การเมืองเรื่องลดค่าเงินบาทสมัยพลเอกเปรม ติณสูลานนท์

ผู้เรียบเรียง อดิศร หมวกพิมาย

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร และ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

---

การเมืองเรื่องลดค่าเงินบาทสมัยพลเอกเปรม ติณสูลานนท์

การเทียบค่าเงินบาทกับเงินตราต่างประเทศจากระบบการค้าก่อนสนธิสัญญาบางริ่งเป็นการเทียบค่าตามน้ำหนักของเงินเหรียญที่ใช้แร่เงินเป็นตัวกำนด แต่เมื่อสยามเปิดประเทศสู่ระบบการค้าเสรีเพิ่มมากขึ้น กลุ่มพ่อค้าชาวตะวันตกเริ่มทำการค้ากับสยามากขึ้นโยเฉพาะอย่างยิ่งพ่อค้าชาวอังกฤษทำให้รัฐบาลสยามโดยพระคลังมหาสมบัติเทียบค่าเงินบาทกับเงินปอนด์ของอังกฤษ ในปี 2399 เงิน1 ปอนด์ มีค่าเท่ากับ 1.66 บาทของไทย สำหรับการซื้อขายสินค้าและแลกเปลี่ยนเงินตรา ซึ่งในช่วงเวลาดังกล่าวยังมีปริมาณไม่มากนัก จนกระทั่งหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีการระชุมประเทศมหาอำนาจในการก่อตั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ และมีการกำหนดค่าเสมอภาคเพื่อแลกเปลี่ยนเงินตราเพื่อแก้ไขปัญหามาตราฐานการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน ประเทศไทยได้เข้าเป็นสมาชิกของกองทุนการเงินระหว่างประเทศเมื่อ(International Monetary Fund:IMF) ปี 2492 และได้ "ค่าเสมอภาค" ของเงินบาทเทียบเป็นน้ำหนักทองคำ แต่ฐานะทางการเงินสำรองระหว่างประเทศยังไม่มั่นคงพอ จึงยังไม่ได้กำหนดค่าเสมอภาคของเงินบาทในทันทีที่เข้าเป็นสมาชิกกองทุนการ เงินระหว่างประเทศ ประเทศไทยประกาศค่าเสมอภาคเงินบาทเทียบกับทองคำเมื่อปี 2506 ซึ่งเทียบเท่ากับ 20.80 บาทต่อ 1 ดอลลาร์สหรัฐ

การนำเอาเงินบาทเข้าไปผูกพันเทียบค่ากับเงินดอลลาร์เพียงสกุลเดียว โดยไม่ผูกพันเทียบค่ากับเงินสกุลที่สำคัญๆ เพราะในระหว่างที่รัฐบาลสหรัฐฯ ยินยอมให้รัฐบาลประเทศอื่นนำเงินดอลลาร์ 35 เหรียญ ไปแลกเป็นทองคำได้ 1 ทรอยเอาซ ์ ประเทศอื่นๆ จึงนิยมถือเงินดอลลาร์สหรัฐเป็นเงินทุนสำรองเพราะมีรายเป็นดอกเบี้ย แต่ถ้าใช้ทองคำเป็นทุนสำรองจะต้องเสียค่าใช้จ่ายการเก็บรักษา ต่อมารัฐบาลสหรัฐฯ ประกาศงดรับแลกเปลี่ยนเงินดอลลาร์เป็นทองคำตั้งแต่วันที่ 15 สิงหาคม 2514 เนื่องจากเงินดอลลาร์สหรัฐมีค่าลดลงอย่างมาก

การประกาศงดรับแลกเงินดอลลาร์เป็นทองคำเท่ากับเป็นการปล่อยให้ค่าของเงินดอลลาร์ลอยตัว แต่สหรัฐฯ ไม่ได้ประกาศลดค่าของเงิน แต่ประเทศไทยยังคงยึดถืออัตรา 20.80 บาทต่อ 1 ดอลลาร์อยู่อย่างเดิม ซึ่งก็เท่ากับว่าเงินบาทของเราลดค่าไปพร้อมๆ กับดอลลาร์ ตอนปลายปี 2514 ประเทศที่สำคัญต่างๆ ได้ประชุมตกลงกันประกาศขึ้นค่าเงินของตนเมื่อเทียบกับดอลลาร์ 7.66% มีผลเท่ากับว่าเงินดอลลาร์สหรัฐมีค่าลดลงเมื่อเทียบกับเงินสกุลอื่นๆ และทองคำ

