สภาพปัจจุบัน ปัญหาและแนวโน้มบริบทการเปลี่ยนแปลงสังคมโลกและสังคมไทย

นิยม รัฐอมฤต, 2550. สภาพปัจจุบัน ปัญหาและแนวโน้มบริบทการเปลี่ยนแปลงสังคมโลกและสังคมไทยภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์. กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า. (เลขหมู่หนังสือสำหรับห้องสมุดสถาบันพระปกเกล้า สป HM621.น64)

---

บทสรุปสำหรับผู้บริหาร

---

พัฒนาการด้านเทคโนโลยีสารสนเทศ ทำให้ผู้คนที่อยู่ห่างไกลกันเป็นร้อยเป็นพันกิโลเมตรสามารถส่งข่าวสาร ข้อมูลถึงกัน โฆษณาประสัมพันธ์ นัดหมาย จัดการประชุม หรือทำธุรกรรมต่างๆ รวมทั้งการก่อนการร้ายได้อย่างง่ายดาย รวดเร็วและในราคาที่ย่อมเยา เมื่อเทียบกับยุคสมัยในอดีต เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในซีกโลกหนึ่งอาจถูกถ่ายทอดผ่านดาวเทียมไปยังอีกซีกโลกหนึ่งได้เพียงเสี้ยวนาที สภาวการณ์อย่างนี้ทำให้สังคมโลกที่เคยแยกกันอยู่อย่างโดดเดี่ยว เนื่องจากภูเขา ผืนน้ำ ผืนป่า ขวางกั้น สามารถติดต่อสัมพันธ์กัน หรือส่งข่าวสารถึงกันได้อย่างไม่น่าเชื่อ

การพัฒนาเทคโนโลยีด้านคมนาคมก็เช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นทางบก ทางน้ำ ทางอากาศ ทำให้ผู้คนสามารถเดินทางทำได้รวดเร็ว สะดวกสบาย และในราคาที่ย่อมเยาอีกด้วย ทำให้เกิดการเคลื่อนย้ายแรงงานจากชนบทสู่เมือง จากประเทศหนึ่งสู่อีกประเทศหนึ่ง ทำให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวขยายตัว เกิดการแลกเปลี่ยนเรียนรู้ และเกิดการผสมผสานทางวัฒนธรรม การแต่งงานข้ามเผ่าพันธุ์ รวมทั้งการครอบงำทางวัฒนธรรม และการสูญสิ้นเอกลักษณ์และวัฒนธรรมของกลุ่มคนที่อ่อนแอกว่า หรือล้าหลังกว่า

ในสภาวะที่โลกพัฒนาก้าวหน้าในด้านเทคโนโลยีดังที่กล่าวมานี้ ในด้านการเมืองการปกครองย่อมมีส่วนที่ถูกกระทบทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงไปบ้างและเป็นสิ่งที่ควรแก่การสนใจอย่างยิ่ง เพราะการที่เราสามารถรู้อะไรได้ล่วงหน้า ย่อมทำให้เราสามารถป้องกัน เตรียมตัวรองรับปัญหา หรือแก้ไขปัญหาที่จะเกิดขึ้นในอนาคตได้อย่างทันการณ์และมีประสิทธิภาพ

สำหรับงานวิจัยนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อสำรวจสภาพปัจจุบัน ปัญหาและแนวโน้มบริบทการเปลี่ยนแปลงสังคมโลกและสังคมไทย ภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์ในด้านการเมืองการปกครอง โดยมุ่งสำรวจปัจจัยที่เกี่ยวข้องกับการเมืองการปกครองในประเด็นของระบบกฎหมาย การส่งเสริมประชาธิปไตย ธรรมาภิบาล การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น บทบาทของกลุ่ม การประพฤติมิชอบในวงราชการ วัฒนธรรมการเมือง โดยการสังเคราะห์จุดเด่น จุดด้อย โอกาส และอุปสรรค ในประเด็นต่างๆข้างต้น รวมทั้งภาพรวมของการเมืองการปกครองที่พึงประสงค์ การเมืองการปกครองที่ไม่พึงประสงค์ การเมืองการปกครองที่อาจเกิดขึ้น การเมืองการปกครองที่อาจไม่เกิดขึ้น ทั้งนี้ เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานในการจัดทำข้อเสนอสำหรับการศึกษาของไทยในอนาคต

