ศาลและองค์กรอัยการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
ผู้เรียบเรียง : ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.พนารัตน์ มาศฉมาดล
ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายภัทระ คำพิทักษ์
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2560 ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงการจัดองค์กรและบทบาทอำนาจหน้าที่ของศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และองค์กรอัยการ ที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมฉบับก่อนหน้านี้ในหลายประเด็น ดังจะกล่าวถึงในรายละเอียดต่อไปนี้
แนวความคิดเกี่ยวกับศาล
ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยจะมีการแบ่งอำนาจอธิปไตยออกเป็นอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ โดยที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดองค์กรที่เข้ามาใช้อำนาจในลักษณะที่แตกต่างกันไป ดังบทบัญญัติในมาตรา 3 “อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุข ทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล” ในส่วนของการใช้อำนาจทางตุลาการในแต่ละประเทศก็มีการจัดระบบศาลที่ต่างกันไป แต่เดิมประเทศไทยใช้ “ระบบศาลเดี่ยว” โดยมีศาลยุติธรรมมีอำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดคดีทุกประเภท ทั้งคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง และคดีประเภทอื่น ๆ ยกตัวอย่างเช่น คดีภาษีอากร คดีล้มละลาย คดีด้านทรัพย์สินทางปัญญา เป็นต้น จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2540 ได้บัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้นแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม จึงทำให้ระบบศาลของประเทศกลายเป็น “ระบบศาลคู่” เป็นระบบศาลที่ให้อำนาจการตัดสินคดีที่มีมากกว่าหนึ่งศาล ดังนั้น จึงมีศาลปกครองสูงสุดคู่ขนานไปกับศาลฎีกาที่เป็นศาลสูงสุดในศาลยุติธรรม เนื่องจากรากฐานแนวความคิดในกฎหมายเอกชนแตกต่างจากแนวคิดในกฎหมายมหาชน[1]
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ได้บัญญัติให้มี “องค์กรของรัฐ” ดังต่อไปนี้
(1) รัฐสภา
(2) คณะรัฐมนตรี
(3) ศาล
(4) ศาลรัฐธรรมนูญ
(5) องค์กรอิสระ
(6) องค์กรอัยการ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันจึงได้แยก “ศาลรัฐธรรมนูญ” ออกต่างหากจาก “หมวดศาล” ซึ่งประกอบไปด้วย ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และ ศาลทหาร
แนวความคิดเกี่ยวกับองค์กรอัยการ
ในส่วนขององค์กรอัยการแต่เดิมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัตินำองค์กรอัยการให้มีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามหมวดที่ 11 ส่วนที่ 2 องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 บัญญัติให้องค์กรอัยการมีหน่วยธุรการที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น โดยมีอัยการสูงสุดเป็นผู้บังคับบัญชา ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ สะท้อนให้เห็นถึงความเป็นองค์กรที่มีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่โดยเที่ยงธรรม
ต่อมา เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 องค์กรอัยการไม่ได้มีสถานะเป็นองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญอีกต่อไปตามนัยของรัฐธรรมนูญปี 2550 แต่องค์กรอัยการได้ถูกบัญญัติให้เป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระเป็นการเฉพาะในหมวด 13 มาตรา 248 โดยให้มีอำนาจหน้าที่ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมาย พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ ในส่วนของการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่นขององค์กรอัยการให้มีความเป็นอิสระ โดยให้มีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสม
ระบบศาลตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
ศาลเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการ โดยมีผู้พิพากษาทำหน้าที่หลักในการพิจารณาพิพากษาคดี ดังนั้น
จึงจำเป็นต้องมีหลักประกันในความเป็นอิสระจากทุกอำนาจทั้งอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการแบ่งแยกอำนาจนั่นเอง โดยที่ศาลแต่ละศาลก็มีอำนาจพิจารณาคดีแตกต่างกันไป ดังนี้
1. “ศาลยุติธรรม” เป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาข้อพิพาทของเอกชนครอบคลุมคดีแพ่งและคดีอาญา แบ่งออกเป็นสามชั้น คือ ศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และ ศาลฎีกา คดีโดยทั่วไปจะเริ่มที่ศาลชั้นต้นหากคู่ความไม่พอใจกับคำพิพากษาก็สามารถอุทธรณ์ต่อไปยังศาลอุทธรณ์และศาลฎีกาได้ตามลำดับชั้นของศาล
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ได้กำหนดให้มี “ศาลแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง” ในศาลฎีกาโดยเฉพาะ มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ วิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คำพิพากษาของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ให้อุทธรณ์ต่อที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา (มาตรา 195)
