ธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ

ผู้เรียบเรียง : ดร.นิตยา โพธิ์นอก

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ดร.สติธร ธนานิติโชติ

---

ธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ

ความหมาย

ธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ (climate governance) เป็นการบริหารปกครองเพื่อรับมือกับสภาวะที่อาการเปลี่ยนแปลงไปจากสภาพการณ์ปกติ คำว่า governance หมายถึงการบริหารปกครองที่ดี การบริหารจัดการปกครองที่ดี การอภิบาลที่มีประสิทธิภาพ หรือธรรมาภิบาล ใด ๆ ก็ตามแต่ที่ให้หมายถึงการบริหารจัดการที่ดีมีประสิทธิภาพของหน่วยงานภาครัฐ โดยหน่วยงานรัฐทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นยึดถือดำเนินการเพื่อประโยชน์แก่ประชาชน ตามองค์ประกอบของการบริหารจัดการที่ดี ได้แก่ หลักนิติธรรม คุณธรรม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ ความคุ้มค่า และการมีส่วนร่วม[1]

ภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไป (climate change) หรือภาวะโลกร้อน เป็นสภาวะที่สภาพอากาศมีความแปรปรวนไปจากภาวะปกติ[2]อันเกิดมาจากสาเหตุหลักคือภาวะเรือนกระจกมากขึ้น ภาวะเรือนกระจกนี้สามารถเกิดได้เองตามธรรมชาติ แต่ที่กำลังเป็นปัญหาอย่างมากนี้ส่วนใหญ่มาจากการปลดปล่อยก๊าซอันเกิดจากที่มนุษย์ทำให้เกิดขึ้น เช่น การเผาไหม้เพื่อผลิตพลังงาน การเพาะปลูกการปศุสัตว์ กระบวนการผลิตในโรงงานอุตสาหกรรม เป็นต้น[3]  

ภูมิอากาศที่เปลี่ยนแปลงไปได้ทำให้เกิดผลกระทบใหญ่หลวงไม่ใช่เพียงปัจเจกชนแต่ยังกระทบไปถึงชุมชน สังคมระดับประเทศและระดับนานาชาติ ผลกระทบที่ว่านี้มีทั้งด้านสุขภาพ เช่น การเสียชีวิตจากอากาศที่ร้อนขึ้น โรคติดต่อที่มากขึ้น ทั้งยังมีผลกระทบด้านความเป็นอยู่และคุณภาพชีวิต เช่น จากภาวะน้ำท่วมหรือดินโคลนถล่มที่ทำให้ต้องมีการอพยพผู้คนจากพื้นที่ ผู้คนต่างหนีภัยออกมาจากบ้านที่ตนเองเคยอาศัยไปยังศูนย์อพยพชั่วคราว เกิดความเสียหายของบ้านเรือนและสิ่งปลูกสร้าง ตลอดจนการสุขาภิบาลน้ำกินน้ำใช้ซึ่งหากไม่ถูกสุขลักษณะก็จะทำให้เกิดปัญหาทางสาธารณสุขตามมา[4]

ผลกระทบจากสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงไปไม่อาจรับมือได้โดยบุคคลหรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งแบบเดี่ยว แต่ต้องการการตอบสนองตั้งแต่นโยบายระดับโลกและระดับประเทศ เรียกว่าธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ เพื่อให้มีการรับมือกับผลกระทบนี้ในระดับสูงและกว้าง แล้วถ่ายทอดการดำเนินงานไปถึงระดับท้องถิ่นและชุมชน ซึ่ง UNICEF[5] ได้ให้ความหมายธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศว่าหมายถึงกระบวนการดำเนินการที่เกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของภาคส่วนตั้งแต่องค์กรระหว่างประเทศ รัฐบาลระดับประเทศและระดับท้องถิ่น องค์กรพัฒนาเอกชน ภาคเอกชน กลุ่มต่าง ๆ ในสังคม เพื่อดำเนินการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

แนวทางของธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ

ธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศประกอบด้วยการดำเนินงานที่สำคัญอย่างน้อย 2 อย่าง ได้แก่ การบรรเทาผลกระทบ (Mitigation) และการปรับตัว (Adaptation)[6] การบรรเทาผลกระทบเป็นการดำเนินการเพื่อลดสิ่งที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เช่น การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการบริโภคของผู้คน หรือการปลูกป่า[7] ส่วนการปรับตัวเป็นกระบวนการเพื่อลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ เน้นเพิ่มขีดความสามารถในการปรับตัว สร้างภูมิคุ้มกัน เช่น การเพิ่มการเก็บกักน้ำฝน สร้างแหล่งกักเก็บน้ำ ปรับปรุงการชลประทาน[8] การบรรเทาและการปรับตัวจำเป็นที่จะต้องถูกนำมาดำเนินการควบคู่กัน เพราะหากไม่มีมาตรการในการบรรเทาก็จะทำให้ต้นทุนในการปรับตัวสูงขึ้น หรือหากไม่มีมาตรการปรับตัวก็จะทำให้มีความเปราะบางจากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศมากขึ้น[9] ประเทศไทยดำเนินการเพื่อรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศตามแนวทางนี้โดยเพิ่มเรื่องขีดความสามารถเข้ามา ตามแผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ.2558-2593 แนวทางที่ต้องดำเนินการมี 3 ด้าน ได้แก่ การปรับตัวต่อผลกระทบ การลดก๊าซเรือนกระจก และการสร้างขีดความสามารถและขับเคลื่อนการดำเนินงาน[10]

การรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศของหน่วยงานรัฐทั้งระดับประเทศและท้องถิ่น นอกจากจำเป็นที่จะต้องเชื่อมโยงกันโดยมีนโยบาย แผน กฎหมาย และระเบียบที่เป็นรูปธรรมแล้ว เพื่อให้เกิดธรรมาภิบาลในเรื่องสภาพภูมิอากาศอย่างแท้จริง การคำนึงถึงภาคประชาชนให้เข้ามามีส่วนร่วมในการรับมือกับปัญหาร่วมกันกับภาครัฐนับว่าเป็นสิ่งสำคัญ ตามแผนแม่บทฯ ในประเทศไทยได้คำนึงถึงส่วนนี้ในรายละเอียดของแผนแม่บทฯ และสามารถทำให้มีรูปแบบที่ชัดเจนมากขึ้น เช่น การทำให้เกิดสภาประชาชนหรือพื้นที่สภาประชาชนเพื่อให้เกิดการดำเนินงานด้านสภาพอากาศและการมีส่วนร่วม อาจริเริ่มโดยรัฐหรือประชาชน เป็นพื้นที่แบบทางการหรือไม่เป็นทางการก็ได้ เช่น คอสตาริกามีสภาพลเมืองเพื่อเป็นพื้นที่ส่วนร่วมออกแบบและดำเนินงานนโยบายสภาพภูมิอากาศชื่อว่า a Consejo Consultivo Ciudadano de Cambio Climático (Citizen Climate Change Council- 5C) ในชิลีมีองค์กรชื่อ a Sociedad Civil para la Acción Climática (Civil Society for Climate Action-SCAC) ที่เกิดจากการรวมตัวของหลายภาคส่วนเพื่อยกระดับความตระหนักเรื่องสภาพภูมิอากาศและเสนอแนวทางแก้ไขปัญหา ในเปรูมีองค์กรที่ตั้งเพื่อดำเนินการด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนชื่อ Citizen's Movement against Climate Change (MOCICC) เป็นต้น[11]

