การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นญี่ปุ่น
ผู้เรียบเรียง สุมามาลย์ ชาวนา
สรุปคำบรรยายพิเศษของ Prof.Kiyotaka Yokomichi [1]
ประเทศญี่ปุ่นแบ่งการการปกครองท้องถิ่นเป็นสองระดับ (two tiers system) คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน เรียกว่า Prefecture เทียบเท่ากับจังหวัดของประเทศไทย ซึ่งมีอยู่ 47 แห่ง และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง คือ เทศบาล จำนวน 1,724 แห่ง
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองระดับมีผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่นระดับบนเรียกว่าผู้ว่าจังหวัด (Governor) ผู้บริหารท้องถิ่นระดับล่างเรียกว่านายกเทศมนตรี (Mayor) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งสองระดับมีสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่เดิมกฎหมายได้กำหนดจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นไว้อย่างชัดเจน แต่ภายหลังได้ยกเลิกไป ในปัจจุบันจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นขึ้นอยู่กับแต่ละท้องถิ่นว่าจะกำหนดให้มีจำนวนเท่าไร ซึ่งมักจะขึ้นอยู่กับจำนวนประชากร เช่น ในท้องถิ่นขนาดใหญ่อย่างโยโกฮาม่า มีประชากร 3.5 ล้านคน มีจำนวนสมาชิกสภา 91 คน ส่วนเมืองเล็กๆ ที่มีประชากรประมาณ 5,000 คน มีสมาชิกสภา 15 คน
ความสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจพิจารณาได้จากรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศที่มีมากกว่ารายจ่ายของรัฐบาล เนื่องจากภารกิจของท้องถิ่นมีจำนวนมาก เช่น โรงเรียนมัธยมศึกษาตอนปลายทั้งหมด รวมถึงตำรวจก็สังกัดอยู่กับจังหวัด ส่วนการดับเพลิง โรงเรียนประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนต้นก็เป็นหน้าที่ของเทศบาล ท้องถิ่นแต่ละระดับจะมีการแบ่งภารกิจกันอย่างชัดเจน แต่เทศบาลจะมีภารกิจมากกว่าและเป็นภารกิจที่มีความเกี่ยวข้องใกล้ชิดประชาชน เช่น งานทะเบียน งานเก็บขยะ น้ำเสีย การประปา สวนสาธารณะ และที่สำคัญคือ สวัสดิการสังคมของผู้สูงอายุและเด็ก
ความสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ จำนวนข้าราชการท้องถิ่นมีมากกว่าจำนวนข้าราชการส่วนกลางด้วยเช่นเดียวกัน จำนวนข้าราชการท้องถิ่นเปรียบเทียบกันระหว่างจังหวัดและเทศบาลมีจำนวนที่ใกล้เคียงกัน ซึ่งรวมแล้วมีถึง 2,500,000 คน สัดส่วนของข้าราชการท้องถิ่นที่มากที่สุดคือ ครู
การกระจายอำนาจในญี่ปุ่น
การกระจายอำนาจในญี่ปุ่นเริ่มต้นในปี 1995 เหตุผลหลักคือ แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีภารกิจมาก หากแต่ภารกิจเหล่านั้นเป็นภารกิจที่เป็นไปตามคำสั่ง ทิศทางของรัฐบาล หรือกระทรวงต่างๆ เพราะกระทรวงสามารถมอบอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติภารกิจหน้าที่ตามคำสั่งได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงไม่มีอิสระเท่าที่ควร ทำหน้าที่เป็นเหมือนสาขาของกระทรวงต่างๆ จุดมุ่งหมายสำคัญของการกระจายอำนาจในปี 1995 คือ ความพยายามที่จะทำให้ท้องถิ่นมีความอิสระที่จะริเริ่มการทำงานที่จะแก้ไขปัญหาของท้องถิ่นได้มากขึ้น โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจ (Decentralization Promotion Committee) ภายใต้กฎหมายการส่งเสริมการกระจายอำนาจ (Decentralization Promotion Law) ประธานกรรมการมาจากนักบริหารภาคเอกชนที่มีชื่อเสียง ซึ่งข้อเสนอจากคณะกรรมการนำไปสู่การประกาศใช้กฎหมายกระจายอำนาจในปี 