2. “ศาลปกครอง” เป็นศาลที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองอันเป็นคดีข้อพิพาทอันเกิดจากการใช้อำนาจทางกฎหมายระหว่างหน่วยงานทางปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐก่อนิติสัมพันธ์อันเป็นการก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน หรือระงับซึ่งสิทธิของเอกชนหรือฝ่ายปกครองด้วยกันเอง โดยใช้ระบบการพิจารณาคดีแบบไต่สวนและนำหลักกฎหมายมหาชนเข้ามาใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดีเพื่อให้ศาลสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงแทนเอกชนในกรณีที่เอกชนมีข้อจำกัดในการหาพยานหลักฐานในการต่อสู่คดีกับฝ่ายปกครอง ศาลปกครองแบ่งออกเป็นสองชั้น คือ ศาลปกครองชั้นต้น และ ศาลปกครองสูงสุด
3. “ศาลทหาร” เป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีอาญาทหาร กล่าวคือ คดีที่มีทหารเป็นผู้กระทำความผิดอาญา หรือ ทหารด้วยกันร่วมกระทำความผิดอาญาทั้งในกรณีของการเป็นตัวการ ผู้ใช้ หรือ ผู้สนับสนุนซึ่งมิได้ร่วมกันกระทำความผิดกับพลเรือน หรือ คดีอื่นตามที่กฎหมายกำหนด
การจัดตั้งศาลทหาร มีวัตถุประสงค์เพื่อให้คดีทหารเป็นคดีต่างหากจากองค์กรตุลาการอื่น ๆ และกำหนดบทลงโทษที่หนักกว่าที่ใช้กับประชาชนพลเรือน เนื่องมาจากทหารเป็นผู้ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของชาติหากบุคคลเหล่านี้กระทำความผิดทางอาญาจึงจำเป็นต้องมีองค์กรพิเศษในการพิจารณาโทษ ในลักษณะของการปกครองทหารเพื่อปราบปรามทหารผู้กระทำความผิดโดยเฉพาะ[2]
ในส่วนของ “ศาลรัฐธรรมนูญ” ได้มีการบัญญัติไว้ในหมวด 11 แยกต่างหากจากหมวดศาล เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวข้องกับทางการเมืองเป็นส่วนมาก ประกอบกับหน้าที่ในการวินิจฉัยหลักความชอบด้วยกฎหมายของรัฐธรรมนูญ ตลอดจนร่างกฎหมายว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญตามหลักความเป็นกฎหมายสูงสุด รวมถึงอำนาจหน้าที่ของ ส.ส. ส.ว. สมาชิกรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และองค์กรอิสระ อำนาจหน้าที่หลักจึงแตกต่างจากศาลทั่วไป จึงเป็นเหตุให้แยกศาลรัฐธรรมนูญไว้เป็นอีกหมวด
ศาลรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 9 คน (มาตรา 200) ต้องมีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ตั้ง (มาตรา 201) วาระการดำรงตำแหน่ง 7 ปี นับแต่วันที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง และให้ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว (มาตรา 207)
ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ ที่สำคัญ คือ (มาตรา 210)
(1) พิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย
(2) พิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ
(3) หน้าที่และอำนาจอื่นตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ
ในส่วนของการถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้คุ้มครองให้ประชาชนที่ถูกละเมิดสิทธิเสรีภาพมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อมีคำวินิจฉัยว่าการกระทำนั้นขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้โดยตรง (มาตรา 213)
อำนาจศาล “บททั่วไป” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
4.1) อำนาจของศาล ความเป็นอิสระ และการแต่งตั้งผู้พิพากษาและตุลาการ
การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล ซึ่งต้องดำเนินการให้เป็นไปตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ (มาตรา 188 วรรคหนึ่ง) ผู้พิพากษาและตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เป็นธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง (มาตรา 188 วรรคสอง)
พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ผู้พิพากษาและตุลาการพ้นจากตำแหน่งแต่ในกรณีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะความตาย เกษียณอายุ ตามวาระ หรือพ้นจากราชการเพราะถูกลงโทษให้นำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงทราบ (มาตรา 190) ดังนั้น ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้พิพากษาและตุลาการจึงต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ก่อน (มาตรา 191)
4.2) การตั้งศาล
บรรดาศาลต่าง ๆ ทั้งหลายจะตั้งขึ้นได้แต่โดยพระราชบัญญัติ (มาตรา 189 วรรคแรก) การตั้งศาลขึ้นใหม่หรือกำหนดวิธีพิจารณาเพื่อพิจารณาพิพากษาคดีใดคดีหนึ่งหรือที่มีข้อหาฐานใดฐานหนึ่งโดยเฉพาะแทนศาลที่มีตามกฎหมายสำหรับพิจารณาพิพากษาคดีนั้น ๆ จะกระทำมิได้ (มาตรา 198 วรรคสอง)
4.3) กรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล
รัฐธรรมนูญฯ ได้บัญญัติแนวทางการแก้ไขปัญหาในกรณีที่ศาลต่าง ๆ อาจมีปัญหาระหว่างหน้าที่และเขตอำนาจระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง หรือ ศาลทหาร โดยกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่แก่ “คณะกรรมการพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด” ซึ่งประกอบด้วยประธานศาลฎีกาเป็นประธาน ประธานศาลปกครองสูงสุด หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร และผู้ทรงคุณวุฒิอื่นอีกไม่เกินสี่คนตามที่กฎหมายบัญญัติเป็นกรรมการ (มาตรา 192 วรรคหนึ่ง)
