กฎหมายกับการพัฒนาประเทศ

ผู้เรียบเรียง ปัทมา สูบกำปัง

---

วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2554 เล่มที่ 3

---

บทคัดย่อ

ความท้าทายของรัฐเสรีประชาธิปไตยไม่เว้นแม้แต่ประเทศไทย คือทำอย่างไรให้ “กฎหมาย” เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศ ในขณะเดียวกันสร้างความสงบสุข ร่มเย็นของสมาชิกในสังคมได้อย่างถ้วนหน้า ซึ่งจากบทเรียนของสหรัฐอเมริกาและเกาหลีใต้นั้นมีการใช้นโยบายของรัฐเป็นตัวตั้ง โดยมีกฎหมายเป็นเครื่องมือในการขับเคลื่อนเพื่อให้เกิดการปฏิบัติตามนโยบาย ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ มีความเป็นเอกภาพค่อนข้างสูง ส่วนสหราชอาณาจักร ออสเตรเลีย และสิงคโปร์ มุ่งเน้นที่การพัฒนากฎหมายเป็นหลัก โดยจัดให้มีกลไกเพื่อการพัฒนากฎหมายขึ้นโดยตรง ภายใต้ชื่อ “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” หรือ “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”

ประเทศไทยเราใช้ทั้งสองรูปแบบ คือ ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือดำเนินการตามนโยบายภาครัฐ ซึ่งมิได้หมายความเพียงเฉพาะนโยบายของรัฐบาลเท่านั้น มีตัวอย่างความสำเร็จจากรัชสมัยของสมเด็จพระปิยมหาราช และยังมีกลไก “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ทำหน้าที่ปรับปรุงพัฒนากฎหมายตามกรอบอำนาจที่รัฐธรรมนูญกำหนด

กฎหมายจะเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศอย่างแท้จริง ในสังคมที่เคารพหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หรือหลักความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย ไทยเรามีต้นทุนที่ดีอยู่แล้ว คือ มีรัฐธรรมนูญที่มีเจตนารมณ์ หลักการ และบทบัญญัติเกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายที่ล้ำสมัยมาก เพียงแต่องค์กรและกระบวนการที่เกี่ยวข้องต้องทำหน้าที่ไปในทิศทางเดียวกัน อีกทั้งต้องยอมรับ “พหุสังคม” ซึ่งจำเป็นต้องผนึกรวมภาคส่วนอื่นๆ เข้าไปในกระบวนการทางกฎหมาย และมีการเสริมพลังให้กลุ่มที่ด้อยกว่า อีกทั้งพระอัจฉริยภาพขององค์พระประมุขในการกล่อมเกลาบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกฎหมาย ในแง่ของกฎหมายกับความยุติธรรม ความเป็นธรรม และความถูกต้องดีงาม เรายังขาดองค์ประกอบหลัก คือ “ประชาชนไทย” หากปรับเปลี่ยนเป็น “พลเมืองไทย” ที่ตระหนักรู้และเชื่อมั่นในอำนาจของตน ไม่ยินยอมตกเป็นผู้อยู่ใต้การปกครองเท่านั้น แต่ใส่ใจต่อการเมืองการปกครอง การออกฎหมาย การบังคับใช้กฎหมาย และการพัฒนาประเทศ รวมทั้งใช้สิทธิเข้าร่วมในกระบวนการออกกฎหมายเพื่อกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งวิถีชีวิตและความเป็นอยู่ของตนเองและชุมชนได้ หากทำได้เช่นนี้ สังคมไทยไม่เพียงแต่ใช้ “กฎหมาย” เป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศเท่านั้น แต่กฎหมายยังเป็นเครื่องมือที่สร้างสันติสุขแก่สังคมอีกด้วย

นิติปรัชญา และความหมายของกฎหมาย

คำว่า “กฎหมาย” นั้น มีมุมมอง ความเข้าใจที่แตกต่างหลากหลายอย่างมาก ซึ่งแม้แต่นักกฎหมาย หรือบุคลากรที่ใช้กฎหมายในการประกอบวิชาชีพเอง ก็ยังเข้าใจได้ไม่ตรงกัน ขึ้นอยู่กับทฤษฎี ตำรับตำราที่แต่ละสำนักความคิดหรือโรงเรียนกฎหมาย (Law School) นำมาใช้อบรมสั่งสอนกันเป็นสำคัญ

“กฎหมายคือคำสั่งของรัฏฐาธิปัตย์ ที่บัญญัติขึ้นเพื่อใช้ควบคุมพฤติกรรมของสมาชิกในสังคม หากใครฝ่าฝืน จะถูกลงโทษ” เป็นสิ่งที่สะท้อนหลักการของสำนักกฎหมายบ้านเมือง (Legal Positivism School) ได้เป็นอย่างดี ซึ่งสำนักกฎหมายบ้านเมืองให้ความสำคัญกับเจตจำนงหรืออำนาจของรัฏฐาธิปัตย์ ในการออกกฎหมายและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย มากยิ่งกว่าความชอบธรรม หรือความเป็นธรรมที่จะได้รับจากกฎหมาย เช่นนี้แล้ว การตั้งคำถามหรือโต้แย้งในกฎหมายจึงไม่อาจเกิดขึ้นได้ในสังคมที่ยึดแนวทางในสำนักกฎหมายบ้านเมือง

ในขณะที่สำนักกฎหมายธรรมชาติ (Natural Law School) นั้นให้ความสำคัญกับเหตุผล ความถูกต้องดีงามที่กฎหมายต้องมี เชื่อว่ากฎหมายมีความถูกผิดอยู่ในตัวเองตามเหตุผลของเรื่อง (Nature of things) มิใช่เป็นสิ่งที่มนุษย์กำหนดขึ้นได้ตามใจชอบ แต่มีความสัมพันธ์ที่ทำให้เรารู้ว่าอะไรผิดถูก กฎหมายธรรมชาติคือเหตุผลที่ถูกต้องและมีคุณค่าเหนือกว่ากฎหมายที่มนุษย์บัญญัติขึ้น กฎหมายเป็นบัญชาของเหตุผลเพื่อความดีงามร่วมกัน กฎหมายของมนุษย์จะไม่มีค่าเป็นกฎหมายหากขัดต่อกฎหมายธรรมชาติ อย่างไรก็ตาม ด้วยข้อจำกัดหรือสภาพของสังคม รวมทั้งพัฒนาการในด้านสิทธิของพลเมือง ทำให้ทุกสังคมต้องยอมรับในแนวทางของสำนักกฎหมายบ้านเมือง ควบคู่ไปกับการยอมรับในแนวทางของสำนักกฎหมายธรรมชาติ หรือกล่าวให้เห็นภาพชัดเจนได้ว่า ผู้มีอำนาจในยุคโลกาภิวัตน์ คงไม่สามารถออกกฎหมายกำหนดให้ผู้ชายเป็นผู้หญิง หรือให้สีขาวเป็นสีดำได้ กฎหมายเป็นเครื่องมือตอบสนองความจำเป็นของสังคม หากแต่จะต้องแสดงถึงเหตุและผล ความถูกต้องดีงาม ความเป็นธรรม และต้องมีความชอบธรรมประกอบกันด้วย เพื่อคงความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย รวมไปถึงอำนาจของรัฏฐาธิปัตย์จะไม่ถูกสั่นคลอนอีกด้วย

เช่นนี้แล้ว กฎหมายจึงเป็นกฎเกณฑ์ที่เป็นแบบแผนความประพฤติของคนในสังคม ซึ่งมีกระบวนการบังคับที่เป็นกิจจะลักษณะ เป็นมาตรการหรือเครื่องมือของรัฐที่ใช้ในการควบคุมสังคม (Social Controls) เป็นกฎเกณฑ์ กติกาชี้ขาดความถูกต้องที่คนในสังคมให้การยอมรับ ยึดถือและปฏิบัติตาม โดยมีเป้าหมายร่วมกันคือความสงบสุขของสังคม หรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นปทัสถานของสังคม (Social Norm)นั่นเอง การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อทำให้สังคมสงบสุขนั้น คงต้องพิจารณาในมิติที่กว้างและลึกยิ่งไปกว่าการมีกฎหมายและบังคับใช้กฎหมาย และมีกระบวนการพิจารณาลงโทษผู้ฝ่าฝืนหรือละเมิดกฎหมายอย่างเคร่งครัดเท่านั้น แต่จะต้องให้น้ำหนักและเน้นที่แนวทางของสำนักกฎหมายธรรมชาติให้มากขึ้น

