เมืองพระยามหานคร

เรียบเรียงโดย : ดร.ชาติชาย มุกสง

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต

---

เมืองพระยามหานคร

          การจัดรูปแบบการปกครองในระบบเมืองพระยามหานครนี้เกิดขึ้นหลังการปฏิรูปการปกครองในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถที่ให้ยกเลิกระบบเมืองลูกหลวง แล้วหันมาใช้การปกครองหัวเมืองส่วนภูมิภาคที่มีด้วยกัน 3 เขตวง ได้แก่ วงราชธานีที่เป็นหัวเมืองชั้นในใกล้เมืองหลวงที่ขึ้นกับเมืองหลวงโดยตรง ถัดออกไปคือเมืองพระยามหานคร ส่วนหัวเมืองที่อยู่เขตภายนอกเมืองพระยามหานครจะเป็นเมืองประเทศราช[1] เมืองที่อยู่ในวงราชธานีปกครองโดยตรงจากข้าราชการที่เมืองหลวงส่งออกไปหรือข้าราชการที่ได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบแทนขุนนางผู้ใหญ่ในเมืองหลวง เมืองพระยามหานครนั้น ปกครองโดยเชื้อพระวงศ์ เครือญาติของเจ้าเมืองส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค โดยความเป็นจริงแล้วเมืองเหล่านี้จะอยู่ในฐานะกึ่งอิสระเนื่องจากความไม่สะดวกของการคมนาคมเนื่องจากระยะทางที่ห่างไกลจากเมืองหลวง ทำให้การควบคุมดูแลจากเมืองหลวงเป็นไปได้ยาก  เจ้าเมืองมีหน้าที่ต้องเข้ามาดื่มน้ำพิพัฒน์สัตยาสาบานตน แสดงความจงรักภักดีต่อกษัตริย์อยุธยาเป็นเครื่องมือควบคุมทางอำนาจที่สำคัญ ต่างจากประเทศราชที่ปกครองโดยราชวงศ์ของท้องถิ่นมักมีชาติพันธุ์ต่างจากอยุธยาและมีหน้าที่เพียงส่งต้นไม้เงินต้นไม้ทองมาเป็นเครื่องกำนัลทุก ๆ 3 ปีเท่านั้น[2]

 

ลักษณะการปกครองหัวเมืองในระบบเมืองพระยามหานคร

          ความแตกต่างระหว่างเมืองลูกหลวง เมืองพระยามหานครและเมืองประเทศราชตามที่ปรากฏในกฎมณเฑียรบาลซึ่งนักประวัติศาสตร์ส่วนใหญ่เห็นว่าตราขึ้นในสมัยสมเด็จบรมไตรโลกนาถ แต่ก็เป็นไปได้ว่ามีมาก่อนแล้วแก้ไขปรับปรุงขึ้นใหม่ในสมัยนี้ก็ได้ พิจารณาการจัดการปกครองอาณาเขตที่ปรากฏในกฎมณเฑียรบาลดูเหมือนจะมีความลักลั่นไม่ชัดเจนอยู่ โดยปรากฏความว่า

 

ฝ่ายกระษัตรแต่ได้ถวายดอกไม้ทองเงินทั้งนั้น 20 เมือง คือเมืองนครหลวง เมืองศรีสัตนาคณหุต เมืองเชียงใหม่ เมืองตองอู เมืองเชียงไกร เมืองเชียงกราน เมืองเชียงแสน เมืองเชียงรุ้ง เมืองเชียงราย เมืองแสนหวี เมืองเขมราช เมืองแพร่ เมืองน่าน  เมืองใต้ทอง เมืองโคตรบอง เมืองเรวแกว 16 มืองนี้ฝ่ายเหนือ เมืองฝ่ายใต้ เมืองอุยองตะหนะ เมืองมลากา เมืองมลายู เมืองวรวารี 4 เมืองเข้ากัน 20 เมือง ถวายดอกไม้ทองเงิน พญามหานคร แต่ได้ถือน้ำพระพัท 8 เมือง คือ เมืองพิศณุโลก เมืองสัชนาไล เมืองศุโขไท เมืองกำแพงเพชร เมืองนครศรีธรรมราช เมืองนครราชสีมา เมืองตนาวศรี เมืองทวาย[3]