ระบบกฎหมาย

จากการสำรวจในด้านระบบกฎหมายพบว่า ประเทศไทยเริ่มจากการถูกบังคับโดยชาติตะวันตกให้ต้องปรับปรุงระบบกฎหมายให้ทันสมัยแบบประเทศตะวันตก สภาพเช่นนี้เกิดขึ้นตั้งแต่ปลายสมัยรัชกาลที่ 5 และกระบวนการปฏิรูปกฎหมายให้ทันสมัยดำเนินมาอย่างต่อเนื่อง แม้ในปัจจุบันประเทศไทยก็ยังมีความพยายามปรับปรุงกฎหมายให้ทันสมัยไม่น้อยหน้าชาติยุโรปทั้งหลาย ไม่ว่าจะเป็นประเทศฝรั่งเศสหรือเยอรมนี ซึ่งประเทศไทยถือเป็นแบบอย่างในการปฏิรูประบบกฎหมายไทย โดยทั่วไปสามารถกล่าวได้ว่าระบบกฎหมายไทยมีความทันสมัยไม่ด้อยไปกว่าระบบกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้ว และอาชีพนักกฎหมายในประเทศไทยก็ได้รับความนิยมสูงในปัจจุบัน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงรัฐบาลชวน 2 (พ.ศ. 2540-2544) ที่ได้มีการกำหนดเงินเดือนของผู้พิพากษาและอัยการให้ได้รับในอัตราสูงเป็นพิเศษเหนือเงินเดือนของข้าราชการประเภทอื่น ทำให้วิชาชีพนักกฎหมายได้รับความนิยมสูงสุดในสังคมไทยใน ดังปรากฏว่าการสอบคัดเลือกเข้าศึกษาในมหาวิทยาลัยในระยะหลายปีมานี้ สาขานิติศาสตร์ได้รับความนิยมสูงสุดจากผู้สมัครสอบ

ในแง่ของการเปลี่ยนแปลงด้านกฎหมายในช่วงหลายปีมานี้ อาจกล่าวได้ว่ามีการเปลี่ยนแปลงมากในแง่ของกฎหมายมหาชน ทั้งนี้เนื่องจากกระแสการปฏิรูปการเมืองหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 เป็นต้นมา การปฏิรูปการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น การใช้บังคับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งมีการจัดตั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญทำหน้าที่กำกับหรือตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐจำนวนมาก การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนทางการเมือง และการปฏิรูประบบราชการให้ทันสมัย เน้นประสิทธิภาพ สุจริต และการให้บริการประชาชน ทำให้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการจัดระเบียบการปกครองท้องถิ่นในหลายด้าน กฎหมายเกี่ยวกับองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ การวางมาตรการให้บริการประชาชน การให้ข่าวสารข้อมูลของทางราชการแก่ประชาชน และมีการรณรงค์เรื่องการปกครองโดยยึดหลักนิติรัฐกันอย่างกว้างขวาง จนอาจกล่าวได้ว่า “นิติรัฐ” เป็นคำที่ค่อนข้างติดปากประชาชนที่สนใจการเมือง

โดยสรุป บทกฎหมายของไทยมีความทันสมัยตามสมควร จะมีปัญหามากก็อยู่ในส่วนที่เกี่ยวกับกฎหมายธุรกิจ ซึ่งขณะนี้มีการเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมมากเนื่องจากกระแสโลกาภิวัตน์ และการค้าเสรีที่บริษัทข้ามชาติ สถาบันการเงินต่างประเทศได้ขยายธุรกรรมเข้ามาในประเทศจำนวนมาก ในขณะที่กฎหมายที่มีอยู่อาจตามไม่ทันความเปลี่ยนแปลง ทำให้ประเทศไทยเสียเปรียบต่างชาติ และไม่สามารถทำหน้าที่ปกป้องธุรกิจภายในประเทศเท่าที่ควร เช่น ในเรื่องการค้าปลีก การจัดเก็บภาษี การซื้อขายหุ้น การใช้ตัวแทนทำธุรกรรมเพื่อหลีกเลี่ยงเงื่อนไขของกฎหมายเป็นต้น

ตัวบทกฎหมายที่นับว่าเป็นปัญหาในทางปฏิบัติอย่างยิ่ง และมีการละเมิดอย่างกว้างขวาง ดูเหมือนจะได้แก่ กฎหมายมหาชน ประเภทที่ตราขึ้นเพื่อกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรภาครัฐ หรือ พฤติกรรมของนักการเมืองหรือข้าราชการ เช่น บทกฎหมายที่ห้ามการซื้อขายเสียง ห้ามนักการเมืองไม่ให้แทรกแซงการทำหน้าที่ของวุฒิสภา องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ใช้อำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจ หรือองค์กรจัดการเลือกตั้งหรือมีบทกฎหมายที่ห้ามนักการเมืองแทรกแซงการบรรจุแต่งตั้ง หรือให้ความดีความชอบ ข้าราชการประจำ หรือ ห้ามนักการเมืองหรือข้าราชการทุจริตต่อตำแหน่งหน้าที่

ในระยะที่โลกก้าวเข้าสู่ยุคสมัยของโลกาภิวัตน์หรือหลังเหตุการณ์รัฐประหาร พ.ศ. 2434 เป็นต้นมา รัฐบาลไทยได้มีการตรากฎหมายหรือแก้ไขกฎหมายค่อนข้างมาก จำนวนกฎหมายและประเภทของกฎหมายมีมากขึ้น ทำให้กฎหมายมีความสลับซับซ้อนมากขึ้น เฉพาะเรื่องมากขึ้น จำเป็นจะต้องมีการจัดระเบียบกฎหมาย โดยทำเป็นประมวลเพื่อความสะดวกในการสืบค้น การใช้บังคับ และการอ้างอิง