กฎหมายกับความถูกต้องดีงาม ความเป็นธรรม ความยุติธรรม

จากความแตกต่างในความหมายและนิติปรัชญาดังกล่าวข้างต้น ทำให้มีการตั้งคำถามและพยายาม จัดวางสมดุลสิ่งเหล่านี้ ด้วยมีจุดหมายที่ทุกฝ่ายต่างยอมรับร่วมกันนั่นคือ ความสงบสุขของสังคม สังคมไทยเราก็เช่นเดียวกัน ไม่เฉพาะในแวดวงนักนิติศาสตร์เท่านั้น แต่ได้ขยายวงออกไปในอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคแห่งการแตกแยกทางความคิด มีความขัดแย้งแบ่งฝ่าย ดังวาทะกรรม “สองมาตรฐาน” ที่สะท้อนได้บางส่วนถึงความไร้ประสิทธิภาพประสิทธิผลของกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ความไม่เสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย อันขัดกับหลักการที่ควรจะเป็น คือ Equality before the Law ตามที่ระบุไว้ในปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

สิ่งที่กล่าวข้างต้น มิได้เป็นการฟันธงว่าสังคมไทยมีกฎหมายที่ขาดความถูกต้องดีงาม ขาดความเป็นธรรม และขาดความยุติธรรม เพราะคงเป็นการกล่าวโทษและให้ร้ายกับ “กฎหมาย” รวมทั้งบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายมากเกินความเป็นจริง แต่เราคงปฏิเสธไม่ได้ว่ากฎหมายและบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายยังไม่สามารถทำให้เกิดความสงบสุขและเกิดการพัฒนาในด้านต่างๆ ได้อย่างที่ควรจะเป็น

อย่างไรก็ตาม ยังไม่สายเกินไป หากเราฉุกคิดและหันมาร่วมเดินไปตามแนวทางที่องค์พระประมุขอันที่ที่เคารพสักการะเทิดทูลยิ่งของไทยได้ให้หลักคิดแนวทางไว้ดังต่อไปนี้

ท่านกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ พระบิดาแห่งกฎหมายไทย ทรงชี้ให้เห็นถึงนิติวิธีของกฎหมาย ว่ากฎหมายนั้นบางครั้งก็จะชั่วได้หรือไม่ยุติธรรมได้ กฎหมายกับความดี ความชั่ว หรือความยุติธรรมปนกันไม่ได้ ความคิดว่าอะไรดี อะไรชั่ว หรืออะไรเป็นความยุติธรรม อะไรไม่ยุติธรรม มีบ่อเกิดจากหลายแห่ง เช่น ศาสนา แต่กฎหมายเกิดขึ้นแต่เพียงแห่งเดียว คือจากผู้ปกครองหรือผู้ที่ผู้ปกครองแผ่นดินอนุญาตเท่านั้น

พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 9 พระองค์ท่านทรงให้ความสำคัญกับแนวทางของกฎหมายธรรมชาติเหนือแนวทางของกฎหมายบ้านเมือง โดยมีพระบรมราโชวาท ราชดำรัสเกี่ยวกับกฎหมายกับความยุติธรรม ความเป็นธรรม หลายครั้งหลายหน โดยเฉพาะกับบุคลากรด้านกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม ดังต่อไปนี้

...กฎหมายทั้งปวง จะธำรงความยุติธรรมและความถูกต้องเที่ยงตรง มีความศักดิ์สิทธิ์และประสิทธิภาพเต็มเปี่ยมหรือไม่เพียงไรนั้น ขึ้นอยู่กับการใช้ หากนำไปใช้ผิดวัตถุประสงค์และเจตนารมณ์ หรือด้วยเจตนาไม่สุจริตต่างๆกฎหมายก็เสื่อม ความศักดิ์สิทธิ์และกลายเป็นภัยต่อประชาชน...

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้ตามหลักสูตรของสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา

ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 19 กรกฎาคม 2520

...กฎหมายมิใช่ตัวความยุติธรรม หากเป็นแต่เพียงบทบัญญัติหรือปัจจัยที่ตราไว้เพื่อรักษาความยุติธรรม ผู้ใดก็ตามแม้ไม่รู้กฎหมายแต่ถ้าประพฤติปฏิบัติด้วยความสุจริตแล้วควรจะได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายอย่างเต็มที่ ตรงกันข้ามคนที่รู้กฎหมายแต่ใช้กฎหมายไปในทางทุจริตควรต้องถือว่าทุจริต...

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้ตามหลักสูตรของสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา

ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร 29 ตุลาคม 2522

...กฎหมายนั้น โดยหลักการแล้วจะต้องบัญญัติขึ้น ใช้เป็นอย่างเดียวกันและเสมอกันหมดสำหรับ คนทั้งประเทศ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ผู้ใช้กฎหมายจะต้องตระหนักในความรับผิดชอบของตน เองอยู่ตลอดเวลา ในอันที่จะใช้กฎหมายเพื่อธำรงรักษาและผดุงความยุติธรรม...

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้ตามหลักสูตรของสำนักอบรมศึกษากฎหมาย

แห่งเนติบัณฑิตยสภา

ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 27 ตุลาคม 2523

“...กฎหมายนั้นไม่ใช่ตัวความยุติธรรม เป็นแต่เพียงเครื่องมืออย่างหนึ่ง สำหรับใช้ในการรักษาและอำนวยความยุติธรรมเท่านั้น การใช้กฎหมายจึงต้องมุ่งหมายใช้เพื่อรักษาความยุติธรรมไม่ใช่เพื่อรักษาตัว บทของกฎหมายเอง และการรักษาความยุติธรรมในแผ่นดิน ก็มิได้มีวงแคบอยู่เพียงแค่ขอบเขตของกฎหมาย หากต้องขยายออกไปให้ถึงศีลธรรมจรรยาตลอดจนเหตุและผลตามความเป็นจริงด้วย...”

ความตอนหนึ่ง ในพระบรมราโชวาทในพิธีพระราชทานประกาศนียบัตรแก่ผู้สอบไล่ได้ตามหลักสูตรของสำนักอบรมศึกษากฎหมาย

แห่งเนติบัณฑิตยสภา

ณ อาคารใหม่ สวนอัมพร วันที่ 29 ตุลาคม 2524

...กฎหมายนี้มีช่องโหว่เสมอ ถ้าเราถือโอกาสในการมีช่องโหว่ของกฎหมายเพื่อการทุจริตนั้นเป็นสิ่งที่เลว ทราม และทำให้นำไปสู่ความหายนะแต่ถ้าใช้ช่องโหว่ในกฎหมายเพื่อสร้างสรรค์ ก็เป็นการป้องกันมิให้ใช้ช่องโหว่ของกฎหมายในทางทุจริต...