 

          จากเนื้อความที่ยกมาเท่ากับว่ากฎมณเทียรบาลกำหนดให้มีเมืองพระยามหานคร 8 เมืองคือ พิษณุโลก ศรีสัชนาลัย สุโขทัย กำแพงเพชร นครศรีธรรมราช นครราชศรีมา ตะนาวศรี และทวาย เมืองทั้ง 8 ต้องถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยา ในขณะที่มาตรา 8 กำหนดให้ “พระลูกเธอกินเมืองถวายบังคมแก่สมเดจหน่อพระพุทธิเจ้า พระเยาวราชถวายบังคมแก่พระเจ้าลูกเธอกินเมือง เมืองลูกหลวง คือเมืองพิศณุโลก เมืองสวรรคโลก เมืองกำแพงเพช เมืองลพบุรี เมืองสิงคบุรี”[4]

          จากหลักฐานกฎมณเทียรบาลข้างต้นเห็นได้ว่า เมืองพิษณุโลก ศรีสัชนาลัยหรือสวรรคโลกและกำแพงเพชร มีฐานะเป็นทั้งเมืองพระยามหานครและเมืองลูกหลวงไปพร้อมกันอยู่ เมืองที่มีสองฐานะดังกล่าวนี้ล้วนแล้วแต่เป็นหัวเมืองเหนือ ซึ่งถูกรวมเข้ากับอยุธยาในภายหลัง และเชื่อได้ว่าเมืองเหนือเหล่านี้กลายมาเป็นเมืองลูกหลวงในสมัยพระบรมไตรโลกนาถเป็นต้นมา[5] นอกจากนี้ในบรรดาเมืองพระยามหานครทั้ง 8 เมืองที่จะต้องเข้ามาดื่มน้ำพระพิพัฒน์สัตยาล้วนแล้วแต่เป็นเมืองที่อยู่นอกลุ่มน้ำเจ้าพระยาทั้งสิ้นและเมืองเหล่านี้เป็นเมืองที่อยุธยาขยายอำนาจรวมเข้ามาไว้ในอาณาเขต ทั้งๆที่เมื่อแรกตั้งกรุงศรีอยุธยาเมืองบางเมืองอย่างนครศรีธรรมราชอาจเป็นแค่ประเทศราชแต่ถูกรวมเข้าไว้ในระบบราชการของกรุงศรีอยุธยาในฐานะเมืองพญามหานครในภายหลังอย่างช้าที่สุดก็สมัยพระบรมไตรโลกนาถที่ตรากฎหมายนี้[6]

 

พัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของการจัดระเบียบปกครองหัวเมือง

          กล่าวได้ว่าระบบเมืองพระยามหานครนั้นเกิดขึ้นเพื่อรองรับการขยายอำนาจของอยุธยาในสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครองหัวเมืองที่เป็นประเทศราชหรือเมืองสำคัญที่เคยมีแต่อยู่ห่างไกลจากศูนย์กลาง ซึ่งได้แก่เมืองในอาณาจักรสุโขทัย เมืองนครศรีธรรมราช  เมืองทวายและตะนาวศรี ซึ่งเคยเป็นเมืองกึ่งอิสระจากระบบศักดินาของอยุธยาที่เคยให้ปกครองกันเอง กลับปรับเปลี่ยนให้พระมหากษัตริย์แต่งตั้งขุนนางที่มักเป็นเจ้านายในราชวงศ์เก่าปกครองและมีการสืบตำแหน่งในตระกูล ตลอดจนมีอิสระในการดำเนินการปกครองภายใน แต่ต้องอยู่ในควบคุมของราชธานี ต้องใช้ระเบียบแบบแผนและกฎหมายของราชธานี และต้องอยู่ในความควบคุมของราชธานีอย่างใกล้ชิด[7]