ขณะเดียวกัน การเรียนรู้กฎหมายให้ครอบคลุมกฎหมายที่สำคัญๆ ดูจะเป็นเรื่องยากที่จะทำได้ มีความจำเป็นที่จะต้องแยกสาขาการศึกษากฎหมายเป็นสาขาๆ เพื่อให้สามารถสร้างนักกฎหมายที่มีความเชี่ยวชาญอย่างแท้จริง การพิจารณาตัดสินคดีของศาลมีคดีค้างศาลมากตามสมควร และใช้เวลาในการพิจารณาตัดสินนาน โดยเฉพาะคดีในศาลชั้นต้น ศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกา กำลังอยู่ในระหว่างการแก้ไขให้เร็วขึ้น โดยวิธีนัดพิจารณาคดีแบบต่อเนื่อง การกำหนดกรอบเวลาการพิจารณาตัดสินคดีให้กระชับ การจัดให้มีหน่วยช่วยงานผู้พิพากษา การไม่รับพิจารณาคดีในชั้นศาลฎีกาที่ไม่ใช่ประเด็นปัญหาข้อกฎหมาย เป็นต้น จุดที่เป็นปัญหาในระบบกฎหมายคือ ในเรื่องการจัดการศึกษาสาขานิติศาสตร์ที่นักศึกษามีความรู้ทางด้านภาษาต่างประเทศจำกัด มีทักษะด้านคอมพิวเตอร์ไม่มาก ทำให้การศึกษาคับแคบอยู่เฉพาะตัวบทกฎหมายไทย อาจเป็นปัญหาไม่สามารถสืบค้นพัฒนาระบบกฎหมายให้ทันสมัย หรือเมื่อต่างชาติเข้ามาติดต่อทำธุรกรรมมากขึ้น หรือฝ่ายไทยจะขยายการทำธุรกรรมไปยังต่างประเทศ นักกฎหมายไทยจะมีข้อจำกัด คือ ไม่รู้กฎหมายของต่างประเทศเท่าที่ควร

การส่งเสริมประชาธิปไตย

การส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศไทยในช่วงหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 จัดว่าได้รับความสนใจอย่างกว้างขวาง ทั้งนี้ เนื่องจากกระแสปฏิรูปการเมืองที่กระตุ้นความสนใจของประชาชนในวงกว้าง กระแสประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในประเทศไทยนี้ อาจกล่าวได้ว่าสอดคล้องกับกระแสประชาธิปไตยที่โลกขยายตัวอย่างรวดเร็วในช่วงยุค 10-20 ปีที่ผ่านมานี้ เริ่มด้วยเกาหลีใต้ ไต้หวัน เปลี่ยนจากระบบเผด็จการเป็นประชาธิปไตย ในยุโรปตะวันออกประเทศต่างๆ เช่น เยอรมนีตะวันออก โปแลนด์ ฮังการี สาธารณรัฐเช็ค ฯลฯ ได้รับการปลดปล่อยให้เป็นอิสระและจัดการปกครองในระบอบประชาธิปไตย สหภาพโซเวียตเองก็ล่มสลายแบ่งแยกเป็น 15 ประเทศ และจัดการปกครองในระบบเปิดหรือระบอบประชาธิปไตยเช่นเดียวกัน อินโดนีเซียที่เคยปกครองโดยระบบเผด็จการภายใต้การนำของประธานาธิบดีซูฮาโต้ก็ถูกโค่นล้มไปจากกระแสวิกฤตเศรษฐกิจ ปี พ.ศ. 2541 และเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบประชาธิปไตย เป็นต้น

การส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศไทยที่ผ่านมาในระยะ 14-15 ปี อาจกล่าวได้ว่าเป็นไปอย่างคึกคัก และการทำผ่านช่องทางต่างๆ แต่ในหัวข้อนี้ขอหยิบยกประเด็นขึ้นพิจารณา 3 ประเด็นด้วยกัน ได้แก่ การส่งเสริมประชาธิปไตยที่กระทำผ่านการปฏิรูปรัฐธรรมนูญ การส่งเสริมพรรคการเมือง และจัดการเลือกตั้ง การปฏิรูปรัฐธรรมนูญจะเห็นได้จากการผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่มีบทบัญญัติไม่เป็นประชาธิปไตยหรือไม่ส่งเสริมประชาธิปไตย ให้มีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น ที่เห็นได้ชัดที่สุด คือ การผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ซึ่งก่อนมีการแก้ไขในปี พ.ศ. 2535 มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจอย่างมากแก่วุฒิสภา ในการเสนอชื่อบุคคลที่สมควรเป็นนายกรัฐมนตรี การกำกับควบคุมรัฐบาล ทั้งๆ ที่วุฒิสภามาจากการแต่งตั้งของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ที่เข้าสู่อำนาจโดยการยึดอำนาจ รวมถึงการแก้ไขในครั้งต่อๆ มา และในที่สุดยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวไปทั้งฉบับ แล้วประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 แทน