ความตอนหนึ่ง ในพระราชดำรัสพระราชทานแก่ผู้เข้าร่วมสัมมนาในการวางแผนการใช้ที่ดิน

ณ โรงแรมรินคำ จังหวัดเชียงใหม่ วันที่ 7 มกราคม 2523

กล่าวโดยสรุป กฎหมายจะเป็นเครื่องมือในการรักษาความสงบสุขในสังคมได้นั้น ต้องเป็นกฎหมาย ที่มีรากฐานจากหลักเหตุและผล ความถูกต้องดีงาม ความเป็นธรรม ความยุติธรรม และเมื่อเป็นกฎหมายแล้วต้องไม่ตัดขาดจากสิ่งเหล่านี้ ซึ่งในภาพรวมมีเงื่อนไขและองค์ประกอบสำคัญดังต่อไปนี้

ประการแรก ผู้ใช้อำนาจออกกฎหมายต้องมีความชอบธรรม หมายถึงสมาชิกรัฐสภาซึ่งเป็นองค์กร นิติบัญญัติต้องได้อำนาจหรือเข้าสู่ตำแหน่งโดยกระบวนการที่ถูกต้อง เพื่อให้เกิดความชอบธรรมในการใช้อำนาจดังกล่าว

ประการที่สอง กฎหมายต้องมีคุณภาพ ซึ่งจะมีกฎหมายที่มีคุณภาพได้ ต้องเกิดจากกระบวนการ นิติบัญญัติที่มีคุณภาพ บุคลากรในกระบวนการนิติบัญญัติต้องมีคุณภาพ โดยเฉพาะอย่างยิ่งนิติปรัชญาของกฎหมาย และต้องมีการนำศาสตร์ด้านอื่นๆ เช่น สังคมศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ รัฐศาสตร์ วิทยาศาสตร์เข้ามาในระบบกฎหมาย เพื่อบูรณาการองค์ความรู้สำหรับการพัฒนากฎหมาย

ประการที่สาม ระบบควบคุมคุณภาพของกฎหมาย โดยกระบวนการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดว่าร่างกฎหมายหรือกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ประการที่สี่ บุคลากรที่ใช้อำนาจในการบังคับการตามกฎหมาย ตีความกฎหมาย ในกระบวนการยุติธรรมต้องเข้าใจในนิติปรัชญาและเป้าหมายของกฎหมาย โดยที่กฎหมายต่างระบบกัน อาทิ กฎหมายเอกชน กฎหมายมหาชน ต่างก็มีนิติปรัชญาและเป้าหมายแตกต่างกันไป จำเป็นต้องศึกษาให้เข้าใจอย่างถ่องแท้

ความสำคัญและจำเป็นของกฎหมาย

“กฎหมาย” เป็นสิ่งที่มีอยู่คู่กับสังคมมานับแต่โบราณกาล ต่างกันแต่เพียงว่าปรากฏออกมาในรูปแบบ และมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันเท่านั้นเอง ดังคำกล่าวที่ว่า “ที่ใดมีสังคม ที่นั่นมีกฎหมาย” (Ubi Societas ibi Jus) เพราะเมื่อคนมาอยู่รวมกันเป็นสังคม ประโยชน์และความต้องการของแต่ละคน แต่ละกลุ่มอาจขัดแย้งกัน ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีกติกากลางเพื่อช่วยชี้ขาดความถูกต้องที่คนในสังคมยอมรับร่วมกันนั่นก็คือกฎหมาย เหตุผลและความจำเป็นของกฎหมายสำหรับรัฐสมัยใหม่ (Modern State) ได้ขยายวงออกไปจากอดีตโดยที่กฎหมายถูกใช้เป็นเครื่องมือหลักในการจัดการปกครอง เพื่อสร้างความสงบสุขในสังคมแล้วยังเป็นเครื่องมือทำให้เกิดการพัฒนาทางเศรษฐกิจ มีระบบการเมืองการปกครองที่มีเสถียรภาพและประสิทธิภาพ มีการดูแลจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน รวมทั้งกำหนดกฎเกณฑ์ในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศอย่างเหมาะสม ภายใต้หลักอำนาจอธิปไตยของชาติได้ สังคมใดใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อการบริหารบ้านเมืองดังกล่าวข้างต้น นับได้ว่าเป็น “นิติรัฐ” (Legal State) หรือรัฐที่ปกครองโดยกฎหมาย (Rule of Law) ประชาชน (เจ้าของอำนาจอธิปไตย)ในรัฐนั้น มีหลักประกันในสิทธิเสรีภาพ ในขณะที่การใช้อำนาจรัฐโดยฝ่ายผู้ปกครองหรือผู้ใช้อำนาจรัฐ (แทนประชาชน)นั้น โดยหลักแล้วจะไปกระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนมิได้ เว้นแต่มีกฎหมายกำหนดให้อำนาจไว้ ซึ่งต้องเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร ที่กำหนดทั้งวัตถุประสงค์และวิธีการไว้อย่างชัดแจ้ง หลักการปกครองโดยกฎหมายนั้น รัฐเสรีประชาธิปไตยทั้งหลายควรต้องยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติโดยเคร่งครัด อีกทั้งต้องระมัดระวังอย่างยิ่ง มิให้กฎหมายถูกใช้เป็นเครื่องมือของผู้ปกครองโดยการอ้างถึงความชอบธรรมของการเป็นผู้แทนปวงชน ในการออกกฎหมาย และปิดปากประชาชนมิให้มีโอกาสตั้งคำถามหรือเรียกหาความถูกต้อง ความยุติธรรม ความเป็นธรรมจากกฎหมาย อันเข้าข่ายการเป็น Rule by Law หากเป็นเช่นนี้ กฎหมายนอกจากไม่ได้ช่วยในการพัฒนาประเทศแล้ว ยังอาจเป็นบ่อนทำลายหรือสร้างความวุ่นวายขัดแย้งในสังคม กฎหมายก็เป็นได้เพียงเครื่องมือของทรราชย์ (Tyranny) เท่านั้นเอง

บทเรียนการใช้กฎหมายเพื่อพัฒนาประเทศในต่างประเทศ

ในต่างประเทศนั้นมีการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศที่พัฒนาแล้ว กฎหมายเป็นเครื่องมือที่จำเป็นและมีความสำคัญยิ่งต่อระบบโครงสร้างบริหารพื้นฐานของประเทศ ซึ่งมีการพัฒนาระบบกฎหมายและการยุติธรรม เพื่อตอบสนองต่อบริบทของสังคมในแต่ละยุคแต่ละสมัย

การใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศ รวมไปถึงการพัฒนาปฏิรูปกฎหมายเพื่อเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ มีกรณีตัวอย่างต่อไปนี้ สหรัฐอเมริกาซึ่งนับเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญบังคับใช้ยาวนานกว่าสองร้อยปี มีการปฏิรูปกฎหมาย (Legislation Reform) ครั้งใหญ่ในต้นศตวรรษที่ 20 โดยที่หลังสงครามโลกครั้งที่ 1 (ค.ศ.1929) สหรัฐอเมริกาประสบกับวิกฤติการณ์เศรษฐกิจตกต่ำอย่างรุนแรง ประธานาธิบดี Franklin D. Roosevelt ได้จัดทำโครงการแก้ไขปัญหาและบรรเทาทุกข์ เรียกว่า New Deal มีวัตถุประสงค์เพื่อการบรรเทาทุกข์และฟื้นฟู รวมทั้งการปฏิรูปด้านต่างๆ มีการฟื้นฟูฐานะการเงินของธนาคารและตลาดหุ้น กำหนดระบบและมาตรการด้านเงินตรา ฟื้นฟูอุตสาหกรรมและแรงงาน ฟื้นฟูเกษตรกรรม มีการปฏิรูปเศรษฐกิจและการปฏิรูปแรงงาน รวมทั้งการบรรเทาทุกข์ด้วยมาตรการและกลไกต่างๆ ทั้งนี้ โดยมีกฎหมายเป็นเครื่องมือหลักในการผลักดันและดำเนินนโยบายและโครงการดังกล่าว ตัวอย่างกฎหมายที่ออกตามโครงการ New Deal ได้แก่ A Recovery Administration, Emergency Banking Act, The National Industrial Recovery Act, Agricultural Adjustment Act, Farm Credit Act, Farm Credit Administration Act, The Federal Emergency Relief Administration Act, The Cicillian Conservation Corps Act, Public Works Administration Act, Revenue Act, The Social Security Act, The National Labor Relations Act, The National Labor Relational Board Act อย่างไรก็ตาม ศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกาพิจารณาพิพากษาให้กฎหมายหลายฉบับในโครงการ New Deal ไม่มีผลบังคับใช้เนื่องจากขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะมีการจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชน ในขณะที่ประธานาธิบดีเห็นว่า ศาลยุติธรรมได้เข้ามาล่วงล้ำขัดขวางการปกครองของประเทศ ซึ่งโครงการ New Deal จะช่วยแก้วิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจของประเทศซึ่งจำเป็นต้องออกกฎหมายหลายฉบับเพื่อการดังกล่าว

