สมาชิกวุฒิสภา

ผู้เรียบเรียง : พิชญา มิ่งสุวรรณ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : นายจเร พันธุ์เปรื่อง

---

ความเป็นมาและความสำคัญของสมาชิกวุฒิสภา

ภายหลังการปฏิวัติ พ.ศ. 2475 ประเทศไทยเข้าสู่รูปแบบการเปลี่ยนแปลงการปกครองประเทศชนิดที่อาจเรียกได้ว่าเปลี่ยนโครงสร้างการปกครองทั้งระบบ จากระบบสมบูรณาญาสิทธิราชสู่ระบบประชาธิปไตยภายใต้กฎหมายรัฐธรรมนูญ ถึงแม้พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 (อันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับถาวรฉบับแรกของประเทศไทย) จะไม่ได้บัญญัติคำว่า “วุฒิสภา” หากแต่เมื่อ ได้ประกาศใช้ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 และรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติให้รัฐสภาเป็นระบบสภาคู่หรือระบบสองสภา ประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎรหนึ่ง วุฒิสภาหนึ่ง

จุดกำเนิดของสมาชิกวุฒิสภาแม้จะมาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 แต่ในรัฐธรรมนูญดังกล่าวใช้คำว่า “พฤฒสภา” ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้คำดังกล่าวเพียงฉบับเดียว เพราะหลังจากนั้นเป็นต้นมารัฐธรรมนูญฉบับหลัง ใช้คำว่า “วุฒิสภา” โดยหากเป็นสภาคู่นิยมบัญญัติว่า รัฐสภาประกอบด้วย วุฒิสภาและสภาผู้แทนราษฎร หากเป็นสภาเดี่ยวจะนิยมบัญญัติว่า สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่ สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา ดั่งเช่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557

ในด้านวิวัฒนาการของสมาชิกวุฒิสภานั้นที่มาของสมาชิกวุฒิสภาครั้งแรกมาจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 อันเป็นการเลือกตั้งทางอ้อม คือประชาชนเลือกตัวแทนเข้ามาเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา แต่ต่อมาได้เปลี่ยนให้มาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้คัดเลือกและถวายให้พระมหากษัตริย์โปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง และได้มีการเปลี่ยนไปมาโดยมาจากประชาชนเลือกตั้ง และมาจากทั้งการเลือกตั้งในแต่ละจังหวัดบวกกับการสรรหา

ระยะเริ่มแรกจุดประสงค์ของรัฐธรรมนูญอาจต้องการให้วุฒิสภาเป็นเสมือนพี่เลี้ยงของสภาผู้แทนราษฎร เพราะมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบกลั่นกรองกฎหมาย มีอำนาจหน้าที่ในการให้ความเห็นชอบ และมีอำนาจหน้าที่ในการเป็นคณะกรรมาธิการสามัญ รวมทั้งมีอำนาจเลือกบุคคลที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาหรือมิได้เป็นสมาชิกวุฒิสภาร่วมเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อกระทำกิจการหรือพิจารณาสอบสวนกิจกรรมอันอยู่ในวงงานของรัฐสภา

แต่หากมองในภาพรวมวุฒิสภาเป็นอีกสภาหนึ่งในระบบสภาอาจจะมีอำนาจมากกว่าหรือน้อยกว่าสภาล่าง หรือมีบทบาทมากน้อยแค่ไหนเพียงใดนั้นย่อมสุดแล้วแต่รัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศ

ที่มาและอำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภา

ในการศึกษาประเด็นที่มาและอำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภานี้ขอวางกรอบศึกษาเฉพาะประเด็นที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 และถึงแม้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวฉบับนี้ได้สิ้นสุดไปตามประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ แต่คงปฏิเสธไม่ได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้แตกต่างกว่ารัฐธรรมนูญฉบับอื่นตรงที่ว่าเป็น “รัฐธรรมนูญฉบับประชามติฉบับแรกของประเทศไทย”

ที่มาของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

ความคาดหวังในการให้สมาชิกวุฒิสภามีความเป็นกลางทางการเมือง มีอิสระทางความคิดเห็นไม่ถูกการเมืองครอบงำทั้งจากฝ่ายบริหาร สามารถสลัดตัวตนออกจากสภาผู้แทนราษฎร อีกทั้งเพื่อต้องการให้สมาชิกวุฒิสภารับรู้รับเห็นปัญหาและผูกพันกับท้องถิ่น การกำหนดคุณสมบัติของสมาชิกวุฒิสภาจึงมีความเข้มข้นและมีรายละเอียดบางประเด็นระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ

คุณสมบัติของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ที่เป็นสาระสำคัญ โดยสรุป คือ

1. ให้สมาชิกวุฒิสภา ประกอบด้วยสมาชิกจำนวน 150 คน โดยมีที่มาจาก (มาตรา 111)