รัฐบาลสหรัฐฯ ประกาศลดค่าของเงินดอลลาร์เมื่อกลางปี 2515 ว่าทองคำ 1 ทรอยเอาซ์เทียบค่าเงินดอลลาร์ 38 เหรียญก็เท่ากับว่า ค่าของเงินดอลลาร์ลดลง 7.89% แต่รัฐบาลสหรัฐฯ ไม่ยอมรับแลกเงินดอลลาร์เป็นทองคำในอัตราที่ประกาศใหม่นี้ ซึ่งก็หมายความว่าเงินดอลลาร์มิได้มีค่าจริงๆ ที่จะแลกกับทองคำได้ตามที่ประกาศ คือนับตั้งแต่วันที่15 สิงหาคม 2514 รัฐบาลสหรัฐฯ ได้ปล่อยให้ค่าของเงินดอลลาร์ลอยตัว ไม่สามารถนำมาแลกเปลี่ยนเป็นทองคำจริงๆ ได้ การประกาศเทียบค่ากับทองคำจึงเป็นการแสดงค่าที่สมมติขึ้น แต่จะนำมาแลกจริงไม่ได้ เมื่อสหรัฐฯ ประกาศลดค่าเงินดอลลาร์เทียบกับทองคำแล้ว ประเทศไทยก็ประกาศลดค่าเงินบาทเมื่อเทียบกับทองคำลง 7.89% เท่ากับที่สหรัฐฯ หลังจากนั้นสหรัฐฯ ได้ประกาศลดค่าเงินดอลลาร์อีก 10% เทียบกับทองคำเป็นครั้งที่ 2 ในปี 2516 คือประกาศว่าทองคำ 1 ทรอยเอาซ์ เทียบค่าเงินดอลลาร์ได้ 42.22 เหรียญ ประเทศไทยประกาศลดค่าเงินบาทเทียบกับทองคำลง 10% เช่นเดียวกัน อัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทกับดอลลาร์จึงยังอยู่ที่ 20.80 บาทเท่าเดิม

ในปี 2523 ประเทศไทยขาดดุลการค้าประมาณ 5 หมื่น 7 พันล้านบาท ประเทศไทยได้พยายามที่จะให้เงินบาทมีค่าลอยตัวตั้งแต่ปลายปี 2521 โดยทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา ได้เริ่มใช้วิธีการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนแบบใหม่ โดยยินยอมให้ธนาคารพาณิชย์ทั้ง 30 ธนาคารเข้ามาร่วมกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนประจำวันแทน วิธีที่ให้ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราเป็นผู้กำหนดแต่ฝ่ายเดียวดังเช่นที่เคยปฏิบัติมา ระบบนี้ใช้มาได้ประมาณ 2 ปีเศษ ค่าของเงินบาทเทียบกับเงินดอลลาร์สหรัฐมีความผันผวนน้อยมาก

ประเทศไทยได้ใช้วิธีการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนแบบใหม่เพื่อให้เงินบาทมีค่าลอย ตัวหรือยืดหยุ่นได้มากขึ้นมาตั้งแต่ปลายปี 2521 แต่ก็ไม่ได้ปล่อยให้ลอยตัวจริงอย่างที่ตั้งใจจะทำ ในปี 2522 และปี 2523 การเทียบค่าระหว่างเงินบาทกับเงินดอลลาร์ก็ยังมีความมั่นคง ความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยนน้อยมาก เพื่อรักษาอัตราแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทกับเงินดอลลาร์ไว้ไม่ให้เกิน 21 บาท ทุนรักษาระดับฯ จึงได้พยายามขายเงินดอลลาร์ออกเพื่อตรึงอัตราแลกเปลี่ยนไว้ แต่ในที่สุดก็รักษาไว้ไม่ได้ ซึ่งก็หมายความว่าผู้บริหารในขณะนั้นมิได้ปล่อยให้ค่าเงินบาทลอยตัว ตามนโยบายที่ได้วางไว้ เพราะถ้าปล่อยให้ค่าเงินบาทลอยตัวจริงๆ อัตราแลกเปลี่ยนก็จะค่อยๆ ปรับตัวสูงขึ้นไปตามกลไกของตลาดที่แท้จริงแต่ทุนรักษาระดับฯ ได้เข้าแทรกแซงเพื่อตรึงอัตราแลกเปลี่ยนเอาไว้มากเกินไป เมื่อรักษาไว้ไม่ได้ก็ต้องประกาศลดค่าเงินบาทจาก 21 บาท เป็น 23 บาทต่อ 1 ดอลลาร์ การเปลี่ยนแปลงครั้งนี้ ทุนรักษาระดับฯ จะเป็นผู้พิจารณากำลังซื้อและกำลังขาย แล้วกำหนดราคากลางของแต่ละวัน

