ระบบรัฐเดี่ยว

ผู้เรียบเรียง นครินทร์ เมฆไตรรัตน์

---

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล

---

ระบบรัฐเดี่ยว (Unitary State)

“รัฐเดี่ยว” เป็นรัฐที่มีศูนย์กลางอำนาจในการตรากฎหมาย การบริหารราชการแผ่นดิน และการกำหนดนโยบายในการบริหารประเทศเพียงแห่งเดียว ได้แก่ การมีรัฐบาล และรัฐสภาเดียว โดยภายในระบบแบบนี้ การใช้อำนาจ และการตัดสินใจต่างๆ ปรากฏว่าได้กำหนดออกมาจากศูนย์กลางเป็นสำคัญ ทั้งนี้ เพื่อทำให้รัฐนั้นมีเอกภาพ และถึงแม้ว่ารัฐเดี่ยวอาจจะมีลักษณะกระจายอำนาจ (Decentralized) ภายในอยู่ด้วยก็ตาม แต่รัฐก็เป็นองค์กรผู้ถืออำนาจสูงสุดไว้เพียงผู้เดียว ดังนั้น การจัดตั้งหน่วยงานอื่นขึ้นมาภายในรัฐก็เพื่อกระจายอำนาจทางการปกครองและการบริหารของตนไปให้ท้องถิ่น แต่มิได้เป็นการสร้างศูนย์กลางอำนาจใหม่ขึ้นให้มีอำนาจเหนือรัฐ หรือมีอำนาจเสมอเท่ากันกับรัฐ ดังนั้น การจัดตั้งหรือสถาปนาองค์กรปกครอง การเปลี่ยนสถานะและรูปแบบขององค์กรปกครอง การยุบรวมองค์กรปกครองเข้าด้วยกัน และการยกเลิกองค์กรปกครอง ต่างๆ ล้วนกระทำได้โดยอาศัยอำนาจของรัฐและรัฐบาลกลางทั้งสิ้น

ลักษณะของการปกครองของรัฐเดี่ยวนั้นมี 2 รูปแบบสำคัญ ได้แก่

การปกครองแบบรวมอำนาจ (Centralization)

การปกครองแบบรวมอำนาจ (Centralization) ได้แก่

(1) การรวมศูนย์อำนาจ (Concentration)

เป็นการปกครองที่รวมศูนย์อำนาจ และการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลางทั้งสิ้น การปกครองในลักษณะนี้ กล่าวกันว่า มักจะเกิดขึ้นในช่วงระยะเวลาเริ่มต้นของการเกิดรัฐสมัยใหม่ ซึ่งรัฐมีความจำเป็นต้องกระชับและรวมศูนย์อำนาจไว้เพื่อไม่ให้ชุมชนการเมืองต่างๆ แยกตัวออกไปเป็นอิสระ ซึ่งผู้นำของชุมชนไม่เป็นทางการ และการ ปกครองในแบบประเทศราชในแบบเดิม มีประเพณีและความเคยชินที่จะแยกตนเองออกเป็นอิสระจากศูนย์กลางอยู่แล้ว ตัวอย่างเช่น ต้องการให้ลูกหลานของตนเองก้าวขึ้นเป็นผู้นำในชุมชน มากกว่าจะให้ศูนย์กลางส่งคนออกไปปกครองชุมชนของตน และการที่ผู้นำท้องถิ่นธรรมชาติ มักจะมีความเคยชินที่จะเก็บส่วยอากรและนำไปใช้เพื่อประโยชน์ของตนเองมากกว่าจะจัดส่งเก็บส่วยอากรนั้นให้แก่ศูนย์กลางใช้บริหารทั้งหมด