          ควอริช เวลส์ เสนอว่าผลจากการปรับปรุงระบบราชการในเมืองหลวงหรือส่วนกลางในรัชสมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถส่งผลให้อำนาจของเมืองหลวงขยายกว้างขวางออกไปในหัวเมืองวงราชธานีด้วยการส่งข้าราชการจากเมืองหลวงไปปกครอง โดยขึ้นตรงกับเสนาบดีกระทรวงวังที่ใกล้ชิดกับพระมหากษัตริย์โดยตรง  ส่วนการปกครองส่วนภูมิภาคหรือหัวเมืองในพระราชอาณาเขตจะจัดรูปแบบการปกครองเป็นเมืองพระยามหานครแทนระบบเมืองลูกหลวงที่ใช้มาแต่ก่อน โดยส่งเจ้าหรือขุนนางชั้นสูงไปปกครองหัวเมืองสำคัญในราชอาณาจักรในฐานะรัฐอิสระ แต่สวามิภักดิ์กับพระมหากษัตริย์ในกรุงศรีอยุธยา[8]ด้วยการต้องแสดงความจงรักภักดีในพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาทุกปี

          ในขณะที่การปกครองในรูปแบบเมืองพระยามหานครนี้มีระยะเวลาของการริเริ่มทดลองปกครองมาเป็นระยะเวลาประมาณ 130 ปีและระยะ 25 ปีหลังของระบบนี้ก็ชะงักไปด้วยการรุกรานและเข้ามาครอบครองดินแดนไทยของพม่าที่เข้ามาทำสงครามกับอยุธยา จนถึงรัชสมัยสมเด็จพระนเรศวรยึดอำนาจอยุธยาคืนจากพม่าได้สำเร็จแล้ว ก็ได้ทรงยกเลิกการปกครองรูปแบบหัวเมืองพระยามหานคร และทรงแบ่งหัวเมืองนอกเขตวงราชธานีออกเป็น 3 ชั้นด้วยกัน เป็นเมืองเอก เมืองโท เมืองตรี โดยแต่ละหัวเมืองประกอบด้วยหัวเมืองย่อยๆ จำนวนมากที่ต้องปกครองดูแลเช่นเดียวกับที่เมืองหลวงปกครองหัวเมืองในเขตวงราชธานี ซึ่งหัวเมืองเหล่านี้คล้ายๆ จะเรียกได้ว่าเป็นหัวเมืองจัตวาแต่เล็กกว่าเพราะเมืองจัตวาเองก็มีเมืองเล็กต้องดูแล และการปกครองหัวเมืองของไทยก็ใช้ระบบนี้โดยไม่ได้เปลี่ยนแปลงจากเดิมมากนักมาจนกระทั่งยกเลิกไปในสมัยรัชกาลที่ 5 ในที่สุด[9]

          จากหลักฐานสำคัญคือพระไอยการศักดินาทหารหัวเมืองทำให้ทราบว่าหัวเมืองชั้นเอกมีเพียง 2 เมืองเป็นหลักเสมอมา นั่นคือเมืองพิษณุโลกทางเหนือและทางใต้คือนครศรีธรรมราช ส่วนนครราชสีมาเพิ่งได้รับการยกฐานะเป็นหัวเมืองเอกในสมัยรัตนโกสินทร์ราวรัชกาลที่_3 หลังการปราบกบฏเจ้าอนุวงศ์[10]