ในปี 2524 ภาระหนี้ต่างประเทศเพิ่มสูงขึ้นและทุนสำรองระหว่างประเทศลดลงอย่างมาก เนื่องจากทางการปรับราคาสาธารณูปโภคขึ้นแต่ยังไม่เต็มที่ตามต้นทุนที่แท้จริง และยังให้เงินอุดหนุนแก่รัฐวิสาหกิจในรูปเงินชดเชยการขาดทุน และเงินสมทบโครงการเงินกู้ในระดับสูง โดยรัฐบาลได้นำเงินกู้จากสถาบันการเงินเอกชนต่างประเทศมาใช้อุดหนุนแทนเงินงบประมาณ ส่งผลให้รัฐบาลทำการเจรจาขอกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เป็นครั้งแรก โดยมีการอนุมัติเงินจำนวน 814.5 ล้านเหรียญ สหรัฐฯ ในเดือนมิถุนายน 2524 โดย IMF ยื่นเงื่อนไขให้ไทยปรับปรุงกลไกการหารายได้เพิ่มของรัฐบาลไทย ดังนี้

1.เพิ่มอากรขาเข้าสำหรับสินค้าเข้ารายการที่เายอากรขาเข้าต่ำกว่า 5 % และเก็บอากรพิเศษ(surcharge) อีก 10 % จากสินค้าเข้ารายการที่เสียอากรขาเข้าตตั้งแต่ 60 % ลงมา พร้อมทั้งลดอากรขาออกที่เรียกเก็บจากข้าวส่งออกลง 5 %

2.เปลี่ยนแปลงการจัดเก็บภาษษีสรรพสามิตจากสุราที่นำเข้าจากต่างประเทศจากการจัดเก็บตามสภาพ(specific tax) มาเป็นการจัดเก็บตามราคา(ad valorem tax) ตลอดจนเพิ่มอัตราภาษีน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน

3.เปลี่ยนแปลงการบริหารการจัดเก็บภาษีการค้าและภาษีเงินได้

การกู้เงินดังกล่าว รัฐบาลดำเนินการกู้เงินไปใช้เพียง 345 ล้านดอลลาร์ ก็หยุดชะงักลงเพราะไทยไม่ได้ปฏิบัติตามสัญญากู้เงิน ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในปี 2525 ส่งผลให้การดำเนินนโยบายการคลังยากลำบากยิ่งขึ้นจากการเก็บรายได้ต่ำกว่า เป้า ซึ่งขาดดุลเงินสดเพิ่มจากปี 2524 กว่าเท่าตัว มูลค่าการนำเข้าก็ยังเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องโดยเฉพาะปี 2526 ผลให้คาดการณ์ว่าเงินสำรองระหว่างประเทศจะอยู่ในภาวะที่ต่ำมากจนเป็นอันตราย จึงเจรจาขอกู้เงินจาก IMF เป็นครั้งที่ 2 วงเงิน 270 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งสิ้นสุดโครงการปี 2526 และขอเงินกู้จากธนาคารโลกควบคู่ไปด้วย 150 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ

ปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจด้านต่างประเทศก็ยังเพิ่มขึ้นจนถึงจุดวิกฤติปี 2526 เมื่อเงินสำรองทางการเหลือเพียง2,500 ล้านดอลลาร์ สหรัฐฯ ทางการออกมาตรการจำกัดการขยายตัวของสินเชื่อและเพิ่มอัตราดอกเบี้ยมาตรฐาน จากร้อยละ 11.5 ในช่วงต้นปี 2526 เป็นร้อยละ 13 ต่อปี ณ ปลายปี 2526 บริษัทเงินทุนมีปัญหาจนเป็นที่มาของ “โครงการ 4 เมษายน 2527” ที่ปรับปรุงระบบการบริหารของบริษัทเงินทุนให้มีประสิทธิภาพ และออกพระราชกำหนดการกู้ยืมเงินที่เป็นการฉ้อโกงประชาชน พ.ศ. 2527เพื่อป้องกันและปราบปรามการกู้ยืมเงินนอกระบบ ซึ่งขณะนั้นเป็นที่นิยมในรูปของวงแชร์ นอกจากนี้การแก้ไขปัญหาดุลการชำระเงิน ทางการออกมาตรการควบคุมปริวรรตควบคุมการเกิด L/C เพื่อการนำเข้าสินค้าทุกประเภท ยกเว้นน้ำมันและผลิตภัณฑ์น้ำมัน 1 ปี และควบคุมการให้สินเชื่อของธนาคารพาณิชย์ให้เพิ่มขึ้นไม่เกินร้อยละ 18 มีมาตรการจัดชั้นสินเชื่อเพื่อเข้มงวดการให้สินเชื่อแก่ธุรกิจที่ไม่เป็น ประโยชน์ และควบคุมการให้สินเชื่อเพื่อการนำเข้าให้ขยายตัวไม่เกินร้อยละ 5 ต่อปีเท่านั้น ปัญหาขาดดุลการค้า ทางการได้ปรับปรุงพิกัดอัตราศุลกากรเพื่อชะลอการนำเข้าสินค้าฟุ่มเฟือยและ ส่งเสริมการส่งออกโดยการยกเว้นอากรขาออกสำหรับสินค้าบางประเภท แต่ไม่ได้ผลเท่าที่ควรเพราะค่าเงินดอลลาร์ สหรัฐฯ ได้เพิ่มสูงขึ้นมาก ทำให้วันที่ 2 พฤศจิกายน 2527 ทางการประกาศปรับปรุงระบบแลกเปลี่ยนเงินตรา ยกเลิกการผูกค่าเงินบาทไว้กับดอลลาร์ สหรัฐฯ มาใช้ระบบที่ผูกค่าเงินบาทไว้กับกลุ่มเงินตราของประเทศคู่ค้าสำคัญของไทย โดยให้ทุนรักษาระดับฯ เป็นผู้กำหนดอัตรากลางระหว่างการซื้อขายเงินดอลลาร์ สหรัฐฯ และลดการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างจริงจัง โดยรณรงค์ปลูกฝังให้ประชาชนช่วยกันประหยัด และหันมาใช้สินค้าไทย ลดการฟุ่มเฟือย ชะลอการนำเข้า ส่งเสริมการส่งออก

ในปี พ.ศ. 2528 รัฐบาลขอกู้เงินจาก IMF อีก 400 ล้านดอลลาร์ และกู้ภายใต้โครงการชดเชยรายได้จากการส่งออกตกต่ำอีกจำนวน 185 ล้านดอลลาร์ สหรัฐฯ รวมเป็น 585 ล้านดอลลาร์ สหรัฐฯ เพื่อเสริมฐานะของทุนการเงินระหว่างประเทศ นอกจากนี้รัฐบาลไทยยังกู้เงินจากธนาคารโลกเพื่อปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ(Structural Adjustment Loans) 2 ครั้งในปี พ.ศ. 2525, 2526 จำนวนเงิน 400 และ 150 ดอลลาร์สหรัฐ ปัญหาด้านการเงินการคลังที่รุมเร้าเศรษฐกิจไทยในเวลานั้นมีผลให้ไทยต้องประกาศลดค่าเงินบาทครั้งสำคัญลงในเดือนพฤศจิกายน ปี พ.ศ. 2527 ทั้งที่ก่อนหน้านี้ได้ประกาศลดค่าเงินบาทลงในเดือนพฤษภาคมและในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2524การลดค่าเงินบาทในปี พ.ศ. 2527 เพื่อแก้ปัญหาการส่งออกที่ตกต่ำลงเพราะค่าเงินบาทแข็งตัว และหันมาใช้ระบบการเงินแบบตะกร้า(basket of Money) โดยให้สัดส่วนเงินดอลลาร์สหรัฐอยู่ที่ 80 % ในการใช้อิงอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทไทย สภาพการณ์ที่เงินบาทแข็งตัวจนต้องลดค่าเงินลงนั้นเป็นเพราะไทยใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราอิงอยู่กับสหรัฐอเมริกาที่แข็งตัวมากในตลาดการค้าโลก ในเดือนกันยายน 2528 มีการประชุมที่ญี่ปุ่นระหว่างกลุ่มประเทศมหาอำนาจ G-5 ซึ่งประกอบด้วย สหรัฐฯ เยอรมนีตะวันตก สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น และมีข้อตกลงพลาซ่า แอคคอร์ด(Plaza Accord) ซึ่งกำหนดให้มีการนำเงินดอลลาร์สหรัฐฯเข้าสู่ตลาดการเงินระหว่างประเทศเพื่อให้เงินดอลลาร์สหรัฐมีค่าอ่อนตัวลง ซึ่งส่งผลทางอ้อมให้การส่งออกของไทยเราดีขึ้น และการหลั่งไหลเข้ามาลงทุนในประเทศของนักลงทุนต่างชาติเพิ่มปริมาณมากขึ้น