ตัวอย่างธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศ

ในระดับนานาประเทศ ธรรมาภิบาลสภาพภูมิอากาศสอดคล้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนหรือ Sustainable Development Goals (SDGs) ตามเป้าหมายที่ 13 ปฏิบัติการอย่างเร่งด่วนเพื่อต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและผลกระทบที่เกิดขึ้น (Take urgent action to combat climate change and its impacts)[12] ก่อนหน้านี้ การรับมือกับสภาพอากาศที่เปลี่ยนแปลงได้ดำเนินการมาอยู่ก่อนที่จะเกิดเป้าหมาย SDGs โดยในปี พ.ศ. 2533 คณะกรรมการระหว่างรัฐบาลว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) ได้เผยแพร่รายงานที่คาดการณ์ผลกระทบจากโลกร้อนที่อาจจะเกิดขึ้น เช่น ภูเขาน้ำแข็งละลาย ระดับน้ำทะเลที่เพิ่มขึ้น ความรุนแรงและถี่บ่อยของภัยพิบัติทางธรรมชาติ จนนำมาสู่การลงนามความร่วมมือในปี พ.ศ.2535 ตามกรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หรือ UNFCCC (United Nations Framework Convention on Climate Change)[13]

การดำเนินงานภายใต้กรอบ UNFCCC ของประเทศภาคีมีกลไกสำคัญคือ Conference of the Parties หรือ COP เป็นองค์คณะด้านการตัดสินใจตามอนุสัญญาฯ รัฐที่เป็นภาคีของอนุสัญญาจะมีตัวแทนอยู่ที่ COP ซึ่งรัฐเหล่านั้นจะทบทวนการดำเนินการตามอนุสัญญาและเครื่องมือทางกฎหมายอื่น ๆ ที่ COP นำมาใช้ และทำการตัดสินใจที่จำเป็นเพื่อส่งเสริมการดำเนินการตามอนุสัญญาอย่างมีประสิทธิผล รวมถึงการจัดการเชิงสถาบันและการบริหาร COP มีการประชุมมาตั้งแต่การประชุมครั้งแรกที่เยอรมนีในปี พ.ศ.2538 เพื่อทบทวนการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการสื่อสารของประเทศภาคี เป็นเวทีการตัดสินใจระดับพหุภาคีเพียงแห่งเดียวในโลกเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ โดยมีสมาชิกเกือบครบทุกประเทศในโลก กล่าวได้ว่าเป็นที่ที่โลกมารวมตัวกันเพื่อตกลงหาวิธีแก้ไขวิกฤตสภาพภูมิอากาศ เช่น การจำกัดอุณหภูมิโลกที่เพิ่มขึ้นไว้ที่ 1.5 องศาเซลเซียส ช่วยให้ชุมชนที่เปราะบางปรับตัวเข้ากับผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และบรรลุเป้าหมายสุทธิเป็นศูนย์ ภายในปี พ.ศ.2593[14] ยกตัวอย่าง การประชุม COP3 ในปี พ.ศ. 2540 ณ กรุงเกียวโต ประเทศญี่ปุ่น ที่มีความชัดเจนของข้อตกลงที่เรียกว่าพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) ซึ่งมีผลผูกพันทางกฎหมายโดยมีการกำหนดตัวเลขเป้าหมายภาพรวมและเป้าหมายรายประเทศสำหรับประเทศพัฒนาแล้ว พร้อมทั้งมีการกำหนดกลไกความร่วมมือระหว่างประเทศ เช่น การซื้อขายคาร์บอนเครดิต หรือการลงทุนในกลไกการพัฒนาที่สะอาด[15]