          หัวเมืองซึ่งอยู่ภายนอกวงราชธานีออกไปคงเป็น เพราะอยู่ไกลราชธานีปกครองโดยตรงไม่สะดวก หรือเพราะอยู่หน้าด่านชายแดนจึงจัดเป็นเมืองพระยามหานคร ชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี โดยลำดับกันตามขนาดและความสำคัญของเมือง เมืองชนิดนี้ต่อมาเรียกว่า “หัวเมืองชั้นนอก” ต่างมีเมืองขึ้นอยู่ในอาณาเขตทำนองเดียวกับวงราชธานีและมีกรมการปกครองทุกแผนกเฉกเช่นเดียวกับในราชธานี[11] นั่นก็คือการปกครองหัวเมืองดังที่ปรากฏในพระไอยการศักดินาทหารหัวเมืองมีการจัดองค์กรของกรมการและขุนนางตำแหน่งต่างๆ ในหัวเมืองเอกที่เริ่มแรกหันมาใช้ระบบเมืองพระยามหานครนั้นเป็นการจำลองแบบการปกครองมาจากภายในเมืองหลวงเลยเหมือนกันทุกอย่าง แม้ว่าต่อมาจะเกิดความแตกต่างขึ้นบ้างโดยเฉพาะกรณีหัวเมืองชั้นนอกที่อยู่ห่างไกลมากอย่างนครศรีธรรมราชที่เคยเป็นอาณาจักรมาก่อนและรักษารูปแบบการปกครองตนเองไว้บางส่วนแต่ผลของการลดสถานภาพของเมืองพระยามหานครลงเป็นหัวเมืองชั้นเอก หรือชั้นโทนั้น ไม่ใช่แค่การเปลี่ยนแปลงยศและหน้าที่ของขุนนางเท่านั้น แต่เป็นการลดตำแหน่งและอำนาจของขุนนางลงด้วย ยิ่งเมื่อเปรียบกับขุนนางตำแหน่งเดียวกันในส่วนกลาง[12]

          การเปลี่ยนแปลงสำคัญอีกประการหนึ่งของการยกเลิกระบบเมืองของหัวลูกหลวงจัดให้เมืองประเทศราช เพื่อหัวเมืองที่ปกครองกันเองเป็นเมืองพระยามหานครและสุดท้ายกลายไปเป็นหัวเมืองชั้นนอก นั่นคืออำนาจสิทธิ์ขาดหลายอย่างภายในเมืองลดลง เพราะถูกควบคุมจากศูนย์กลางคือเมืองหลวงมากยิ่งขึ้น หมายถึงการดึงอำนาจเข้าสู่ศูนย์กลางเพิ่มมากขึ้น ประการหนึ่งที่เห็นได้ชัดก็คือจำนวนภาษีที่เดิมเจ้าเมืองจะจัดเก็บและกระจายกันอยู่ในกรมการเมือง เมื่อต้องขึ้นกับกรมในเมืองหลวงก็ต้องส่งภาษีให้กับเมืองหลวง ทำให้รายได้ของราชสำนักส่วนกลางเพิ่มพูนขึ้นจากการเรียกผลประโยชน์จากหัวเมืองที่มีแต่จนลง แต่ทั้งนี้ก็ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของขุนนางจากเมืองหลวงที่คุมกรมต่างๆ อยู่ไม้น้อย และยังเป็นสาเหตุให้เกิดการแก่งแย่งผลประโยชน์จากภาษีและการควบคุมกำลังคนของหัวเมืองระหว่างขุนนางในส่วนกลางอีกด้วย[13]

 