สถานการณ์ทางการเงินในประเทศปรับตัวดีขึ้น ภาวะเงินเฟ้อลดลง เนื่องจากราคาน้ำมันดิบและราคาสินค้าในตลาดโลกลดต่ำลง และมาตรการทางการเงินที่เข้มงวดในปีก่อน แต่สำหรับภาครัฐบาลฐานะการคลังยังไม่ดีขึ้น เพราะการจัดเก็บยังต่ำกว่าเป้าหมาย เป็นผลมาจากมูลค่าการนำเ ข้าเพิ่มขึ้นไม่มาก รายได้จากอากรขาเข้าต่ำกว่าประมาณการ ปัญหาการเงินของรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลจึงมุ่งเน้นปรับปรุงฐานะการคลังเป็นแผนต่อเนื่องในปีงบประมาณ 2528 และ 2529 โดยมาตรการเพิ่มภาษีสรรพสามิตสำหรับเบียร์ สุรา และยาสูบ และปรับอากรขาเข้าสำหรับสินค้าที่เสียภาษีในอัตราต่ำให้สูงขึ้น และส่งเสริมการส่งออกและการลงทุนให้มากนอกจากนี้ รัฐบาลยังตัดทอนงบประมาณรายจ่ายและชะลอการลงทุนขนาดใหญ่ อย่างไรก็ดี ปริมาณขาดดุลการคลังก็ยังสูงกว่าปีก่อน และการก่อหนี้ต่างประเทศก็สูงขึ้นมาก เพราะถึงกำหนดต้องชำระคืนพร้อม ๆ กันเป็นจำนวนมาก ขณะที่รายได้จากการส่งออกและบริการตกต่ำรัฐบาลได้ออกพระราชกำหนดในการปรับโครงสร้างเงินกู้ต่างประเทศ เพื่อแปลงสภาพหนี้โดยยืมเงินกู้จากแหล่งใหม่ที่เงื่อนไขดีกว่า (Refinancing) และมีการทำ Currency Swap และ Interest Rate Swap การควบคุมหนี้ต่างประเทศดังกล่าวจำกัดเฉพาะการกู้ยืมของภาครัฐบาลเท่านั้น

สภาพแวดล้อมภายนอกประเทศเป็นปัจจัยที่เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจไทยอย่างมากในช่วงเวลาดังกล่าว ราคาน้ำมันลดต่ำมาก ดอลลาร์สหรัฐอ่อนตัวลงเมื่อเทียบกับเงินสกุลหลักอื่น ๆ ของโลกทำให้เงินบาทภายใต้ระบบตะกร้าเงินมีค่าอ่อนลงตามไปด้วย ส่งผลดีต่อการส่งออกของไทยสูงอย่างไม่เคยปรากฎมาก่อนเฉลี่ยร้อยละ 25 ต่อปี มีการย้ายฐานการลงทุนจากประเทศที่ค่าเงินแข็งมายังไทย เช่น ญี่ปุ่น ไต้หวัน และเกาหลีใต้ทางการได้ผ่อนคลายมาตรการการเงินการคลัง ลดอัตราดอกเบี้ยในประเทศและลดภาษีอากรบางประเภท ลดราคาขายปลีกผลิตภัณฑ์น้ำมัน ลดค่ากระแสไฟฟ้า ฯลฯ โดยอัตราขยายตัวทางเศรษฐกิจสูงเฉลี่ยร้อยละ 9.9 ต่อปี โดยมีอุตสาหกรรมและบริการเป็นตัวนำ ซึ่งมีการขยายตัวสูงถึงร้อยละ 13.7 และ 9.9 ต่อปี ขณะที่เกษตรกรรมมีความผันผวนสูง อัตราเติบโตเพียงร้อยละ 2.9 ต่อปี การขยายตัวทางเศรษฐกิจทำให้มูลค่าการนำเข้าและบริการขยายตัวอย่างรวดเร็วเฉลี่ยร้อยละ 27 ต่อปี เหล่านี้ล้วนสนับสนุนให้ประเทศก้าวสู่ยุคทองทางเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง

ทีีมา

รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์. กระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจในประเทศไทย : บทวิเคราะห์เชิงประวัติศาสตร์เศรษฐกิจการเมือง พ.ศ. 2475-2530. กรุงเทพฯ: สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย, 2531.

เสรี ทรัพย์เจริญ. "การลดค่าเงินบาทครั้งนี้ เป็นการยอมรับความจริงของรัฐบาลว่าได้ดำเนินงานผิดพลาดมาตลอด" นิตยสารผู้จัดการ ( พฤศจิกายน 2527).