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 จัดได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีเนื้อหาเป็นประชาธิปไตยมากที่สุดฉบับหนึ่ง โดยเน้นการรับรองสิทธิเสรีภาพของบุคคล การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน รวมทั้งการจัดวางมาตรการคุ้มครองรัฐบาลให้มีความเข้มแข็ง สามารถทำหน้าที่รับใช้ประชาชนได้อย่างเต็มกำลัง ในเวลาเดียวกันก็สร้างกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไว้มากมายหลายองค์กร รวมทั้งสงเสริมการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

การส่งเสริมประชาธิปไตยผ่านมาตรการส่งเสริมพรรคกาเรืองให้ความเข้มแข็งและรับผิดชอบต่อประชาชน จะเห็นได้จากการบังคับให้ต้องดำเนินการทางการเมืองในระบบพรรค ซึ่งเริ่มตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 เป็นต้นมา จนถึงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2540 แม้พรรคการเมืองในประเทศไทยจะมีความเป็นสถาบันมากขึ้นหลังปี พ.ศ. 2517 เป็นต้นมา แต่โดยทั่วไปคงต้องกล่าวว่ายังคงได้รับการยอมรับจากประชาชนน้อยมาก

การส่งเสริมประชาธิปไตยผ่านกระบวนการเลือกตั้ง นอกจากการเลือกตั้งจะเป็นมาตรการเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมทางการเมืองโดยการเสนอตัวให้ประชาชนเลือกตั้งและถ้าได้รับเลือกตั้งก็มีอำนาจกระทำการต่างๆ ตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว การเลือกตั้งยังเป็นเครื่องมือสำหรับประชาชนในการเลือกผู้แทน และเลือกรัฐบาลอีกด้วย การเลือกตั้งเท่าที่มีการพัฒนามาถึงรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2540 นอกจากประชาชนจะสามารถเลือกตั้ง ส.ส. แล้ว ประชาชนยังสามารถเลือกตั้ง ส.ว. เลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นทุกรูป และเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นทุกรูปแบบอีกด้วย ได้จัดว่ามีการขยายมาตรการดังกล่าวนี้ไปอย่างกว้างขวางกว่าที่เคยเป็นมา

การส่งเสริมหลักธรรมาภิบาลและการต่อต้านการทุจริต

ในประเทศไทย นอกจากกระแสปฏิรูปการเมืองจะขึ้นสูงแล้ว ความคิดในเรื่องธรรมาภิบาล การต่อต้านการทุจริตประพฤติมิชอบในวงการเมืองและวงราชการก็ได้รับการตอบรับอย่างดี โดยการจัดตั้งองค์กรอิสระ เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ศาลปกครอง ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ตลอดจนหน่วยงานภายใต้การบังคับบัญชาในระบบราชการปกติ เช่น คณะกรรมการป้องกันและปรามการฟอกเงิน (ป.ป.ง.) กรมสอบสวยคดีพิเศษ ฯลฯ

นอกจากนี้ ยังได้สร้างวุฒิสภาให้เป็นสถาบันที่เป็นแกนกลางในการทำหน้าที่ตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล ให้อำนาจแก่วุฒิสภาในการเลือกและถอดถอนกรรมการหรือองค์อำนาจขององค์กรตรวจสอบ หรือองค์กำกับควบคุมการทำหน้าที่ของรัฐบาล และได้นำมาตรการต่างๆ มาประยุกต์ใช้เพื่อป้องกันการทุจริตในวงราชการ เช่น การกำหนดให้นักการเมืองและข้าราชการระดับสูงต้องแจ้งทรัพย์สินและหนี้สิน การจัดให้มีมาตรการถอดถอนนักการเมืองระดับสูง การจัดให้มีศาลกีกาแผนกคดีอาญาสำหรับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งเป็นศาลชั้นเดียว ตัดสินคดีความได้รวดเร็ว เป็นต้น

การสร้างมาตรการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมทางการเมือง สามารถริเริ่มกฎหมายหรือเข้าชื่อถอดถอนนักการเมือง ทั้งในระดับชาติ และระดับท้องถิ่น ล้วนแล้วแต่มุ่งสร้างธรรมาภิบาลในการปกครอง และในการบริหารราชการภาครัฐ ให้เกิดความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และนักการเมือง รวมทั้งข้าราชการมีความรับผิดชอบต่อหน้าที่ กระแสเรื่องธรรมาภิบาลก็ดี เรื่องป้องกันและปราบปรามการทุจริตในวงการเมืองการปกครองและการบริหารก็ดี อาจกล่าวได้ว่าองค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย องค์กรเพื่อการพัฒนาของสหประชาชาติ เป็นแม่ทัพแนวหน้าในเรื่องนี้ ที่ชัดเจนที่สุดเมื่อคราวที่ประเทศไทยเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ปี 2540 ประเทศไทยได้ถูกตั้งเงื่อนไขจากองค์กรที่ให้กู้เงินต้องดำเนินนโยบายการเงินและการบริหารที่ยึดหลักธรรมาภิบาลและต้องดำเนินมาตรการที่ป้องกันและปราบปรามการทุจริตในวงราชการให้มีประสิทธิภาพ