กรณีนี้แสดงให้เห็นว่า สหรัฐอเมริกามีระบบการตรวจสอบ ถ่วงดุลการใช้อำนาจระหว่างฝ่ายต่างๆ อย่างชัดเจน เป็นความโดดเด่นของระบบประธานาธิบดีและระบบกฎหมายแบบ Common Law ที่แม้ประธานาธิบดีมีอำนาจในการกำหนดนโยบายบริหารประเทศ ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วโดยให้ความเห็นชอบกฎหมายต่างๆ แต่ฝ่ายตุลาการก็มีอำนาจตรวจสอบกฎหมายของรัฐสภาได้ ทำให้เกิดผลกระทบต่อการใช้กฎหมายเพื่อให้เกิดการพัฒนาประเทศอย่างหลีกเลี่ยงมิได้ ประเทศแม่แบบประชาธิปไตยที่ใช้ระบบกฎหมายแบบ Common law เช่น สหราชอาณาจักร เป็นอีกประเทศที่เห็นความจำเป็นและความสำคัญของการพัฒนากฎหมาย เพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ ดังที่ได้มีการประกาศใช้ Law Commissions Act 1965 เพื่อจัดตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Commission) และปี ค.ศ.1999 ได้จัดตั้ง Ministerial Committee on the Law Commission ประกอบด้วยผู้บริหารหน่วยงานของรัฐที่มีโครงการสำหรับการปฏิรูปกฎหมายร่วมกับ Law Commission ผลงานของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายคลอบคลุมไปถึงการพัฒนาและปฏิรูปกฎหมายอย่างเป็นระบบ จัดหมวดหมู่กฎหมาย ตัดส่วนที่ไม่ใช้ ยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัย รวมถึงทำให้กฎหมายมีความชัดเจน ใช้ได้ง่าย และทันสมัย และนำเทคโนโลยีที่ทันสมัยมาช่วยในการพัฒนา กฎหมายที่ได้รับการพัฒนาหรือปฏิรูป คือ กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายอาญา กฎหมายปกครอง กฎหมายว่าด้วยละเมิด กฎหมายมหาชน กฎหมายทรัพย์สินและหลักทรัพย์ นอกจากนี้ มีโครงการเพื่อการปฏิรูปกฎหมายทั้งหมด 11 โครงการ ซึ่งตามโครงการที่ 9 มีกฎหมายในโครงการ 11 เรื่อง ได้แก่ ร่างประมวลกฎหมายพยานหลักฐานในคดีอาญา กฎหมายเกี่ยวกับความเป็นสามีภรรยา กฎหมายเกี่ยวกับผู้บริโภค กฎหมายเกี่ยวกับการตกทอดทางมรดกในส่วนที่ดิน กฎหมายการเคหะ กฎหมายเกี่ยวกับการฆาตกรรม กฎหมายเกี่ยวกับสัญญาประกันภัย กฎหมายเกี่ยวกับการตรวจสอบภายหลังกระบวนการนิติบัญญัติ กฎหมายเกี่ยวกับผลตอบแทนจากหลักทรัพย์ กฎหมายเกี่ยวกับการเยียวยาความเสียหายจากการใช้อำนาจรัฐ และกฎหมายเกี่ยวกับการโอนกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินของ ผู้ที่ไม่ใช่เจ้าของ

ออสเตรเลีย มีการตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมายตั้งแต่ปี ค.ศ.1966 ตามแบบอย่างของ สหราชอาณาจักร และต่อมามีการออกกฎหมายในปี ค.ศ.1973 ตั้งคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย (Law Reform Commission) มีอำนาจหน้าที่ตรวจตราทบทวนกฎหมาย พัฒนาระบบกฎหมายให้ทันกับสถานการณ์ ขจัดข้อบกพร่องในกฎหมาย ทำให้กฎหมายเข้าใจง่าย หาวิธีการเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพ พิจารณาข้อเสนอในการรวบรวมกฎหมายและข้อเสนอให้กฎหมายของมลรัฐต่างๆ สอดคล้องกัน การพิจารณากฎหมายของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายต้องได้รับความเห็นชอบจากอัยการเสียก่อน ทำให้ขอบเขตอำนาจหน้าที่แคบ แต่ยังคงให้มีอิสระทางวิชาการ

กรณีตัวอย่างสำหรับประเทศในภูมิภาคเอเชียที่ได้พัฒนากฎหมายเพื่อรองรับการพัฒนาประเทศ ได้แก่ สิงคโปร์ จัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (The Law Reform Committee (LRC)) ที่เป็นอิสระมีอำนาจหน้าที่ให้คำแนะนำแก่ผู้มีอำนาจหน้าที่ในด้านการปฏิรูปกฎหมาย ศึกษาวิจัยและทบทวนกฎหมายในสาขาต่างๆ อันมีผลต่อการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงและออกกฎหมายใหม่ให้เหมาะสมกับสังคมยิ่งขึ้น

สาธารณรัฐเกาหลี เกาหลีใต้เป็นประเทศอุตสาหกรรมใหม่ (NIC) ที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาเศรษฐกิจนับแต่กลางทศวรรษ 1980 และได้รับการยอมรับเข้าเป็นสมาชิกกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว (OECD) เมื่อ ค.ศ. 1996 แม้จะประสบกับวิกฤตการณ์ทางเศรษฐกิจหลายระลอก โดยเฉพาะเมื่อปี ค.ศ.1997 ต้องกู้เงินจาก IMF ก็สามารถแก้ปัญหาเศรษฐกิจและใช้หนี้ได้หมดสิ้นในปี ค.ศ.2001 และมีมูลค่า ทางการค้าใหญ่เป็นอันดับ 13 ของโลก

ความสำเร็จในการพัฒนาทางเศรษฐกิจดังกล่าว ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการปฏิรูปกฎหมาย และใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการผลักดันและดำเนินโนบายทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายว่าด้วยแรงงาน เนื่องจากแรงงานส่วนใหญ่ต้องนำเข้าจากต่างประเทศ ดังเช่นล่าสุดเมื่อวันที่ 16 กันยายน ค.ศ.2009 สภาแห่งชาติได้เห็นชอบให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการจ้างแรงงาน ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 10 เมษายน 2553 กำหนดหลักเกณฑ์การจ้างแรงงานใหม่ การย้ายงาน และการจ้างงานต่อ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพการจ้างแรงงานจริง

ทั้งนี้ การปฏิรูปกฎหมายว่าด้วยแรงงานดังกล่าวมีผลกระทบต่อแรงงานต่างชาติที่เข้าไปทำงาน ในเกาหลีใต้ซึ่งมีมากกว่า 15 ประเทศ ซึ่งไทยก็เป็นหนึ่งในนั้นและมีจำนวนแรงงานไทยที่ส่งไปทำงานในเกาหลีใต้จำนวนมาก เกาหลีใต้ได้ชื่อว่าเป็นประเทศชั้นนำในด้านความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีสาระสนเทศ ซึ่งมีการออกกฎหมายจัดระเบียบในเรื่องดังกล่าวที่เป็นข่าวฮือฮาอย่างมาก คือเมื่อปี ค.ศ.2009 รัฐบาลเกาหลีมีนโยบายต่อต้านการละเมิดลิขสิทธิ์ และสภาแห่งชาติได้ออกกฎหมายกำหนดห้ามโพสต์รูปหรือโพสต์คลิปต่างๆ หากฝ่าฝืนมีโทษคือถูกแขวน 6 เดือน และต้องถูกสั่งปิดทันทีหากทำผิดซ้ำ 3 ครั้ง ในส่วนการบริหารการปกครองประเทศนั้น นับย้อนไปเมื่อปี ค.ศ.1949 เกาหลีใต้ออกกฎหมาย ว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น (Local Autonomy Act in 1949) ซึ่งต่อมามีการแก้ไขเพิ่มเติมหลายครั้ง ล่าสุดเมื่อปี ค.ศ. 1995 กฎหมายฉบับดังกล่าวมีผลทำให้การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง มีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น มีเนื้อหาสาระที่เป็นประชาธิปไตยมากที่สุด โดยกำหนดให้ทั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับมาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง

กรณีตัวอย่างจากเกาหลีใต้เป็นสิ่งที่แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้งว่ากฎหมายมีส่วนสำคัญในการผลักดันและดำเนินนโยบายของประเทศ ทำให้เกิดการพัฒนาประเทศได้อย่างสอดคล้องกับนโยบายหรือทิศทางที่กำหนดไว้

โมร็อกโกเป็นอีกประเทศที่ใช้กฎหมายเพื่อพัฒนาประเทศ พัฒนาสังคมมุสลิมในด้านสิทธิสตรี ให้ทัดเทียมกับนานาประเทศ โดยการปฏิรูปกฎหมายครอบครัว(Family Law หรือภาษาท้องถิ่นเรียกว่า Mudawanna) ตามพระราโชบายของสมเด็จพระราชาธิบดีโมฮัมเหม็ดที่ 6 มีการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายครอบครัวเดิมที่ล้าหลังให้ทันสมัย ทำให้สตรีมีสถานะและสิทธิเท่าเทียมบุรุษดังเช่นกฎหมายครอบครัวของประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งถือว่าโมร็อกโกเป็นประเทศมุสลิมประเทศแรกที่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือพัฒนาและยกระดับในด้านสิทธิสตรี

การใช้กฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศไทย

ประวัติศาสตร์ว่าด้วยการพัฒนากฎหมายไทย คงต้องย้อนกลับไปในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์ยังไม่มีสถาบันที่ที่ปรึกษาในด้านการร่างกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดินโดยตรง การตรากฎหมายจะกระทำเมื่อมีคดีเกิดขึ้นและกฎหมายในขณะนั้นมิได้มีบทบัญญัติรองรับไว้ ส่วนวิธีการร่างกฎหมายบางครั้งพระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชดำรัสสั่งให้อาลักษณ์เป็นพนักงานเรียงข้อความขึ้น เมื่อร่างเสร็จพระองค์ก็ทรงตรวจแก้ด้วยพระองค์เอง แล้วทรงประกาศใช้บังคับเป็นเรื่องๆ ไป การตรวจชำระกฎหมาย พระมหากษัตริย์ในฐานะที่ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติก็จะทรงพระกรุณา โปรดเกล้าฯ ให้ประชุม “ลูกขุน ณ ศาลา” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายธุรการ และ “ลูกขุน ณ ศาลหลวง” ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ เพื่อตรวจชำระกฎหมาย โดยให้ยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยหรือไม่เหมาะสมแล้ว และ ให้จัดระเบียบกฎหมายต่างๆ เป็นหมวดหมู่ มาตรการชำระกฎหมายนี้ได้กระทำกันเป็นครั้งคราว

เมื่อถึงยุครัตนโกสินทร์ในสมัยพระบาทสมเด็จพระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกได้ทรงมีพระบรมราชโองการ พ.ศ.2337 ให้ชำระสะสางกฎหมายทั้งหมด โดยรวบรวมกฎหมายทั้งหมดให้เป็นหมวดหมู่ (Compilation) และแก้ไขบทบัญญัติอันวิปลาสต่างๆ ให้ชอบด้วยความยุติธรรม เรียกกฎหมายที่ชำระในครั้งนั้นว่า “กฎหมายตราสามดวง”

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 เป็นยุคที่นับได้ว่ามีความโดดเด่นอย่างยิ่งในการใช้กฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศ การปฏิรูปกฎหมายและการศาลนั้น ในอีกมิติหนึ่งก็เป็นการพัฒนากฎหมายและกระบวนการทางกฎหมายให้มีคุณภาพ เพื่อเป้าหมายสุดท้าย คือ การพัฒนาประเทศรัฐประศาสโนบายของพระองค์ท่านนั้นทรงดำเนินตามแนวทางที่สมเด็จพระราชบิดาได้ทรงวางไว้ โดยตระหนักถึงภยันตรายของลัทธิจักรวรรดินิยมของมหาอำนาจตะวันตก ทำให้ต้องปรับปรุงพัฒนาประเทศในทุกด้าน ทั้งทางการปกครอง เศรษฐกิจ สังคม กฎหมายและการศาล

แนวทางการปรับปรุงพัฒนาประเทศของพระองค์ท่านนั้น เริ่มจาก “การปรับปรุงกฎหมายและ การศาล” ให้ทันสมัยเหมือนตะวันตก เป็นผลให้หลุดพ้นจากการแทรกแซงและการเข้าครอบครองจากชาติมหาอำนาจ อีกทั้ง ทรงใช้พระราชอำนาจนิติบัญญัติออกกฎหมายเพื่อการพัฒนาในด้านต่างๆ เป็นผลทำให้สามารถรวมศูนย์อำนาจการปกครองและปฏิรูปเรื่องอื่นๆ เช่น การภาษีอากร การคลัง การทหาร การจัดการปกครองหัวเมือง การจัดการทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งมีผลเป็นการทอนอำนาจขุนนางลงให้อยู่ภายใต้กฎหมาย

ตัวอย่างกฎหมายที่สำคัญ ได้แก่ ประกาศว่าด้วยตั้งเคาน์ซิลแลพระราชบัญญัติ” “ประกาศการในที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” “พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” โดยได้จัดตั้งเคาน์ซิลออฟสเตดหรือสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ซึ่งมีผลการดำเนินงานที่เป็นคุณประโยชน์แก่แผ่นดินหลายประการ เช่น การออกกฎหมายเกี่ยวกับการเลิกทาส เป็นผลให้ทาสที่มีจำนวนกว่า 1 ใน 3 ของพลเมืองทั้งประเทศ ได้รับการปลดปล่อยให้เป็นราษฎรสยามได้หมดสิ้นภายในเวลา 30 ปี โดยไม่มีการเสียเลือดเนื้อแต่อย่างใด

เครื่องมือหลักที่ทำให้พระราชปณิธานของพระองค์ท่านบรรลุผลได้คือ พระราชบัญญัติลักษณะทาสหลายฉบับออกบังคับใช้ในมณฑลต่างๆ ประกอบกับพระบรมราโชบายในด้านต่างๆ ที่สำคัญคือ พระราชบัญญัติพิกัดเกษียณอายุลูกทาสไท พ.ศ. 2417 ซึ่งกำหนดให้ลูกทาสที่เกิดแต่ปีมะโรง พุทธศักราช 2411 อันเป็นปีแรกที่พระองค์ทรงขึ้นครองราชย์กำหนดให้ลดค่าตัวทาสลง ทีละน้อยจนตัวทาสสามารถไถ่ถอนได้ อัตรามาตรฐานคือ ทาสชาย 8 ตำลึง ทาสหญิง 7 ตำลึง เมื่อลดค่าตัวไปทุกปีแล้วอายุครบ 21 ปี ก็ให้ขาดจากความเป็นทาสทั้งชายและหญิง

ในการนี้ มีการออกกฎหมายว่าด้วยลักษณะทาสอีกมากมาย เพื่อลดค่าตัวทาสในมณฑลต่างๆ และท้ายสุดมีการออกพระราชบัญญัติทาส รศ.124 (พ.ศ.2448) กำหนดให้ยกเลิกเรื่องลูกทาสในเรือนเบี้ยอย่างเด็ดขาด การซื้อขายทาสเป็นโทษทางอาญา ส่วนผู้ที่เป็นทาสให้นายเงินลดค่าตัวให้เดือนละ 4 บาทจนกว่าจะหมด