อย่างไรก็ดี พัฒนาการของรัฐสมัยใหม่ในระยะต่อมา ปรากฏว่า ศูนย์กลางอำนาจของรัฐนั้นๆ เองจำนวนหนึ่ง ก็ยังคงสงวนอำนาจที่รวมศูนย์ (Concentration) ไว้อย่างต่อเนื่อง ปรากฏการณ์นี้เกิดขึ้นจากหลายสาเหตุปัจจัย เช่น ประเทศทำการปกครองในระบบเผด็จการทหาร การที่ประเทศมีระบบราชการแห่งชาติที่ใหญ่โตและเข้มแข็งมาก ประชาชนมีวัฒนธรรมรัฐนิยม หรือนิยมศูนย์กลางอย่างต่อเนื่อง เป็นต้น ดังนั้น ในการศึกษาถึงระบบการรวมอำนาจของรัฐสมัยใหม่ จึงมักจัดแบ่งรัฐเดี่ยวออกเป็นรัฐเดี่ยวที่มีการรวมอำนาจอย่างมาก หรือรัฐรวมศูนย์อย่างหนึ่ง รัฐเดี่ยวที่มีการรวมอำนาจแบบปานกลางอย่างหนึ่ง และรัฐเดี่ยวที่มีการรวมอำนาจอย่างน้อยอีกอย่างหนึ่ง

ปัจจัยที่บ่งชี้ลักษณะของการรวมอำนาจว่ามีมากหรือน้อยมีอยู่ด้วยกันหลายปัจจัย ที่สำคัญ ได้แก่ การพิจารณาถึงขนาดของรัฐบาลกลางว่ามีสัดส่วนเท่าใด มีอำนาจในด้านใด มีงบประมาณและบุคลากรอยู่ในสัดส่วนเท่าใด ฯลฯ ของขนาด หรือของงบประมาณภาครัฐทั้งหมด ตัวอย่างเช่น หากกำลังคนภาครัฐทั้งหมดคิดเป็นสัดส่วน 100 และบุคลากรของรัฐบาลกลางตกประมาณ 80-90 เปอร์เซ็นต์ ลักษณะแบบนี้ เราคงเรียกได้ว่าเป็นรัฐเดี่ยวที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก ในทางตรงข้าม หากรัฐเดี่ยวนั้นมีบุคลากรของรัฐบาลกลางเพียง 50-60 เปอร์เซ็นต์ หรือเพียง 20-30 เปอร์เซ็นต์ เราก็คงพอเรียกได้ว่ารัฐเดี่ยวนั้น มีการรวมอำนาจในแบบปานกลาง และในแบบน้อยตามลำดับ

อีกตัวอย่างหนึ่ง ได้แก่ สัดส่วนของงบประมาณ ซึ่งหากงบประมาณของรัฐบาลกลางคิดเป็น 90 กว่าเปอร์เซ็นต์ขึ้นไปของรายจ่ายภาครัฐทั้งหมด เราคงต้องนับว่าเป็นรัฐรวมศูนย์อย่างมาก หากคิดเป็น 60-70 เปอร์เซ็นต์ เราก็คงต้องจัดว่าเป็นรัฐที่มีการรวมศูนย์ปานกลาง และในขณะที่หากรัฐบาลกลางมีงบประมาณเพียง 40-50 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณรายจ่ายภาครัฐทั้งหมด เราก็คงไม่อาจจะปฏิเสธได้เลยว่า รัฐดังกล่าวเป็นรัฐที่มีการรวมศูนย์อำนาจเข้าสู่ส่วนกลางค่อนข้างน้อย หรืออาจเรียกได้ว่าน้อยมาก

อย่างไรก็ดี รัฐเดี่ยวที่มีการรวมศูนย์อำนาจอย่างมาก แม้นว่าจะมีการมุ่งผลสัมฤทธิ์สำคัญ คือ การสร้างเอกภาพให้บังเกิดขึ้นในรัฐ แต่ในการเมือง การปกครอง และการบริหารแล้ว ในระยะเวลาถัดต่อมาปรากฏว่ารัฐเดี่ยวที่มีการรวมศูนย์อำนาจได้ก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ ติดตามมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในเรื่องของการตัดสินใจนโยบายสาธารณะต่างๆ และความไร้ ประสิทธิภาพในการตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนภายในรัฐที่มีการเปลี่ยนแปลงไป ตลอดรวมทั้งเรื่องสิทธิ เสรีภาพต่างๆ เพราะรัฐบาลที่ศูนย์กลางเป็นผู้กำหนดทิศทางของรัฐแต่เพียงผู้เดียว การตัดสินใจต่างๆ กระทำโดยรัฐบาลกลางทั้งสิ้น และไม่มีอำนาจจากส่วนอื่นใดภายในรัฐที่สามารถทัดทาน ถ่วงดุล ทักท้วงและตรวจสอบรัฐและรัฐบาลได้เลย รัฐบาลในรัฐรูปแบบดังกล่าวนี้จึงมีแนวโน้มที่จะพัฒนาไปเป็นรัฐบาลอำนาจนิยมและเป็นรัฐเผด็จการได้โดยง่าย