แต่อย่างไรก็ดี เนื่องจากการเมืองในระบบเลือกตั้งที่ต่างฝ่ายต่างทุ่มทุนสู้กันอย่างเต็มที่ และใช้มาตรการทุกอย่างในการเอาชนะทางการเมือง ทำให้การทุจริตและการปกครองในลักษณะธรรมาภิบาล โปร่งใสเป็นไปได้ยากมาก ดังเราจะพบว่ามีข้อครหาทุจริตในโครงการต่างๆ ของรัฐบาลชุดที่แล้วอย่างกว้างขวาง ทั้งนี้อาจกล่าวได้ว่า เพราะการออกแบบการเมืองที่เน้นการเลือกตั้งมากเกินพอดี โดยไม่คำนึงถึงความเป็นจริงของการเลือกตั้ง และการต่อสู้ทางการเมือง ทำให้ไม่ได้สร้างมาตรการรองรับหรือบรรเทาปัญหาการซื้อเสียงในระบบการเมืองด้วยมาตรการอย่างอื่น เช่น การแต่งตั้ง การเข้าสู่ตำแหน่งโดยคุณสมบัติของตำแหน่ง

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

แม้ว่าการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นจะมีจุดเริ่มต้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่การกระจายอำนาจที่มีรูปแบบชัดเจนเริ่มก่อตัวขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 และสภาวะชงักงันด้านการกระจายอำนาจดำเนินต่อมาตลอดยุคสมัยของระบอบอำมาตยาธิปไตย การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเริ่มแจ่มใสหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ. 2535 ที่เกิดขบวนการเรียกร้องให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในจังหวัดหลักๆ ของประเทศ เช่น เชียงใหม่ ชลบุรี สมุทรปราการ สงขลา การเคลื่อนไหวเรียกร้องดังกล่าวแม้จะไม่ประสบความสำเร็จ แต่ก็มีผลกดดันให้รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ต้องผลักดันให้มีการกระจายอำนาจในระดับตำบลแทนการกระจายอำนาจระดับจังหวัดซึ่งกระทรวงมหาดไทยยึดพื้นที่อยู่ก่อนแล้ว การกระจายอำนาจระดับตำบลโดยให้มีการจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลทั่วประเทศไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2538 ถึง พ.ศ. 2542 ทำให้การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นและการเมืองส่วนท้องถิ่นมีบุคลากร มีงบประมาณ และมีบทบาทอย่างเห็นได้ชัด ยิ่งเมื่อมีการประกาศการใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 กำหนดให้มีการกระจายอำนาจดำเนินไปอย่างคึกคัก

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในช่วงพรรคประชาธิปัตย์ พ.ศ. 2540-2543 ได้รับการส่งเสริมอย่างมาก แต่พอมายุครัฐบาลไทยรักไทย การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเริ่มชะลอตัว เนื่องจากรัฐบาลหันไปสร้างความเข้มแข็งให้กับการปกครองส่วนภูมิภาค ผ่านทางผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ ที่เรียกว่า การบริหารราชการจังหวัดแบบบูรณาการ หรือที่เรียกกันอย่างไม่เป็นทางการว่า “ผู้ว่า CEO”

อย่างไรก็ดี ในช่วงของรัฐบาลพรรคไทยรักไทยได้มีการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญที่เกี่ยวกับรูปแบบการปกครองท้องถิ่น คือ การแก้ไขให้หัวหน้าฝ่ายบริการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบเข้าสู่ตำแหน่งโดยการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน นับได้ว่าเป็นการสร้างความเข้มแข็งให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ในทางหนึ่ง คือ ทำให้การบริหารท้องถิ่นมีความเข้มแข็งมากขึ้น

การถ่ายโอนภารกิจจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจนถึงเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2549 ซึ่งมีจำนวนทั้งสิ้น 245 ภารกิจ ทำไปได้ 181 ภารกิจ ยังเหลือที่จะต้องถ่ายโอนต่อไปอีก 64 ภารกิจ การถ่ายโอนงบประมาณให้เข้าเป้าหมายตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เมื่อคิดเป็นสัดส่วนแล้วต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ของงบประมาณรายได้ของรัฐบาล ปรากฏว่ายังไม่บรรลุในปีงบประมาณ 2550 ถ่ายโอนได้เพียงร้อยละ 26 เท่านั้น

การถ่ายโอนบุคลากรปรากฏว่ามีปัญหาเช่นเดียวกัน เพราะการถ่ายโอนงานไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนด งบประมาณไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนด อย่างไรก็ดี ในเรื่องการถ่ายโอนคนนี้นอกจากมีปัญหาเรื่องตัวคนของส่วนกลางไม่อยากไปอยู่ในสังกัดของท้องถิ่นแล้ว ในทางกลับกันก็ปรากฏว่ามีกรณีที่ท้องถิ่นไม่อยากได้คนของส่วนกลางเช่นกัน เพราะอายุงานมาก เงินเดือนสูง อีกทั้งกีดกันการบรรจุคนใหม่