ที่กล่าวข้างต้น เป็นที่ประจักษ์ชัดว่า“สมเด็จพระปิยมหาราช” ของเราชาวไทยทรงพัฒนากฎหมายและการศาล รวมทั้งสถาบันที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายและการศาล เพื่อให้เกิดผลต่อการพัฒนาสังคม พัฒนาประเทศให้ทัดเทียมกับนานาอารยประเทศ และมีความโดดเด่นเป็นพิเศษตรงที่พระองค์ท่านทรงใช้วิธีละมุนละม่อม ใช้กฎหมายควบคู่ไปกับรัฐประศาสโนบายด้านอื่นๆ ทำให้ทาสได้รับการปลดปล่อยให้เป็นไทหรือเลิกทาสได้หมดสิ้นในปี พ.ศ. 2448 โดยไม่เสียเลือดเนื้อดังเช่นที่เกิดสงครามกลางเมืองในสหรัฐอเมริกา การให้กำเนิดสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน การปฏิรูปกฎหมายและการศาล ระบบการปกครองและระบบกำลังคนของแผ่นดิน สร้างกองทัพที่ทันสมัย สร้างทางรถไฟและวางระบบคมนาคม ทำให้แม้แต่ชาวต่างประเทศยังยกย่องพระองค์ว่าเป็นผู้นำที่ทำให้สยามประเทศมีการปกครองที่ดีที่สุดประเทศหนึ่งของโลก นับเป็นพระมหากษัตริย์ที่ได้ปฏิบัติตามอุดมคติ ความรับผิดชอบของพระมหากษัตริย์แบบเอเชียตะวันออกอย่างสมบูรณ์แบบ (Karl Ploetz, Auszug aus der Geschichte, 26 Aus 1960, S 971 อ้างในโภคิน พลกุล,2544)

“ฉันจะให้ลูกวชิราวุธมอบของขวัญสู่ราชบัลลังก์ในขณะสืบตำแหน่งกษัตริย์ กล่าวคือ ฉันจะให้เขาให้ปาลิเม้นต์และคอนสติติวชั่น” เป็นพระราชดำรัสของพระองค์ท่านในที่ประชุมเสนาบดีสภา และทรงมอบหมายให้เสนาบดีสภาพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ มีทั้งหมด 20 มาตรา เนื้อหาส่วนใหญ่ว่าด้วยฐานะและพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ และรากฐานของรัฐสภา โดยกำหนดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐมนตรีสภา องคมนตรีสภา และเสนาบดีสภา หรือที่เรียกว่า “ไตรวรรคสันนิบาต“ เพื่อพิจารณากฎหมายเลือกและแต่งตั้งรัฐมนตรีและองคมนตรี เป็นอีกส่วนที่แสดงถึงพระอัจฉริยภาพด้านการเมือง การปกครองและการบริหารประเทศ โดยใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือหลัก ทำให้บรรดานักกฎหมายมหาชนให้การยกย่องและเทิดพระเกียรติให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเป็น “พระบิดาแห่งกฎหมายมหาชน”

ยุคแห่งการสร้างกลไกเพื่อทำให้เกิดการพัฒนากฎหมายไทย

แนวคิดในการสร้างกลไกการพัฒนากฎหมาย เพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของไทย เริ่มขึ้นในช่วงของการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 โดยคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขกฎหมายเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม โดยมีเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นประธาน และมีนักวิชาการและคณบดีคณะนิติศาสตร์ร่วมเป็นอนุกรรมการ และมีการแต่งตั้งคณะอนุกรรมการเพิ่มเติมอีก 3 คณะ เพื่อรับผิดชอบศึกษากฎหมาย ได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับการค้าระหว่างประเทศ กฎหมายเกี่ยวกับการจัดสรรและการใช้ทรัพยากรที่ดิน แหล่งน้ำ ป่าไม้ และทรัพยากรธรณี และกฎหมายเกี่ยวกับธุรกิจ

แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 (พ.ศ.2530-2535) ตามแผนงานที่ 5 ข้อ 15 กำหนดให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นแกนกลางและมีกลไกหลักประกอบด้วยคณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่างๆ เข้าร่วมในรูปของคณะกรรมการพิจารณาศึกษา เพื่อเสนอแนะการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย เพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมต่อรัฐบาล กำหนดให้จัดตั้งระบบและองค์กรดำเนินการศึกษาแนวทาง การปรับปรุงโครงสร้างของอนุบัญญัติให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ในการพัฒนา และดำเนินการศึกษาวิจัยในเรื่องสภาพบังคับของกฎหมายที่ไม่สอดคล้องกับสภาพปัจจุบัน และมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ในปี พ.ศ.2533 ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการแล้ว แต่มีการถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวออกไป

“นโยบายการบริหารราชการและปรับปรุงกฎหมาย” ในสมัย ฯพณฯ อานันท์ ปันยารชุน กำหนดว่าจะปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน และวางรากฐานการพัฒนาในอนาคต โดยจัดให้มีกลไกในการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายอย่างเป็นระบบ ต่อเนื่อง และได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2534 กำหนดให้มี “คณะกรรมการพัฒนากฎหมาย” (Law Reform Commission) รับผิดชอบในการจัดทำแผนงานหรือโครงการพัฒนากฎหมาย ในกรณีที่เห็นว่ามีกฎหมายจำกัดสิทธิเสรีภาพของประชาชนโดยไม่สมควรหรือเกิดภาระโดยไม่จำเป็นไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาล การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือการบริหารราชการ ควรมีกฎหมายใหม่เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้สมบูรณ์ยิ่งขึ้น หรือเพื่อประโยชน์แห่งการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือการบริหารราชการ

ทั้งนี้ คณะกรรมการพัฒนากฎหมายต้องจัดทำรายงานและร่างกฎหมายประกอบเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีด้วย

ในปีงบประมาณ 2536 มีโครงการพัฒนากฎหมายรวมทั้งสิ้น 21 โครงการ ดำเนินการศึกษาวิจัยโดยนักวิชาการสาขาต่างๆ ทั้งในมหาวิทยาลัย สถาบันวิจัยเอกชน และคณะบุคคล จึงนับได้ว่าประเทศไทย มีแนวทางการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ขณะเดียวกันก็จัดให้มีกฎหมายที่เอื้ออำนวยต่อสภาพของสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป

ในช่วงเวลา 20 ปีประเทศไทยสามารถผลักดันให้เกิดองค์กรพัฒนากฎหมายได้ ซึ่งมีผลงานระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม องค์กรพัฒนากฎหมายดังกล่าว เป็นองค์กรที่จัดตั้งตามกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ซึ่งมีผลกระทบต่อการทำงานอยู่บ้าง ดังนั้น เพื่อยกระดับและทำให้เกิดประสิทธิภาพประสิทธิผลในการทำงานยิ่งขึ้น จึงมีแนวคิดกำหนดองค์กรพัฒนากฎหมายไว้ในกฎหมายสูงสุด คือรัฐธรรมนูญ

“คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” ถูกกำหนดขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ในหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ 5 แนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรม โดย กำหนดให้มี “คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย” มีอำนาจหน้าที่ศึกษาและเสนอแนะการจัดทำกฎหมาย ที่จำเป็นต้องตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามรัฐธรรมนูญ และให้จัดทำกฎหมายเพื่อจัดตั้ง “องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย” ที่ดำเนินการอย่างเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ในการนี้ คณะรัฐมนตรีมีมติแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เมื่อวันที่ 13 พฤศจิกายน 2550 โดยมีศาสตราจารย์ คณิต ณ นครเป็นประธานกรรมการ และกรรมการอื่นอีก 10 คน ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้ดำเนินงานสำคัญ 2 เรื่อง คือ (1) การยกร่างกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมาย ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ ในหลักการไปเมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2551 และเมื่อวันที่ 17 กุมภาพันธ์ 2553 สภาผู้แทนราษฎรมีมติให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ในวาระที่ 3 (2) การเสนอแนะการจัดทำกฎหมายที่จำเป็นต้องตราขึ้นตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งมีการตั้งอนุกรรมการศึกษาวิเคราะห์กฎหมายอย่างเป็นระบบและแบบแผน จำนวน 5 คณะ ได้แก่ คณะอนุกรรมการการมีส่วนร่วมของประชาชน คณะอนุกรรมการพัฒนากฎหมายว่าด้วยการค้าที่เป็นธรรมและการคุ้มครองผู้บริโภค คณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายด้านสิทธิมนุษยชน คณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอนและวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ และคณะอนุกรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย

หลักการพัฒนากฎหมายเพื่อเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ

1. การพัฒนากฎหมาย ทั้งในเชิงเนื้อหาสาระและกระบวนการจะบรรลุผลสำเร็จได้นั้น ต้องเป็นการพัฒนาบนฐานขององค์ความรู้เป็นหลัก ซึ่งต้องเชื่อมโยงกับการพัฒนาคุณภาพบุคลากรด้านกฎหมายไป พร้อมกัน และเนื่องจากกฎหมายนั้นเกี่ยวข้องกับศาสตร์แขนงอื่นๆ ด้วย ดังนั้น การพัฒนากฎหมายจึงดำเนินการเฉพาะนักกฎหมายมิได้ จำเป็นต้องมีนักวิชาการสาขาอื่นๆ เข้ามาร่วมด้วย และต้องศึกษากฎหมายเปรียบเทียบ เพื่อประโยชน์ในการเลือกแนวทางที่เหมาะสมที่สุด

2. การพัฒนาคุณภาพบุคลากรด้านกฎหมาย ที่สำคัญอย่างยิ่งคือ นิติปรัชญา ซึ่งนิติปรัชญาในแต่ละระบบกฎหมายนั้นมีความแตกต่างกัน การพัฒนากฎหมายจะไม่สำเร็จได้อย่างแน่นอนหากบุคลากรด้านกฎหมายยังขาดความรู้ความเข้าใจอย่างถ่องแท้ระหว่างนิติปรัชญาทางกฎหมายเอกชน กฎหมายมหาชนรวมไปถึงกฎหมายเฉพาะอื่นๆ เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม กฎหมายผู้บริโภค กฎหมายภาษีอากร หรือกฎหมายทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ

3. การพัฒนากฎหมายสามารถช่วยป้องกันปัญหาที่จะเกิดขึ้นได้ โดยการให้กลุ่มผลประโยชน์หรือกลุ่มคนทุกกลุ่มในสังคม ไม่ว่าจะเป็นภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคประชาสังคมได้เข้ามีส่วนร่วมในกระบวนการออกกฎหมายอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน ซึ่งการรับฟังความคิดเห็นหรือปรึกษาหารือสาธารณะ (Public Consultation) เป็นกลไกที่นำมาใช้ได้อย่างเหมาะสม ทำให้ได้กฎหมายที่สนองตอบต่อความต้องการและสามารถจัดสรรผลประโยชน์หรือทรัพยากรได้อย่างสมดุลและเป็นธรรม การมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆ เป็นความจำเป็น เนื่องจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องได้ขยายวงออกไปมากกว่าฝ่ายรัฐและฝ่ายประชาชน ความเป็น”พหุสังคม” ที่ประกอบด้วยกลุ่มต่างๆ อย่างหลากหลายและซับซ้อนยิ่งขึ้น ดังนั้น การพัฒนากฎหมายต้องปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับสังคม ให้สนองตอบต่อความต้องการของทุกกลุ่ม หรืออย่างน้อยทุกกลุ่มยอมรับได้ สิ่งเหล่านี้ มีผลทางบวกในการรักษาความศักดิ์สิทธิ์ของกฎหมาย และทำให้กฎหมายเป็นเครื่องมือในการพัฒนาประเทศได้อย่างแท้จริง

4. สภาพความเป็นจริงทางสังคมวิทยาเป็นอีกส่วนสำคัญที่ควรพิจารณาประกอบการพัฒนากฎหมาย ให้สอดคล้องกับบริบทแต่ละสังคม การนำแบบอย่างหรือระบบของประเทศอื่นมาใช้ อาจให้ผลแตกต่างกันโดยสิ้นเชิง เช่นในประเด็นเรื่องสิทธิและเสรีภาพนั้น แม้หลักการจะเป็นเช่นเดียวกัน แต่ความจำเป็นตามสภาพอาจทำให้แต่ละสังคมต้องพิจารณาหาจุดสมดุลให้ได้ หรือทิศทางการพัฒนาประเทศอาจต้องให้ความสำคัญกับต้นทุนด้านทรัพยากรบุคคลและทรัพยากรธรรมชาติให้มาก

5. การพัฒนากฎหมาย เพื่อความเป็น “นิติรัฐ” ในสังคมโลกยุคโลกาภิวัตน์เช่นทุกวันนี้ ยึดหลัก “นิติรัฐ” แต่เพียงอย่างเดียวคงไม่เพียงพอ จำเป็นต้องพิจารณาถึง “นิติโลก” (Legal Globe) หรือระเบียบโลก (World Order) ด้วย เพราะสิ่งเหล่านี้ได้เข้ามามีผลต่อประเทศ รวมทั้งวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน ทั้งในทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง สิ่งแวดล้อม ฯลฯ อย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้

ความท้าทายในการพัฒนากฎหมายไทย

สำหรับประเทศไทย เรามีต้นทุนสำหรับการพัฒนากฎหมายอยู่แล้ว ดังที่ได้นำเสนอในกฎหมายกับความถูกต้องดีงาม ความเป็นธรรม ความยุติธรรม ซึ่งองค์พระประมุขของเราได้ให้แนวทางไว้อย่างชัดแจ้งว่าควรพัฒนากฎหมาย พัฒนาบุคลากรด้านกฎหมายไปในทิศทางใด และตัวอย่างความสำเร็จก็มีให้เห็นได้จากการปฏิรูปกฎหมายและการศาลในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทำให้โลกได้ประจักษ์ชัดถึงพระปรีชาญาณในการใช้กฎหมายเพื่อการพัฒนาประเทศได้ นอกจากนี้ เรายังมีกฎหมายสูงสุดคือรัฐธรรมนูญที่วางระบบ สร้างกลไกและเปิดช่องทางสำหรับการพัฒนากฎหมาย โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายรับผิดชอบในการพัฒนากฎหมายของประเทศโดยเฉพาะ และมีพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ.2553 รองรับเรื่องนี้แล้ว

กระบวนการนิติบัญญัติถูกกำหนดให้เปิดกว้างสำหรับประชาชนกลุ่มต่างๆ ดังเช่นการให้สิทธิประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้ อีกทั้งสร้างการมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติโดยกำหนดให้มีผู้แทนของผู้เข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายได้เข้าชี้แจงหลักการเหตุผลของร่างกฎหมายต่อรัฐสภา และให้มีผู้แทนร่วมเป็นกรรมาธิการพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวด้วย

การมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติอีกประการ คือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิเข้าชื่อเสนอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ และร่างกฎหมายที่มีสาระเกี่ยวกับเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ ผู้พิการหรือทุพพลภาพ หากมิได้พิจาณาโดยคณะกรรมาธิการเต็มสภา ให้ตั้งผู้แทนองค์การเอกชนเกี่ยวกับบุคคลประเภทนั้น จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของกรรมาธิการทั้งหมดร่วมเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญด้วย ทั้งนี้ โดยมีสัดส่วนหญิงชายที่ใกล้เคียงกัน

การควบคุมคุณภาพของกฎหมายและกระบวนการออกกฎหมายผ่านกระบวนการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดว่าร่างกฎหมายหรือกฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นอีกส่วนที่นับเป็นต้นทุนในการพัฒนากฎหมายของไทยให้มีคุณภาพ เพื่อบรรลุเป้าหมายในการพัฒนาประเทศได้

ต้นทุนดังกล่าวข้างต้นคงเป็นสิ่งไร้ค่า หากเราไม่สามารถก้าวข้ามความท้าทายต่างๆ ดังต่อไปนี้

ความท้าทายประการแรก คือ การออกกฎหมายที่จำเป็นสำหรับสังคมไทย ซึ่งในเบื้องต้นอาจพิจารณาว่ากฎหมายที่ต้องออกมารองรับหลักการของรัฐธรรมนูญนั้นมีอะไรบ้าง ประกอบกับปัญหาวิกฤตที่สังคมไทยเผชิญอยู่ ฉะนั้น หน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบต้องเร่งดำเนินการ อาทิเช่น กฎหมายว่าด้วยสิทธิชุมชน กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ กฎหมายว่าด้วยทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ กฎหมายว่าด้วยการมีส่วนร่วมในกระบวนการนโยบายสาธารณะ หรือกฎหมายว่าด้วยการทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศและองค์การระหว่างประเทศ

