

          ส่วนประเทศออสเตรเลีย มีนโยบายว่า บุคคลที่มีลักษณะเป็นผู้ลี้ภัยภายใต้ความหมายของพันธกรณีระหว่างประเทศ หรือที่รัฐมนตรีพิจารณาแล้วเห็นว่าอาจมีอันตรายได้หากส่งกลับประเทศเดิมนั้น ย่อมมีสิทธิได้รับการตรวจลงตราประเภทคุ้มครอง (protection visa) และมีสิทธิพำนักอยู่และทำงานในประเทศออสเตรเลียได้อย่างถาวรไม่จำกัดระยะเวลารวมถึงได้รับสิทธิต่าง ๆ ตามกฎหมายในฐานะผู้มีถิ่นที่อยู่ถาวร (permanent resident)[9]

          สำหรับ เยอรมนี มีนโยบายว่า บุคคลที่มีลักษณะเป็นผู้ลี้ภัยภายใต้ความหมายของพันธกรณีระหว่างประเทศ หรือที่พิจารณาแล้วเห็นว่าอาจมีอันตรายได้หากส่งกลับประเทศเดิมนั้น สามารถสมัครขอที่พำนักลี้ภัยกับสำนักงานผู้ลี้ภัยและย้ายถิ่นของเยอรมนี (Federal Office for Migration and Refugees) และมีสิทธิพำนักอยู่และทำงานในประเทศออสเตรเลียได้อย่างถาวรไม่จำกัดระยะเวลารวมถึงได้รับสิทธิต่าง ๆ ตามกฎหมายของสหภาพยุโรป[10]

          นอกจากนี้ บรรดาประเทศสมาชิกของสหภาพยุโรปส่วนใหญ่ มีนโยบายและวิธีปฏิบัติในการรับผู้ลี้ภัยทางการเมืองในแนวทางเดียวกัน

 

อ้างอิง

[1] ภควัต เหมรัชตานันต์, 2559, “กฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ลี้ภัย,” กฤษฎีกาสาร (มิถุนายน-กรกฎาคม 2559), หน้า 21. 

[2] สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย, “อนุสัญญาปี ค.ศ. 1951 ว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย,” Retrieved May 10, 2022,from, https://www.unhcr.org/th/the-1951-refugee-convention

[3] ธัญญกาญจน์ แดงสุภา, 2563, “ปัญหาสถานะของหลักการห้ามผลักดันกลับและการใช้นอกอาณาเขตแห่งรัฐตามกฎหมายระหว่างประเทศ.” วารสารบัณฑิตศึกษานิติศาสตร์ (มกราคม – มีนาคม 2563), หน้า 52

[4] Amnesty International,2020, “Refugees, Asylum-seekers and Migrants.” Retrieved May 10, 2022,from, https://www.amnesty.org/en/what-we-do/refugees-asylum-seekers-and-migrants/

[5] สำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยแห่งสหประชาชาติประจำประเทศไทย, “อนุสัญญาปี ค.ศ. 1951 ว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย,” Retrieved May 10, 2022,from, https://www.unhcr.org/th/the-1951-refugee-convention

[6] ภควัต เหมรัชตานันต์, 2559, “กฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ลี้ภัย,” กฤษฎีกาสาร (มิถุนายน-กรกฎาคม 2559), หน้า 22.  

[7] ภควัต เหมรัชตานันต์, 2559, “กฎหมายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ลี้ภัย,” กฤษฎีกาสาร (มิถุนายน-กรกฎาคม 2559), หน้า 25.  

[8] Immigration and Refugee Board of Canada,”Policy,” Retrieved May 10, 2022,from,   https://irb.gc.ca/en/legal-policy/policies/pages/index.aspx

[9] Department of Home Affair, Australia, “Refugee and humanitarian program,” Retrieved May 10, 2022,from,  https://immi.homeaffairs.gov.au/what-we-do/refugee-and-humanitarian-program  

[10] Federal Office for Migration and Refugees, Germany, “Asylum and Refugee,” Retrieved May 10, 2022,from, https://www.bamf.de/EN/Startseite/startseite_node.html;jsessionid=47A5005C92B9EF19D67E4FF2FE321EA2.internet271