บทบาทของกลุ่มและวัฒนธรรมทางการเมือง

การเมืองไทยยังเป็นการเมืองของนักการเมือง ประชาชนไม่มีโอกาสจะเข้ามาสู่เวทีการเมือง ถ้าไม่อยู่ในเครือข่ายของนักการเมืองอาชีพ หรือนักธุรกิจการเมือง การจัดตั้งชมรม หรือสหภาพ สหกรณ์ ยังเป็นเรื่องที่คนไทยไม่คุ้นเคย โครงสร้างสังคมไทย โดยเฉพาะในชนบท ยังเป็นระบบอุปถัมภ์ ในขณะที่ประชาชนในเมืองอาจจะช่วยตัวเองได้มากกว่าคนในชนบทในด้านเศรษฐกิจ นอกจากนี้ คนในเมืองจะเข้าถึงข่าวสารข้อมูล และติดตามความเคลื่อนไหวทางการเมืองของโลกและภายในประเทศมากกว่า โดยสถานภาพทางเศรษฐกิจและการเข้าถึงข่าวสารข้อมูลที่แตกต่างกันระหว่างคนชนบทกับคนกรุง ทำให้คนชนบทและคนกรุงมีทัศนะและวัฒนธรรมทางการเมือง และประเมินค่าของพรรคการเมืองในลักษณะที่แตกต่างกัน นักวิชาการบางท่านเรียกสังคมไทยว่า เป็นสังคมทวิลักษณ์ หรือบางท่านก็เรียกว่า สองนัครา คือมีวัฒนธรรมทางการเมือง และให้คุณค่าต่อนโยบายการเมืองและพฤติกรรมทางการเมืองของนักการเมืองที่แตกต่างกัน ณ จุดนี้ ที่ทำให้สังคมไทยเกิดการแตกแยกอย่างรุนแรงเป็นสองฝักสองฝ่าย ดังปรากฏให้เห็นในเหตุการณ์ก่อนการยึดอำนาจโดยคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรบเป็นประมุข (ค.ป.ค.) แม้ว่าระบอบประชาธิปไตยภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรี พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร จะถูกยุติลงด้วยการรัฐประหาร 19 กันยายน 2549 เนื่องจากเล่นการเมืองแบบผูกขาดอำนาจ มอมเมาประชาชนด้วยนโยบายประชานิยม ละเมิดเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญด้วยการครอบงำวุฒิสภา และองค์กรอิสระ ปิดกั้นการมีส่วนร่วมของประชาชน ลิดรอนเสรีภาพของสื่อมวลชน และเป็นที่น่าเคลือบแคลงว่ามีการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างกว้างขวาง และไม่เปิดช่องให้มีการตรวจสอบอย่างแท้จริง แต่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยก็ยังคงต้องดำเนินต่อไปตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 ซึ่งกำหนดให้สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างรัฐธรรมนูญและพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 180 วัน นับแต่วันเปิดประชุมสภาร่างรัฐธรรมนูญครั้งแรก (สภาร่างรัฐธรรมนูญเปิดประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มกราคม 2550) นั่นก็คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะต้องแล้วเสร็จภายในวันที่ 7 กรกฎาคม 2550 หลังจากนั้นจะต้องนำออกเผยแพร่แก่ประชาชนและจะต้องจัดให้มีการลงประชามติภายในเวลาไม่เร็วกว่า 15 วัน และไม่ช้ากว่า 30 วัน นับแต่วันเผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าว ซึ่งถ้าทุกยอ่างเป็นไปตามตารางเวลาที่กำหนด เราคงได้รัฐธรรมนูญฉบับถาวรในเดือนสิงหาคม 2550 และ ถ้าจัดเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนภายใน 3 เดือน นับจากวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ การเลือกตั้งจะถูกจัดขึ้นในเดือนธันวาคม 2550 และถ้าทุกอย่างดำเนินไปอย่างราบรื่น การจัดตั้งรัฐบาลใหม่คงจะเกิดขึ้นในเดือนมกราคม 2551 นั่นเอง จุดแข็งและจุดด้อยของสังคมไทย คงต้องกล่าวว่าสังคมไทยมีจุดแข็งที่ยึดมั่นในระบบการปกครองประชาธิปไตยและยึดมั่นในสถาบันพระมหากษัตริย์ และพุทธศาสนา ซึ่งเน้นการใช้ปัญญา การตั้งสติ ในการจัดการปกครองบ้านเมือง เหตุการณ์บ้านเมืองที่ผ่านมา แม้จะมีสิ่งที่ไม่ถูกต้องมากมาย เช่น การซื้อสิทธิขายเสียงในการเลือกตั้ง การซื้อขายปริญญาในวงการการศึกษา การซื้อขายเครื่องของขลัง การทุจริตประพฤติมิชอบในวงราชการ ฯลฯ แต่ทั้งหมดนี้ถูกตรวจสอบด้วยอำนาจฝ่ายอื่นเป็นครั้งคราว ในกรณีล่าสุดก็คืออำนาจกองทัพ ที่เข้ามายับยั้งปัญหาความไม่ชอบธรรมให้กลับมาตั้งหลักกันใหม่ ก่อนที่ถลำลึกไปกว่านี้ ตรงนี้อาจบอกได้ว่าเป็นจุดแข็งของสังคมไทยก็ว่าได้ ในขณะที่บางท่านอาจมองว่าเป็นอุปสรรคของการพัฒนาประชาธิปไตยเช่นกัน สุดแท้แต่จะมอง ซึ่งวันเวลาจะเป็นเครื่องพิสูจน์ เหตุการณ์ความรุนแรงใน 3 จังหวัดภาคใต้ จัดได้ว่าเป็นเหตุการณ์สำคัญในประวัติศาสตร์ไทยอีกเหตุการณ์หนึ่ง ที่ทำให้สังคมไทยต้องหันมาทบทวนนโยบายการกระจายอำนาจการปกครองว่า เท่าที่ดำเนินการไปแล้วเพียงพอแก่การประสานประโยชน์ของทุกฝ่ายหรือไม่ พื้นที่ที่มีความแตกต่างจากพื้นที่อื่นในแง่ของภาษา วัฒนธรรม เชื้อชาติ ควรมีวิธีการปกครองที่แตกต่างจากพื้นที่อื่นหรือไม่ โดยเนื้อแท้แล้ว การจัดการปกครองไม่ว่าในรูปแบบใด จะต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่นั้นด้วยกันทั้งสิ้น ถ้าคำนึงแต่เพียงผลประโยชน์ของผู้ปกครองเป็นหลักก็อาจวินิจฉัยได้ว่าเป็นรูปแบบการปกครองที่เป็นปัญหา ไม่สอดคล้องกับเป้าหมายของการอยู่ร่วมกันเป็นหมู่คณะ