สรุป

          กล่าวโดยสรุประบบการปกครองหัวเมืองในรูปแบบที่เรียกว่า ระบบเมืองพระยามหานคร นั้นเป็นพัฒนาการของระบบการปกครองในช่วงรอยต่อของอยุธยาตอนต้นกับอยุธยาตอนกลาง ที่เกิดขึ้นรองรับการขยายดินแดนของอยุธยาในช่วงที่ราชวงศ์สุพรรณภูมิปกครองและผนวกรวมเอาดินแดนทางเหนือที่เคยเป็นส่วนหนึ่งของสุโขทัย หัวเมืองมอญทางฝั่งอันดามันและหัวเมืองทางใต้คือนครศรีธรรมราชให้เข้ามาเป็นหัวเมืองสำคัญของอาณาจักรอยุธยา โดยพยายามให้เข้ามาเป็นส่วนหนึ่งของระบบราชการที่มีสถาบันขุนนางทำหน้าที่สำคัญในการปกครองในหัวเมืองแทนสมาชิกราชวงศ์ที่จะทำหน้าที่ปกครองรับใช้ใกล้ชิดกับองค์กษัตริย์อยู่ในเมืองหลวงแทน จึงต้องมีระบบให้กษัตริย์แต่งตั้งขุนนางไปปกครองเมืองโดยต้องแสดงความจงรักภักดีผ่านการเข้าร่วมพิธีถือน้ำพระพิพัฒน์สัตยาในเมืองหลวงทุกปี

 

บรรณานุกรม

ควอริช เวลส์. การปกครองและการบริหารของไทยสมัยโบราณ. แปลโดย กาญจนี ละอองศรีและยุพา ชุมจันทร์. กรุงเทพฯ: มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์และไทยวัฒนาพานิช. 2527.

ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จกรมพระยา. “ลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ.”  ใน ประชุมพระนิพนธ์ สรรพความรู้. กรุงเทพฯ:  ศยาม, 2555.

นิธิ เอียวศรีวงศ์ (บรรณาธิการ). ศรีรามเทพนคร': รวมความเรียงว่าด้วยประวัติศาสตร์อยุธยาตอนต้น. กรุงเทพฯ: ศิลปวัฒนธรรม, 2527.

มานพ ถาวรวัฒน์สกุล. ขุนนางอยุธยา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547.

โยนิโอะ อิชิอิ. “อาณาเขตของอยุธยาในกฎหมายตราสามดวง.” วารสารธรรมศาสตร์  ปีที่  9 เล่มที่ 2 (ตุลาคม-ธันวาคม)  2522: 148-160.

ราชบัณฑิตยสถาน. กฎหมายตราสามดวง ราชบัณฑิตยสถาน เล่ม 1-2, กรุงเทพฯ: ราชบัณฑิตยสถาน, 2550.

 

อ้างอิง

[1] เพิ่งอ้าง, หน้า 86-88.

[2] โยนิโอะ อิชิอิ. “อาณาเขตของอยุธยาในกฎหมายตราสามดวง,” หน้า 148-160. วารสารธรรมศาสตร์ ปีที่  9 เล่มที่ 2 (ตุลาคม-ธันวาคม),  2522, หน้า 148-9.

[3] ราชบัณฑิตยสถาน, กฎหมายตราสามดวง ราชบัณฑิตยสถาน เล่ม 2, กรุงเทพฯ: ราชบัณฑิตยสถาน, 2550, หน้า 178.

[4] เพิ่งอ้าง, หน้า178.

[5] มานพ ถาวรวัฒน์สกุล, ขุนนางอยุธยา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547, หน้า 73-74.

[6] มานพ ถาวรวัฒน์สกุล, ขุนนางอยุธยา. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2547, หน้า 85.

[7] นิธิ เอียวศรีวงศ์ (บรรณาธิการ), ศรีรามเทพนคร': รวมความเรียงว่าด้วยประวัติศาสตร์อยุธยาตอนต้น. กรุงเทพฯ: ศิลปวัฒนธรรม, 2527, หน้า 32.

[8] ควอริช เวลส์, อ้างแล้ว, หน้า 87.

[9] เพิ่งอ้าง, หน้า 88-89.

[10] เพิ่งอ้าง, หน้า 89.

[11] ดำรงราชานุภาพ, สมเด็จกรมพระยา, “ลักษณะการปกครองประเทศสยามแต่โบราณ,”  ใน ประชุมพระนิพนธ์ สรรพความรู้. กรุงเทพฯ:  ศยาม, 2555,  หน้า 62-63.

[12] ควอริช เวลส์. อ้างแล้ว, หน้า 93.

[13] เพิ่งอ้าง, หน้า 91-92.