การประชุมครั้งล่าสุด COP28 ในปี พ.ศ.2566 จัดขึ้นที่เมืองดูไบ สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ตั้งแต่วันที่ 30 พฤศจิกายน ถึง 12 ธันวาคม การอภิปรายใน COP28 มีการทบทวนความคืบหน้าในการดำเนินงานหลายประการ เช่น การลงรายละเอียดเกี่ยวกับสิ่งอำนวยความสะดวกทางการเงินสำหรับการสูญเสียและความเสียหาย เพื่อช่วยชุมชนที่เปราะบางในการจัดการกับผลกระทบต่อสภาพภูมิอากาศ การขับเคลื่อนไปสู่เป้าหมายระดับโลกในด้านการเงินที่จะช่วยสนับสนุนความพยายามของประเทศกำลังพัฒนาในการจัดการกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ปิดช่องว่างการปล่อยก๊าซเรือนกระจกขนาดใหญ่ เป็นต้น และยังมีการตรวจนับทั่วโลกครั้งแรกที่เรียกว่า Global stocktake เหมือนกับการตรวจนับสินค้าคงคลัง เป็นการมองทุกสิ่งทุกอย่างที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการและการสนับสนุนด้านสภาพภูมิอากาศ การระบุช่องว่าง และการทำงานร่วมกันเพื่อสร้างแนวทางที่ดีขึ้นในการเร่งการดำเนินการด้านสภาพภูมิอากาศ การตรวจนับสต็อกจะเกิดขึ้นทุกห้าปี โดยการตรวจนับครั้งแรกจะสิ้นสุดลงที่ COP28 มีจุดมุ่งหมายเพื่อใช้ในแผนปฏิบัติการด้านสภาพภูมิอากาศรอบถัดไปภายใต้ข้อตกลงปารีสที่จะเสนอภายในปี พ.ศ.2568[16] สำหรับการประชุมในปี พ.ศ.2567 หรือ COP 29 จะจัดขึ้นที่บากู ประเทศอาเซอร์ไบจาน ตั้งแต่วันที่ 11 ถึง 22 พฤศจิกายน[17]

บรรณานุกรม

---

[1] ฉัตรไชย รัตนไชย และคณะ, 2559. “การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมและการปรับตัวเพื่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในลุ่มน้ำทะเลสาบสงขลาด้วยหลักธรรมาภิบาล.” รายงานสรุปการถอดเทปงานมหกรรมวิจัยแห่งชาติ 2016.  กรุงเทพฯ. สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ. หน้า 44-45.

[2] Dian Harwitasari, 2009. Adaptation Response to Tidal Flooding in Semarang, Indonesia.  (Master’s Program in Urban Management and Development) Lund University. p.8

[3] ศูนย์องค์ความรู้ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม, 16 กุมภาพันธ์ 2566. 10 ก๊าซเรือนกระจกมาจากไหน. https://hub.mnre.go.th/th/knowledge/detail/63118.

[4] Dian Harwitasari. Op. Cit. pp.8-9; Prabal Barua, Syed Hafizur Rahman, and Morshed Hossan Molla, 2017. “Sustainable Adaptation for Resolving Climate Displacement Issues of South Eastern Islands in Bangladesh.”  Climate Displacement Issues. 9(6). p.791.

[5] United Nations Children's Fund (UNICEF), 2020. What Is Climate Governance?. Panama. UNICEF. p.10.

[6] สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (สผ.), 2558. แผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ พ.ศ.2558 - 2593. กรุงเทพฯ. สผ. หน้า 5.

[7] สผ. เรื่องเดิม. หน้า 5; Dian Harwitasari.. Op. Cit. p.10.

[8] สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร, ม.ป.ป.. ยุทธศาสตร์การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศด้านการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ พ.ศ. 2560-2564. หน้า 40; Harwitasari. Op. Cit. p. 11; สผ. เรื่องเดิม. หน้า 5.

[9] โสภารัตน์ จารุสมบัติ และคณะ, 2553. รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการการศึกษาเครื่องมือและกลไกทางด้านเศรษฐศาสตร์และกฎหมายเพื่อการแก้ไขปัญหาและลดปัญหาโลกร้อน และข้อเสนอสำหรับประเทศไทย. กรุงเทพฯ. สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.). หน้า 21-22.

[10] สผ. เรื่องเดิม.

[11] UNICEF. Op. Cit. pp.14-15.

[12] Ibid. p.15.

[13] โสภารัตน์ จารุสมบัติ และคณะ. เรื่องเดิม. หน้า 1; สผ. เรื่องเดิม. หน้า 48.

[14] United Nations, n.d. Conference of the Parties (COP). https://unfccc.int/process/bodies/supreme-bodies/conference-of-the-parties-cop.

[15] สผ. เรื่องเดิม. หน้า 48-50.

[16] United Nations, n.d. About COP 28. https://unfccc.int/process-and-meetings/conferences/un-climate-change-conference-united-arab-emirates-nov/dec-2023/about-cop-28.

[17] United Nations, n.d. UN Climate Change Conference Baku-November 2024. https://unfccc.int/cop29.