ข้อเสนอแนะ

จากการศึกษาสภาพปัจจุบัน ปัญหา และแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลกและสังคมไทย อาจกล่าวด่า กระแสโลกาภิวัตน์ทำให้สังคมต่างเชื่อมต่อกันมากขึ้นด้วยกลไกการสื่อสารและการคมนาคมรูปแบบต่างๆ อินเตอร์เน็ตมีบทบาทมากขึ้นตามลำดับในการติดต่อสื่อสาร การโฆษณาประชาสัมพันธ์ รวมถึงการเสียงในการเลือกตั้ง ซึ่งปัจจุบันมีการใช้เพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ และมีอิทธิพลต่อคนหนุ่มสาวมาก ทั้งยังเป็นเครื่องมือช่วยการติดต่อระหว่างบุคคล สืบค้นข้อมูล นัดหมาย และทำธุรกรรมด้านต่างๆ อันมีผลทำให้รูปแบบการหาเสียงเลือกตั้งในอนาคตเปลี่ยนไป การปิดโปสเตอร์คงน้อยลง การชุมนุมปราศรัยหาเสียคงมีความจำเป็นน้อยลง อย่างไรก็ดี การปกครองในระบอบประชาธิปไตยยังคงต้องเป็นเป้าหมายของประเทศไทยต่อไปอีกยาวนาน แต่การปกครองโดยให้ผู้แทนราษฎรกระทำการแทนในทุกอย่างหลังการเลือกตั้งเสร็จสิ้นอาจไม่เหมาะสมกับสังคมยุคสมัยที่ประชาชนเข้าถึงข่าวสารข้อมูลได้เร็วขึ้น สะดวกขึ้น การเปิดทางให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการทางการเมืองอาจมีความจำเป็นมากขึ้น เพื่อให้การดำเนินนโยบายของรัฐบาลสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของประชาชนมากขึ้น การพัฒนาพรรคการเมืองให้เป็นสถาบันหลักทางการเมือง และเป็นที่พึ่งของประชาชนได้ ยังจะต้องหาทางพัฒนาต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการป้องกันไม่ให้อำนาจเงินเข้ามาครอบงำพรรค เป็นสิ่งจำเป็นที่จะทำให้พรรคพัฒนาไปได้ และเป็นของประชาชนมากยิ่งขึ้น การบริหารจัดการแบบธรรมาภิบาลที่ไม่มีการทุจริตฉ้อราษฎร์บังหลวงทั้งในแง่ผลประโยชน์ทับซ้อน หรือทุจริตเชิงนโยบาย การกระจายอำนาจปกครองสู่ท้องถิ่น การสร้างความเข้มแข็งให้กับกลุ่มประชาสังคม รวมทั้งการยอมรับบทบาทขององค์กรพัฒนาภาคเอกชน เป็นทิศทางของโลกและของสังคมไทยที่ยากจะปฏิเสธ ความแตกต่างทางวัฒนธรรมระหว่างคนชนบทและคนกรุงมีแนวโน้มจะเคลื่อนเข้ามาใกล้กัน ทั้งนี้ด้วยนโยบายประชานิยม ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีสารสนเทศและการคมนาคม ทำให้โลกถูกย่อส่วนให้เล็กลงด้วยเทคโนโลยีดังกล่าว ชนบทไทยจึงค่อยๆ ขยับเข้าใกล้ความเป็นเมืองขึ้นมา พื้นที่ชนบทลดน้อยลงทุกวันและพื้นที่เมืองถูกขยายเพิ่มขึ้นอย่างไม่หยุดยั้ง ในแง่ของการจัดการศึกษาคงหนีไม่พ้นที่จะต้องให้การส่งเสริมการเรียนรู้ในเรื่องประชาธิปไตย การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี แต่สิ่งเหล่านี้จะมีความหมายน้อยมาก ถ้าระบบการศึกษาไม่สามารถพัฒนาศักยภาพของเยาวชนในด้านอาชีพและวิชาชีพ เพราะตามหลักจิตวิทยาความต้องการในด้านปัจจัย 4 มาเป็นอันดับหนึ่ง