(2) การกระจายการรวมศูนย์อำนาจ (Deconcentration)

เป็นการปกครองที่เปิดให้ตัวแทนของรัฐบาลกลางเป็นผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารได้ในขอบเขตหนึ่ง ตามที่รัฐบาลกลางเป็นผู้อนุญาต ในขณะที่เข้าไปทำการบริหารและปกครองพื้นที่ต่างๆ โดยที่บรรดาตัวแทน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนี้จะทำงานอยู่ภายใต้คำสั่งของรัฐ เพื่อปกป้องรักษาเอกภาพของรัฐไว้ และในขณะเดียวกันก็ได้รับมอบอำนาจ หรือได้รับแบ่งอำนาจ (Delegated Power and Delegated Functions) จากรัฐบาลกลางให้ทำการแทนรัฐบาลกลางในบางเรื่องหรือในบางหน้าที่ โดยไม่จำเป็นต้องขออนุมัติและขออนุญาตจากรัฐบาลกลางก่อน การปกครองลักษณะนี้ นับได้ว่าเป็นการโอนอำนาจบางอย่างของรัฐบาลกลางไปให้แก่ส่วนอื่นๆ โดยผ่านตัวแทน หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกลางนั้นเอง

การปกครองในลักษณะนี้ กล่าวว่า เกิดขึ้นโดยความจำเป็นอันเนื่องด้วยรัฐสมัยใหม่นั้น มีพื้นที่ที่มีขนาดกว้างใหญ่บ้าง มีข้าราชการของรัฐเป็นจำนวนมากบ้าง และมีการหน้าที่ของรัฐเป็นจำนวนหลายร้อยการหน้าที่บ้าง เป็นต้น ฉะนั้น จึงมีความจำเป็นโดยปริยายที่รัฐบาลกลางจำเป็นต้อง “มอบหมาย” (Delegation) อำนาจและหน้าที่บางประการให้กับผู้แทนของตนออกไปปฏิบัติงานในพื้นที่ต่างๆ ในบางเรื่องบางประการ เช่น มอบอำนาจให้ดูแลความสงบเรียบร้อย สามารถจับกุม ทำการคุมขัง ทำการสอบสวน ลงโทษ ชี้เขตที่ดิน ทำสำนวน ออกใบอนุญาต ฯลฯ ได้ในบางเรื่องโดยไม่จำเป็นต้องส่งตัวผู้กระทำความผิดเข้ามายังศูนย์กลาง รวมทั้งมีการมอบหมายในการหน้าที่เฉพาะบางด้าน เช่น ด้านการศึกษา การสาธารณสุข ความปลอดภัย การไฟฟ้า ฯลฯ ให้แก่องค์กรที่มีหน้าที่เฉพาะบางด้านได้กระทำการแทนรัฐบาลกลาง

การมอบอำนาจในแบบแรกเรียกว่าการมอบอำนาจโดยรัฐบาลกลางให้แก่องค์กรปกครองตามพื้นที่ (Territorial Deconcentration) ในขณะที่ในแบบหลังอาจเรียกได้ว่าเป็นการมอบอำนาจให้องค์กรปกครองตามการหน้าที่ (Functional Deconcentration)

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกระจายการรวมศูนย์อำนาจตามการหน้าที่ นับว่าเป็นส่วนหนึ่งของการพัฒนาประเทศ และสามารถสร้างองค์กรปกครองและหน่วยงานบริหารพื้นที่ที่มีความชำนาญเฉพาะด้านขึ้นมาได้ เช่น หน่วยงานทางการศึกษา การสาธารณสุข การเกษตร เป็นต้น เนื่องด้วยหน่วยงานราชการเหล่านี้ มักจะมีลักษณะเป็นงานวิชาชีพและมีงานบริการสาธารณะที่มีความชัดเจนแน่นอน รัฐบาลกลางจึงเล็งเห็นประโยชน์ของการมอบหมายภารกิจหน้าที่ที่ชัดเจนแน่นอนจำนวนหนึ่งไปให้แก่หน่วยงานเหล่านี้ ได้ตัดสินใจกระทำการเพื่อการวางแผนและการพัฒนาได้เลยโดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตจากรัฐบาลกลางเสียก่อน

กล่าวโดยรวม การกระจายการรวมศูนย์อำนาจ (Deconcentration) จะมีการตั้งสำนักงานของกระทรวง และกรม ต่างๆ ขึ้นในพื้นที่ต่างๆ เรียกว่า เป็นการบริหารราชการส่วน ภูมิภาค โดยที่รัฐบาลจะมีการจัดส่งเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางออกไปปฏิบัติงานประจำในเขตพื้นที่ของหน่วยงานนั้น จะเห็นตัวอย่างได้จากประเทศไทย อาทิเช่น มีการจัดตั้งศึกษาธิการจังหวัด เป็นผู้แทนจากกระทรวงศึกษาธิการ หรือมีการจัดตั้งสาธารณสุขจังหวัด เพื่อเป็นผู้แทนของกระทรวง สาธารณสุข ออกไปทำหน้าที่ในเขตพื้นที่ต่างๆ เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การแบ่งอำนาจและการมอบอำนาจจากรัฐบาลกลางออกไปให้แก่ผู้แทนของตนออกไปปฏิบัติงานในพื้นที่ต่างๆ มิได้แปลว่า ผู้แทนของรัฐบาลกลางนั้นมีอำนาจอิสระตัดขาดจากรัฐบาลกลาง ในทางตรงข้าม อำนาจที่รัฐบาลมอบหมายให้ไปนั้น นอกจากจะมีความชัดเจนและแน่นอนว่ารัฐบาลกลางได้มอบหมายให้กระทำการได้ในเรื่องใดและในขอบเขตใดแล้ว ดังนั้น รัฐบาลกลางหรือผู้มอบหมาย จึงยังมีอำนาจที่จะรับเรื่องอุทธรณ์ เปลี่ยนแปลงคำสั่ง เพิ่มเติมเงื่อนไขบางประการหรืออาจมีการยกเลิกคำสั่งของผู้แทนของตนได้ในกระบวนการบริหารที่ได้มีการประกาศไว้ล่วงหน้าแล้วในที่สาธารณะ หรือมีลักษณะเป็นนิติธรรมคือชอบด้วยกฎหมาย รวมทั้งมีความเหมาะสมตามประเพณีการปกครองของประเทศหนึ่งๆ ได้อีกด้วย

การปกครองแบบกระจายอำนาจ (Decentralization)

การกระจายอำนาจเป็นการปกครองที่รัฐและรัฐบาลกลางได้สละอำนาจ หรือมอบอำนาจการตัดสินใจในทางการปกครองและการบริหารของส่วนกลางให้แก่องค์กรอื่นอย่างเป็นทางการ ทั้งนี้ ควรที่จะมีการประกาศหลักและแนวทางการมอบอำนาจนั้นไว้เป็นกฎหมาย หรือโดยนโยบายที่สำคัญของประเทศ และองค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจมาจากรัฐบาลกลางนั้นได้ ควรที่จะต้องมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ สามารถมีทรัพย์สิน มีงบประมาณ มีอำนาจหน้าที่ที่ชัดเจน รวมทั้งมีบุคลากร ตลอดรวมจนถึงผู้บริหารและสภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน โดยทำหน้าที่ให้บริการประชาชนภายในอาณาบริเวณหนึ่งๆ ที่มีความชัดเจนแน่นอน องค์กรที่สามารถรับมอบอำนาจ ที่รัฐบาลกลางสละอำนาจมาให้นี้ได้ เราเรียกว่า “องค์กรปกครองท้องถิ่น”

การที่รัฐบาลกลางสละอำนาจ หรือมอบอำนาจในทางการปกครองและการบริหารให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นได้ ก็เพราะว่ารัฐบาลกลางเล็งเห็นประโยชน์ว่า ประชาชนนั้นเป็นกำลังสำคัญของการพัฒนาประเทศ ดังนั้น จึงควรที่จะมีการฝึกฝนให้ประชาชนได้มีความคิดและมีการเรียนรู้ที่จะปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย เช่น ให้ประชาชนได้เลือกสมาชิกสภา ท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นด้วยตนเอง เป็นต้น