ข้อพึงระวังอย่างยิ่งคือการออกกฎหมายดังกล่าว ต้องสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และเป็นไปตามหลักการพัฒนากฎหมายข้อ 1 – 5 ที่กล่าวมาแล้วข้างต้น มิใช่เป็นการออกกฎหมายเพื่อมุ่งประโยชน์ทางการเมือง หรือประโยชน์ของบุคคลหรือกลุ่มบุคคลเท่านั้น หากแต่ต้องยึดประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ เพื่อมิให้กฎหมายกลายเป็นเครื่องทำลายสังคมมากกว่าการพัฒนาสังคม

ความท้าทายประการที่สอง คือ การสร้างสมดุลทางอำนาจหรือการต่อรอง ระหว่างกลุ่มต่างๆ ในสังคม โดยการเสริมสร้างศักยภาพ (Empower) ให้กับกลุ่มที่ด้อยอำนาจต่อรองให้มากขึ้น เพื่อให้ทุกกลุ่มสามารถเข้าถึงและมีส่วนร่วมในการพัฒนากฎหมายได้ โดยมีศักยภาพ และมีโอกาสอย่างเสมอภาค เท่าเทียมกัน

ความท้าทายประการที่สาม คือ ความสามารถในการรู้เท่าทันต่อการแอบอ้างความเป็นผู้แทนกลุ่ม หรือการจัดตั้งกลุ่มเพื่อกดดันหรือต่อรองกับภาครัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงเวลาที่ฝ่ายบริหารมีเสถียรภาพไม่มั่นคง ทำให้เกิดภาวะจำยอมต้องทำตามความต้องการของกลุ่มกดดัน โดยขาดการพิจารณาอย่างรอบคอบรอบด้าน หรือมิได้ให้กลุ่มทางสังคมกลุ่มอื่นๆ ได้เข้ามามีส่วนร่วมด้วย

ความท้าทายประการที่สี่ คือ ในช่วงเวลาแห่งการแข่งขันทางการเมืองอย่างเข้มข้นนี้ หน่วยทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน พรรคการเมือง หรือนักการเมือง ต้องไม่ฉวยโอกาสในการสร้างความนิยมหรือผลประโยชน์ทางการเมือง โดยเพิกเฉยหรือไม่แยแสต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติ

การออกกฎหมายเพื่อสร้างคะแนนนิยมโดยทำให้การจัดสรรผลประโยชน์ของชาติต่างๆ เบี่ยงเบนไปจากหลักแห่งความถูกต้อง และหลักความได้สัดส่วนนั้น ก็ไม่ต่างจากการทุจริตคอรัปชั่น(เชิงนโยบาย) ดังนั้น การขับเคลื่อนและผลักดันนโยบายไม่ว่าจะเรียกว่าประชานิยม ประชาวิวัฒน์ หรือรัฐสวัสดิการก็ตาม พึงระมัดระวัง และสังคมทุกภาคส่วนต้องช่วยจับตามองและแจ้งเตือนเมื่อมีแนวโน้มจะก้าวล้ำเส้นไป

กรณีตัวอย่างกฎหมายที่หมิ่นเหม่ว่าเราจะล้มเหลวในการก้าวข้ามความท้าทาย ได้แก่ร่างกฎหมายว่าด้วยเงินเดือน เงินวิทยฐานะ และเงินประจำตำแหน่งข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ... ร่างพ.ร.บ.ตำรวจแห่งชาติ (ฉบับที่..) พ.ศ. .... ร่างพ.ร.บ.เงินเดือนและเงินประจำตำแหน่ง (ฉบับที่..) ร่างกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ ร่างกฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองผู้เสียหายจากการรับบริการทางสาธารณะสุข ร่างกฎหมายว่าด้วยการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และร่างกฎหมายว่าด้วยป่าชุมชน

ความท้าทายสุดท้าย ที่เป็นบทสรุปสำหรับการพัฒนากฎหมายไทย คือ ผู้นำประเทศ (ทั้งผู้นำทางการเมืองและผู้นำในระบบราชการ) ต้องตระหนักในความสำคัญของการพัฒนากฎหมาย และต้องพยายาม ทำให้ต้นทุนที่สังคมไทยมีอยู่ถูกใช้ไปอย่างมีคุณค่าสูงสุด เพื่อทำให้การพัฒนากฎหมายไทยเป็นไปเพื่อการพัฒนาประเทศไทยในโลกแห่งความจริง มิเช่นนั้นแล้วกฎหมายที่มีก็จะเป็นเครื่องทำลายความสงบสุขของสังคม และซ้ำเติมวิกฤตความแตกแยกในสังคมให้เพิ่มมากขึ้นจนยากที่จะเยียวยาได้อีก

บรรณานุกรม

ครองภาคย์ ศุขรัตน์. คณะกรรมการปฎิรูปกฎหมายของประเทศอังกฤษ.[ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา : http://www.lrc.go.th/library/content/Documents/%E0%B8%84%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%9B%E0%B8%8F%E0%B8%B4%E0%B8%A3%E0%B8%B9%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%8E%E0%B8%AB%E0%B8%A1%E0%B8%B2%E0%B8%A2%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B8%AB%E0%B8%A3%E0%B8%B2%E0%B8%8A%E0%B8%AD%E0%B8%B2%E0%B8%93%E0%B8%B2%E0%B8%88%E0%B8%B1%E0%B8%81%E0%B8%A3.pdf

ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์. การพัฒนากฎหมาย. [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา : http://www.lawthai.org/read/legal.pdf

โภคิน พลกุล. ท่านปรีดีกับศาลปกครอง.[ออนไลน์]. 2544. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/article/report_full01.html

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. นิติรัฐกับประชาสังคม. [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/article/ac211044a_1.html

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 1. พิมพ์ครั้งที่ 8. กรุงเทพฯ : ธรรมดาเพลส, 2548.

บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 2. พิมพ์ครั้งที่ 3.กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2547.

ปริญดา รุ่งเรืองไพศาลสุข. คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของประเทศสิงคโปร์. [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา : http://www.lrc.go.th/library/content/Documents/%E0%B8%84%E0%B8%93%E0%B8%B0%E0%B8%81%E0%B8%A3%E0%B8%A3%E0%B8%A1%E0%B8%81%E0%B8%B2%E0%B8%A3%E0%B8%9B%E0%B8%8F%E0%B8%B4%E0%B8%A3%E0%B8%B9%E0%B8%9B%E0%B8%81%E0%B8%8E%E0%B8%AB%E0%B8%A1%E0%B8%B2%E0%B8%A2%E0%B8%82%E0%B8%AD%E0%B8%87%E0%B8%AA%E0%B8%B4%E0%B8%87%E0%B8%84%E0%B9%82%E0%B8%9B%E0%B8%A3%E0%B9%8C1.pdf

ลิขิต ธีรเวคิน. หลักนิติธรรมและความสงบเรียบร้อยในสังคม. 2554. แหล่งที่มา : http://www.dhiravegin.com/detail.php?item_id=000962

สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. 120 ปี เคาน์ซิลออฟสเตด จากสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมาเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกา 2417-2535” ในวารสารกฎหมายปกครอง ฉบับพิเศษ เล่ม 13 ตอน 1. กรุงเทพมหานคร : สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, 2537.

อมร จันทรสมบูรณ์. นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ?”. [ออนไลน์]. 2544. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/article/article/ac190944.html

อมร จันทรสมบูรณ์. สภาพวิชาการทางกฎหมาย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ 2 ( กรณีศึกษา – case study : “ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ ชุดที่สอง (พ.ศ. ๒๕๕๐) [ออนไลน์]. 2550. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?ID=1123

อมร จันทรสมบูรณ์. นิติรัฐกับประชาสังคม. [ออนไลน์]. 2553. แหล่งที่มา : http://www.pub-law.net/article/report_full01.html

---

• กฎหมายกับการพัฒนาประเทศ (PDF Download)