4.4) การบริหารงานบุคคลของศาล
รัฐธรรมนูญบัญญัติให้แต่ละศาล ยกเว้นศาลทหาร มีหน่วยงานที่รับผิดชอบงานธุรการที่มีความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น โดยให้มีหัวหน้าหน่วยงานคนหนึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานของแต่ละศาล ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ (มาตรา 193 วรรคหนึ่ง)
ในส่วนของเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษาและตุลาการในศาลยุติธรรมและศาลปกครองให้เป็นไปตามความเหมาะสม ตามที่กฎหมายบัญญัติ
อำนาจของ “องค์กรอัยการ” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พุทธศักราช 2560)
ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 กำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรอัยการไว้ในมาตรา 248 องค์กรอัยการมีหน้าที่และอำนาจตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมาย และในวรรคสอง บัญญัติให้พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เที่ยงธรรม และปราศจากอคติทั้งปวง และไม่ให้ถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง ข้อความดังกล่าวนี้ถือเป็นการบัญญัติเพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการมีความชัดเจนตามกฎหมายและไม่ถือเป็นการกระทำทางปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
การบริหารงานบุคคล งบประมาณ และการดำเนินการอื่นขององค์กรอัยการได้รับหลักประกันให้มีความเป็นอิสระ โดยให้องค์กรอัยการมีระบบเงินเดือนและค่าตอบแทนเป็นการเฉพาะตามความเหมาะสม (มาตรา 248 วรรคสาม) อันเป็นการบัญญัติหลักการไว้เช่นเดียวกันกับองค์กรศาลในหมวด 10 แห่งรัฐธรรมนูญฯ และประการสำคัญคือ รัฐธรรมนูญใหม่ไม่ได้มีบทบัญญัติให้การแต่งตั้งและการให้อัยการสูงสุดพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาเช่นที่รัฐธรรมนูญปี_2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 255 วรรค 3 ซึ่งย่อมเป็นผลดีต่อองค์อัยการในการป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ข้อสังเกตเพิ่มเติมในกรณีของตำแหน่งประธานกรรมการอัยการต้องไม่เป็นพนักงานอัยการ ผลของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ทำให้อัยการสูงสุดจะไม่ได้เป็นประธานกรรมการอัยการตามตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายอัยการ_พ.ศ._2553 มาตรา 18 วรรค 1 (1) อีกต่อไป[3]
รัฐธรรมนูญยังได้กำหนดมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันมิให้พนักงานอัยการกระทำการหรือดำรงตำแหน่งใดอันอาจมีผลให้การสั่งคดีหรือการปฏิบัติหน้าที่ไม่รวดเร็ว เที่ยงธรรม และปราศจากอคติ หรืออาจทำให้มีการขัดกันแห่งผลประโยชน์ ทั้งนี้ มาตรการในการป้องกันนี้ต้องกำหนดให้ชัดแจ้งและใช้เป็นการทั่วไป โดยจะมอบอำนาจให้มีการพิจารณาเป็นกรณี ๆ ไปไม่ได้ (มาตรา 248 วรรคสี่) ดังนั้น ในกรณีที่ยังไม่มีการปรับปรุงหรือแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามมาตรา ๒๔๘ วรรคสี่ ห้ามมิให้พนักงานอัยการดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจ หรือกิจการอื่นของรัฐในทำนองเดียวกัน หรือดำรงตำแหน่งใดในห้างหุ้นส่วนบริษัทหรือกิจการอื่นใดที่มีวัตถุประสงค์มุ่งหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกัน หรือเป็นที่ปรึกษาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือดำรงตำแหน่งอื่นใดในลักษณะเดียวกัน (มาตรา 277 วรรคสาม) ตามบทบัญญัตินี้จึงหมายถึงกรณีที่องค์กรอัยการจะต้องออกมาตรการทางกฎหมายในการป้องกันตามที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้นั่นเอง
บรรณานุกรม
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน. กรุงเทพ : วิญญูชน, 2561.
ธนกฤต วรธนัชชากุล. ศาลและองค์กรอัยการ ก้าวแห่งความเปลี่ยนแปลงภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560. เข้าถึงข้อมูลจาก https://thaipublica.org/2017/05/constitution-law-2560/. เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2562.
สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง. สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุดคณะรัฐมนตรี. พฤศจิกายน 2560.
หนังสือแนะนำ (ถ้ามี)
เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน, กรุงเทพ : วิญญูชน. 2561
มานิตย์ จุมปา, หนังสือ “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550), กรุงเทพ : บริษัทแอคทีฟ พริ้นท์ จำกัด, 2253.
อ้างอิง
[1] เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, หลักพื้นฐานกฎหมายมหาชน, กรุงเทพ : วิญญูชน, 2561, หน้า 387 - 388.
[2] สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง, สาระน่ารู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ ชุดคณะรัฐมนตรี, พฤศจิกายน 2560.
[3] ธนกฤต วรธนัชชากุล, 'ศาลและองค์กรอัยการ ก้าวแห่งความเปลี่ยนแปลงภายใต้รัฐธรรมนูญ '2560, เข้าถึงข้อมูลจาก https://thaipublica.org/2017/05/constitution-law-2560/, เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน 2562.