การปกครองท้องถิ่นแบบกระจายอำนาจ นอกจากจะมุ่งประโยชน์ไปที่การพัฒนาศักยภาพของประชาชน และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี “ส่วนร่วม” ในการปกครองตนเองแล้ว ยังมีความสำคัญในฐานะที่เป็นวิธีการปกครองและการบริหารประเทศอย่างใหม่ ซึ่งกล่าวโดยหลักการแล้ว จะมีการกระจายภารกิจหน้าที่การงานอย่างง่ายๆ จากรัฐบาลกลางให้องค์กรปกครอง ท้องถิ่นได้กระทำการแทน เช่น การรักษาความสะอาด การดูแลรักษาสิ่งแวดล้อม การจัดการศึกษาชั้นประถม เป็นต้น การกระจายภารกิจหน้าที่ คือ การถ่ายโอนงานอย่างง่ายและมีลักษณะเป็นงานพื้นฐานให้องค์กรปกครองท้องถิ่นได้ทำหน้าที่แทนรัฐบาลกลางนี้ นับว่ามีคุณประโยชน์อย่างยิ่งทั้งต่อประชาชนในท้องถิ่นที่จะได้รับบริการจากรัฐบาลอย่างทั่วถึง และตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นอย่างแท้จริง นอกจากนี้ ยังจะมีประโยชน์ต่อรัฐบาลกลางอีกด้วย เนื่องด้วย รัฐสมัยใหม่ และรัฐบาลกลางสมัยใหม่นั้น มีภารกิจหน้าที่ใหม่ๆ เพิ่มขึ้นจากรัฐสมัยโบราณเป็นอันมาก เช่น มีการหน้าที่ที่เพิ่มขึ้นใหม่ซึ่งเกี่ยวข้องกับการค้าระหว่างประเทศ ทรัพย์สินทางปัญญา สิทธิบัตรต่างๆ การสำรองและพัฒนาพลังงาน การรักษาสิ่งแวดล้อม การค้นคว้าทางอวกาศ และการวิจัยทางด้านวิทยาศาสตร์สมัยใหม่ ฯลฯ ซึ่งเป็นการหน้าที่ที่รัฐสมัยใหม่ควรทำ และบางเรื่องถูกบังคับให้ทำตามกรอบของการเมืองระหว่างประเทศ ในขณะที่การหน้าที่แบบเดิมๆ ที่รัฐบาลกลางได้ทำมาเป็นเวลานานนั้น ปรากฏว่าองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นผู้ที่มีความเหมาะสมมากที่สุดที่จะได้รับการถ่ายโอนให้กระทำแทนรัฐบาลกลาง และบางเรื่องรัฐบาลกลางก็มักตัดสินใจให้องค์กร เอกชนรับทำงานแทนรัฐบาลกลางไปแล้ว ก็มี เช่น การไปรษณีย์ และการขนส่ง เป็นต้น

อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น ไม่ว่าจะมีระดับที่น้อยหรือมากเพียงใดก็ตาม องค์กรปกครองท้องถิ่นภายในรัฐเดี่ยวก็ยังคงอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาลกลางเสมอ เพียงแต่ว่ากลไกของการกำกับดูแลองค์กรปกครองท้องถิ่นเอง จะมีลักษณะที่เปลี่ยนแปลงไปตามระดับความเป็นประชาธิปไตยของรัฐ ตัวอย่างเช่น บางรัฐนิยมใช้คำสั่งทางการปกครองเป็นหลัก และบ้างนิยมใช้กลไกทางศาล กลไกทางรัฐสภา และบ้างใช้การควบคุมทางกฎหมาย และการควบคุมทางการคลังทดแทนการใช้คำสั่งทางการปกครองในการกำหนดว่า ท้องถิ่นควรทำ หรือไม่ควรทำอะไร เป็นต้น

เอกสารอ่านเพิ่มเติม

1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2546.

2. Barber, Benjamin R. Strong Democracy: Participatory Politics for a New Age. Los Angeles: University of California Press, 2003.

3. Blondel, J. Comparative Government: An Introduction. New Jersey: Prentice Hall, 1995.

4. Bogdanor, Vernon. Devolution in the United Kingdom. London: Oxford University Press, 1999.

5. Hague, R and M. Harrop. Comparative Government and Politics: An Introduction. London: Palgrave, 2001.