1.1 การเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนในแต่ละจังหวัด ซึ่งรัฐธรรมนูญให้ใช้เขตจังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง และในแต่ละจังหวัดจะมีสมาชิกวุฒิสภาได้จังหวัดละ 1 คนโดยให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งได้หนึ่งเสียงและให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ

ซึ่งเงื่อนไขในการลงสมัครรับเลือกตั้งนั้น ผู้ลงสมัครสามารถหาเสียงได้เฉพาะที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเท่านั้นเพื่อประโยชน์ในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (มาตรา 112)

1.2 การสรรหา โดยให้มีคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา (มาตรา 113) ดำเนินการสรรหาบุคคลที่มีความเหมาะสมจากผู้ได้รับการเสนอชื่อจากองค์กรต่าง ๆ ในภาควิชาการ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาควิชาชีพ และภาคอื่นที่เป็นประโยชน์ในการปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาเป็นสมาชิกวุฒิสภา เท่าจำนวน 150 คน หักด้วยจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (มาตรา 114)

สำหรับประเด็นคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือได้รับการเสนอชื่อเพื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกวุฒิสภา ที่เป็นการบ่งบอกชัดเจนถึงวัตถุประสงค์ในการให้สมาชิกวุฒิสภา มีความผูกพันกับท้องที่ลงสมัครรับเลือกตั้งอย่างแท้จริง และโดยเฉพาะเพื่อให้มีความเป็นกลางทางการเมือง มีอิสระทางความคิดเห็นไม่ถูกการเมืองครอบงำทั้งจากฝ่ายบริหาร สามารถสลัดตัวตนออกจาก สภาผู้แทนราษฎร ภายใต้ผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ได้แก่คุณสมบัติที่ขอยกมาบางคุณสมบัติโดยสรุป ดังต่อไปนี้ คือ

1. มีสัญชาติไทยโดยการเกิด

2. มีอายุไม่ต่ำกว่า 40 ปีบริบูรณ์ในวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ

3. สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า

4. ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาที่มาจากการเลือกตั้งต้องมีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้

4.1 มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในจังหวัดที่สมัครรับเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 5 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง

4.2 เป็นบุคคลซึ่งเกิดในจังหวัดที่สมัครรับเลือกตั้ง

4.3 เคยศึกษาในสถานศึกษาที่ตั้งอยู่ในจังหวัดที่สมัครรับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 5 ปีการศึกษา

4.4 เคยรับราชการหรือเคยมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในจังหวัดที่สมัครรับเลือกตั้งเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 5 ปี

5. ไม่เป็นบุพการี คู่สมรส หรือบุตรของผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

6. ไม่เป็นสมาชิกหรือผู้ดำรงตำแหน่งใดในพรรคการเมืองหรือเคยเป็นสมาชิกหรือเคยดำรงตำแหน่งและพ้นจากการเป็นสมาชิกหรือการดำรงตำแหน่งใดๆ ในพรรคการเมืองมาแล้วยังไม่เกิน 5 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ

7. ไม่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือเคยเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและพ้นจาก การเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาแล้วไม่เกิน 5 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้งหรือวันที่ได้รับการเสนอชื่อ

8. ไม่เป็นรัฐมนตรีหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น หรือเคยเป็นแต่พ้นจากตำแหน่งดังกล่าวมาแล้วยังไม่เกิน 5 ปี (มาตรา 115)

9. สมาชิกวุฒิสภาจะเป็นรัฐมนตรี ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอื่น หรือผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญมิได้ และผู้เคยดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกภาพสิ้นสุดลงมาแล้วยังไม่เกิน 2 ปี จะเป็นรัฐมนตรีหรือผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมิได้เช่นกัน (มาตรา 116)

อำนาจหน้าที่ของสมาชิกวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

สมาชิกวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่พอสรุปได้ดังนี้ คือ

1. อำนาจหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ มีอำนาจหน้าที่ในการกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรแล้ว ทั้งจากกฎหมายทั่วไปและร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ รวมทั้งร่างพระราชบัญญัติที่เกี่ยวด้วยการเงิน และการพิจารณาอนุมัติพระราชกำหนด

2. อำนาจหน้าที่ด้านควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน ทีถือเป็นอำนาจหน้าที่หลักอีกหน้าที่หนึ่งตามกลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลที่ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถดำเนินการต่อฝ่ายบริหาร โดยการดำเนินการจากการผ่านกระบวนการตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายทั่วไปในวุฒิสภาโดยไม่มีการลงมติ หรือหากมีกรณี ฝ่ายบริหารมีปัญหาสำคัญเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน นายกรัฐมนตรีมีสิทธิแจ้งไปยังรัฐสภาเพื่อขอให้เปิดอภิปรายทั่วไปในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา เพื่อขอรับฟังความคิดเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา สำหรับในกรณีนี้รัฐสภาจะลงมติในปัญหาที่อภิปรายมิได้ อีกทั้งวุฒิสภายังมีอำนาจหน้าที่เลือกสมาชิกตั้งเป็นคณะกรรมาธิการสามัญ และเลือกสมาชิกหรือบุคคลที่มิได้เป็นสมาชิกตั้งเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อกระทำกิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใดๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาได้อีก