ถ้าการศึกษาไม่สามารถทำให้ประชาชนมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นได้อย่างเป็นรูปธรรม การพัฒนาประชาธิปไตย การเน้นย้ำในเรื่องธรรมาภิบาล หรือการสร้างวัฒนธรรมที่ดี รักเกียรติยศชื่อเสียงคงเป็นไปได้ยาก ดังนั้นการเน้นการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สร้างคนทุกคนมีทักษะในการประกอบอาชีพเป็นสิ่งสำคัญสูงสุด ไม่ว่าเด็กคนนั้นจะมีโอกาสเรียนต่อในระดับสูงขึ้นไปหรือไม่ จะต้องมีทักษะในการประกอบอาชีพเป็นหลักการสำคัญที่สุด เป็นหลักประกันที่รัฐบาลจะต้องทำให้ได้ ประชาธิปไตยที่เต็มไปด้วยความยากจนในทางเศรษฐกิจคงไม่ใช่เป้าหมายที่ประชาชนต้องการ เพราะประชาธิปไตยกินไม่ได้ มนุษย์โดยทั่วไปนอกจากต้องการดำรงชีพด้วยปัจจัย 4 แล้ว ยังต้องการความมั่นคง ซึ่งในที่นี้หมายถึงว่า การปกครองบ้านเมืองจะต้องยึดหลักนิติธรรม การใช้อำนาจแบบไร้หลักการ ไร้ความเป็นธรรมเป็นสิ่งที่ประชาชนส่วนใหญ่ยากจะทนได้ ประชาธิปไตยในความเป็นจริงเป็นพัฒนาการของการปกครองในขั้นที่สูงขึ้นไปจากขั้นที่รัฐจะต้องสร้างหลักประกันในขั้นพื้นฐานต่างๆ ดังกล่าวก่อนไปสู่ขั้นสูง ดังนั้นระบบการศึกษาที่สร้างหลักประกันในด้านการเลี้ยงชีพจึงเป็นสิ่งที่ควรเน้นอย่างยิ่ง เหตุการณ์ในประเทศมีบทบาทอย่างสูงในการกำหนดทิศทางของสังคมไทยในอนาคต 10-20 ปีข้างหน้า ได้แก่ ปัญหาความรุนแรงใน 3 จังหวัดภาคใต้ ซึ่งจะมีผลให้รัฐบาลต้องเร่งรัดกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นมากขึ้น และเปลี่ยนบทบาทของรัฐบาลไปเป็นฝ่ายทำหน้าที่กำหนดนโยบายส่วนรวม กำกับ ควบคุม ติดตามให้ท้องถิ่นทำตามกฎหมายและนโยบายหลัก และให้การสนับสนุนด้านวิชาการแก่ท้องถิ่น งานด้านปฏิบัติการคงต้องถ่ายโอนให้เป็นของท้องถิ่น และให้ท้องถิ่นมีอิสระในการจัดทำภารกิจของท้องถิ่นเอง รัฐประหาร 19 กันยายน 2549 ก็เป็นอีกเหตุการณ์หนึงที่ช่วยลดความขัดแย้งและความชงักงันในสังคม เป็นที่คาดหวังว่าจะช่วยกำหนดทิศทางของระบอบประชาธิปไตยให้ดำเนินไปถูกทิศทางมากขึ้น ไม่เกิดการผูกขาดอำนาจโดยคนหยิบมือเดียว แต่นโยบายประชานิยมที่รัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ เริ่มต้นไว้ดูท่าจะเลิกยาก การค้าเสรีที่ทำไวกับจีน ออสเตรเลีย และกลุ่มประเทศอาเซี่ยนในอนาคตอันใกล้ (ค.ศ. 2015) และกระแสโลกาภิวัตน์ที่ถาโถมเข้ามาก ส่งผลให้รัฐบาลจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องปฏิรูปการบริหารภาครัฐให้มีประสิทธิภาพสูงขึ้น ส่งเสริมให้ประชาชนมีความรู้มากขึ้น รวมทั้งเรียนรู้ภาษาต่างประเทศ มีทักษะทางวิชาชีพมากขึ้น ให้สามารถช่วยตัวเองได้มากขึ้น รวมทั้งรู้จักรวมกลุ่มทำการปกป้องผลประโยชน์ของหมู่คณะมากขึ้น ไม่เช่นนั้นจะตกเป็นเหยื่อของกระแสโลกาภิวัตน์ หรือถูกกลืนหายไปในกระแสโลกาภิวัฒน์ในที่สุด