1999 และให้มีผลบังคับใช้ในปี 2000 ถือว่าเป็นยุคใหม่ของการกระจายอำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง หลักการสำคัญคือแก้กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจ จำนวน 475 ฉบับ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายให้อิสระแก่ท้องถิ่น (Local Autonomy Law) หัวใจสำคัญคือ การยกเลิกหน้าที่ที่ถูกมอบ(delegation) โดยส่วนราชการ ที่ทำให้ผู้ว่าจังหวัดและนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งต้องปฏิบัติหน้าที่ตามระบบการมอบอำนาจนั้น เช่น การจัดการดูแลแม่น้ำแม้จะอยู่ในพื้นที่จังหวัดแต่อำนาจอยู่ที่กระทรวงก่อสร้าง โดยกระทรวงจะมีสาขาในจังหวัดต่างๆ เป็นดูแลผู้จัดการแม่น้ำ ซึ่งวิธีการทำงานคือสั่งให้จังหวัดหรือเทศบาลเป็นผู้ดำเนินงานแทนประหนึ่งเป็นสาขาของกระทรวง ทำให้ท้องถิ่นต้องทำงานตามคำสั่งของกระทรวง คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 70-80 ของงานที่ท้องถิ่นทำทั้งหมด เมื่อเป็นเช่นนี้จังหวัดที่มีสถานะที่เป็นท้องถิ่น แต่งานส่วนใหญ่เป็นงานของรัฐบาลกลาง ผู้ว่าจังหวัดต้องเชื่อฟังคำสั่งของกระทรวง แต่สัดส่วนงานของเทศบาลที่ได้รับจากส่วนกลางมีไม่มากประมาณร้อยละ 30 จะเห็นว่าก่อนการปฏิรูปการกระจายอำนาจยุคใหม่นั้น เทศบาลมีอิสระในการปฏิบัติงานของตนเองมากกว่าจังหวัด ลักษณะเช่นนี้จึงเกิดปัญหาที่ผู้ว่าจังหวัดและข้าราชการท้องถิ่นเริ่มคุ้นเคยกับการทำงานตามคำสั่งมากกว่าการทำงานด้วยตนเอง ยิ่งไปกว่านั้นนายกเทศมนตรีและข้าราชการท้องถิ่นก็เคยชินกับการรอคำสั่งจากกระทรวงและจังหวัดด้วย สถานการณ์แบบนี้รัฐบาลกลางจึงมีอำนาจในการควบคุมท้องถิ่นค่อนข้างสูง นอกจากการปฏิบัติตามระบบที่งานมอบหมายให้แล้ว ยังมีแนวโน้มว่าท้องถิ่นจะถูกก้าวก่ายจากส่วนกลางมากขึ้นด้วย ดังนั้น การยกเลิกระบบการมอบหมายงานออกไปเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของการกระจายอำนาจในญี่ปุ่น เมื่อมีการยกเลิกการมอบอำนาจแล้ว งานที่แต่เดิมเป็นงานในหน้าที่ของกระทรวง เช่น การจัดการแม่น้ำ ก็ถูกถ่ายโอนไปที่ท้องถิ่น กระทรวงไม่มีอำนาจสั่งการแต่ให้คำปรึกษาได้ นำไปสู่การมีอิสระเสรีมากขึ้นของท้องถิ่น
ปัจจัยที่นำมาสู่ความสำเร็จในการกระจายอำนาจ ส่วนหนึ่งมาจากการสนับสนุนของฝ่ายการเมือง ถึงแม้ว่าจะมีการต่อต้านจากกระทรวงและข้าราชการเป็นจำนวนมาก แต่ด้วยนโยบายที่มุ่งมั่นจะส่งเสริมกระจายอำนาจของนายกรัฐมนตรีโฮโซกาว่า ทำให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นได้จริง อีกประการคือ เรื่องการสื่อสาร การสร้างความเข้าใจระหว่างคณะกรรมการส่งเสริมการกระจายอำนาจกับข้าราชการในกระทรวงต่างๆ มีการประชุมร่วมกันและโต้แย้งทางความคิดกันบ่อยครั้งจนได้จุดร่วมที่ทุกฝ่ายยอมรับกันได้ อีกปัจจัยหนึ่งคือ กฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการกระจายอำนาจได้รับการแก้ไข
ปัญหาของการกระจายอำนาจของประเทศญี่ปุ่น
1. การคลัง “ถ้าไม่มีเงินก็ไม่มีอิสระ” เรื่องที่ยากและเป็นความท้าทาย คือ การเคลื่อนย้ายเงินจากรัฐบาลกลางไปสู่ท้องถิ่น แต่การจัดสรรระบบภาษีใหม่มีผลกระทบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากท้องถิ่นที่มีฐานะทางการคลังร่ำรวยจะได้รับการจัดสรรเงินภาษีมากขึ้น ในขณะที่ท้องถิ่นที่มีฐานะยากจนได้รับการจัดสรรภาษีน้อย เกิดช่องว่างของท้องถิ่นก็มากขึ้น จึงกลับมาทบทวนเรื่องของการปฏิรูประบบเงินอุดหนุน พยายามเปลี่ยนเงินอุดหนุนเฉพาะกิจให้เป็นเงินอุดหนุนทั่วไปมากขึ้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการบริหารจัดการเงินอุดหนุนเหล่านั้น
2. การแทรกแซงการทำงานขององกรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยกระทรวงต่างๆ ที่ยังคงมีอยู่ หลังจากที่ยกเลิกระบบการมอบอำนาจ กระทรวงก็พยายามออกกฎระเบียบเพิ่มเติมเพื่อให้สามารถแทรกแซงการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ แม้ว่าท้องถิ่นไม่ต้องเชื่อฟังคำสั่งของกระทรวงแล้วแต่ถ้าออกกฎระเบียบได้สำเร็จก็จะสามารถดึงอำนาจกลับมาสั่งการท้องถิ่นได้อีก ความท้าทายคือ ทำอย่างไรจะหาทางป้องกันไม่ให้กระทรวงต่างๆ ทำเรื่องนี้สำเร็จ รัฐบาลก็พยายามระงับและไม่ปล่อยให้กฎระเบียบนี้ออกมามากขึ้น
3. การสร้างขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วน แม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระภายใต้การกระจายอำนาจ แต่หากท้องถิ่นไม่มีขีดความสามารถในการดำเนินการที่เพียงพอ กระทรวงต่างๆ ก็จะเข้ามามีบทบาทในการให้คำแนะนำ ซึ่งจะกลายเป็นช่องทางให้กระทรวงกลับเข้ามาสั่งการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดมักจะไม่มีปัญหาเรื่องขีดความสามารถ มักจะมีปัญหาในระดับเทศบาลโดยเฉพาะเทศบาลขนาดเล็ก ขีดความสามารถนี้หมายรวมถึงความรู้ ความชำนาญ เทคโนโลยี และความแตกต่างในขีดความสามารถนี้เองที่เป็นเหตุผลสนับสนุนการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สามารถจัดบริการแก่ประชาชนได้ดีขึ้น และนอกเหนือจากการจัดบริการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีอำนาจในการกำหนดนโยบายหรือรูปแบบการให้บริการด้วย ดังนั้น ถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กไม่สามารถบริหารจัดการเรื่องบริการสาธารณะได้ ก็จะส่งผลให้รัฐบาลกลางเข้ามาแทรกแซงการทำงาน ในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา แม้จะมีการปฏิรูปการกระจายอำนาจ แต่ก็มีความพยายามของกระทรวงในการเข้ามาแทรกแซงในหลายเรื่องด้วยการให้คำปรึกษาแนะนำ การพัฒนาขีดความสามารถขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงเป็นปัจจัยแห่งความสำเร็จประการหนึ่ง
4. การมีส่วนร่วมของประชาชน ประชาชนควรมีส่วนร่วมในการบริหารงานท้องถิ่นมากกว่านี้ แนวทางการมีส่วนร่วมของประชาชน คือ
- 1) การติดตามการทำงานของท้องถิ่น
- 2) เรียกร้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเปิดเผยข้อมูลให้มากขึ้น เพราะการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นปัจจัยสำคัญในการมีส่วนร่วมของประชาชนประสบความสำเร็จ
- 3) การให้ความร่วมมือกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะเทศบาลมีหน้าที่ดูแลภารกิจจำนวนมากอาจส่งผลให้การบริการอย่างทั่วถึงและมาตรฐานลดลง ดังนั้น ประชาชนควรเข้ามาร่วมในการดำเนินการด้วย ในรูปขององค์กรที่ไม่แสวงกำไร หรือชุมชน เข้ามาร่วมด้วย ไม่ปล่อยให้เป็นภาระของเทศบาลทั้งหมด
ที่มา
จดหมายข่าวสถาบันพระปกเกล้า , ปีที่ 12 ฉบับที่ 6 เดือนมิถุนายน พ.ศ. 2554 ,หน้า 7.
อ้างอิง
- ↑ Prof. Kiyotaka Yokomichi ตำแหน่ง Advisor to the President; Director of Regional Policy Program; Deputy Director of Young Leaders Program (Local Governance) จาก National Graduate Institute for Policy Studies (GRIPS) บรรยายพิเศษให้แก่นักศึกษาหลักสูตรกฎหมายท้องถิ่น รุ่นที่ 3 วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น เมื่อวันที่ 12 มิถุนายน 2554