3. อำนาจหน้าที่ด้านการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภาร่วมกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภา

- สิทธิเข้าชื่อเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยกรณีที่เห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติมีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ

- มีสิทธิเข้าชื่อเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยกรณีที่เห็นว่า ร่างข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา หรือร่างข้อบังคับการประชุมรัฐสภามีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ หรือตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ และ

- มีสิทธิเข้าชื่อเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยกรณีที่มีปัญหาว่าหนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หรือเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ หรือจะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามหนังสือสัญญา หรือมีผลกระทบต่อความความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง

นอกจากนี้ประธานวุฒิสภามีสิทธิเสนอเรื่องต่อศาลรัฐธรรมนูญให้พิจารณาวินิจฉัยในกรณีที่เห็นว่า ร่างพระราชบัญญัติที่เสนอหรือส่งให้พิจารณานั้น มีหลักการอย่างเดียวกันหรือคล้ายคลึงกันกับหลักการของ ร่างพระราชบัญญัติที่ต้องยับยั้งไว้ และ

สมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภามีสิทธิเข้าชื่อเสนอต่อประธานวุฒิสภาเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าพระราชกำหนด มิได้ออกเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดพิบัติสาธารณะ หรือเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็น รีบด่วนอันมิได้หลีกเลี่ยงได้ และ

สมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของวุฒิสภามีสิทธิเข้าชื่อเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยกรณีที่เห็นว่าการพิจารณา การเสนอ การแปรญัตติ หรือการกระทำด้วยประการใดๆ ที่มีผลให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา หรือกรรมาธิการมีส่วนไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อมในการใช้งบประมาณรายจ่าย

4. อำนาจหน้าที่ด้านการเลือกหรือให้ความเห็นชอบบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระและศาลอันเป็นไปตามที่กฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติ

5. อำนาจหน้าที่ด้านการถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่ง มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งในกรณีที่นายกรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ประธานศาลฎีกา ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานศาลปกครองสูงสุด อัยการสูงสุด ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการ การเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการ หรือ ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ผู้ใดมีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม ส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หรือฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง

6. อำนาจหน้าที่ด้านการเป็นผู้แทนของประชาชน มีอำนาจหน้าที่ในฐานะเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยเช่นเดียวกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ทั้งนี้ ไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใดๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์

7. อำนาจหน้าที่ด้านการให้ความเห็นชอบเรื่องต่าง ๆ มีอำนาจหน้าที่ในฐานะรัฐสภาและหรือฐานะวุฒิสภา เพื่อให้ความเห็นชอบ เช่น ให้ความเห็นชอบในการประกาศสงคราม ให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญาสันติภาพ เป็นต้น

กล่าวโดยสรุปนับแต่สมาชิกวุฒิสภาถือกำเนิดมาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 อันเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ 3 ทุกห้วงเวลาที่ผ่านมานั้นสถานการณ์ทางการเมืองของประเทศอ่อนไหว อ่อนแอเป็นระยะ เห็นได้จากการจากไปของรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับ ส่งผลให้วุฒิสภาในประเทศไทยไม่พัฒนา อีกทั้งที่ผ่านมารัฐธรรมนูญส่วนใหญ่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าฝ่ายบริหารเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา อันเป็นจุดด้อยอีกกรณีที่หลายครั้งมีการวิพากษ์วิจารณ์กล่าวหาว่าสมาชิกวุฒิสภาไม่มีความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ทั้งด้านการกลั่นกรองกฎหมาย ด้านการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ไม่ปฏิบัติหน้าที่ภายใต้ผลประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน ดังนั้น การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้บัญญัติให้สมาชิกวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน ส่วนหนึ่ง และ มาจากคณะกรรมการสรรหาสมาชิกวุฒิสภาอีกส่วนหนึ่งนั้น ประกอบกับการกำหนดคุณสมบัติต่อผู้ดำรงตำแหน่งสมาชิกวุฒิสภาอย่างเข้มข้น ประเด็นต่าง ๆ เหล่านี้จะเสริมให้องค์กรวุฒิสภาแข็งแกร่ง ทำงานได้อย่างปราศจากการครอบงำ ส่งผลต่อผลงานให้บรรลุตามเป้าหมายประโยชน์สู่ประเทศชาติและประชาชน

บรรณานุกรม

รวมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (2475 – 2549). สำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร : 2549.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย 2550. สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร : 2557.

ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติว่าด้วยการสิ้นสุดชั่วคราวของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

พันเอก พัลลภ ลีละบุตร. “บทบาทกระบวนการทางการเมืองของวุฒิสภา พ.ศ. 2535 – 2545” (บัณฑิตวิทยาลัย : มหาวิทยาลัยรามคำแหง : 2545)