สถาบันตุลาการไทย

สถาบันตุลาการไทย : ความท้าทายในการแสดงบทบาทอำนาจหน้าที่ในยุคปฏิรูปการเมือง กับความเชื่อมั่นของประชาชนและสังคม

ปัทมา สูบกำปัง นักวิชาการ สถาบันพระปกเกล้า

ความนำ

การพัฒนาประชาธิปไตยและการปฏิรูปการเมืองไทย:เมื่อกล่าวถึงอำนาจอธิปไตย (Sovereignty) คิดว่าคนส่วนใหญ่คงนึกถึงทฤษฎีแบ่งแยก (การใช้)อำนาจอธิปไตย หรือ Separation of Power ของ Montesquieu ซึ่งถูกอ้างอิงทั้งในการศึกษาอบรม รวมทั้งระบบการเมืองการปกครองของหลายประเทศ โดยเฉพาะประเทศเสรีประชาธิปไตยทั้งหลาย

การนำหลักการตามทฤษฎีแบ่งแยก(การใช้)อำนาจอธิปไตยมาใช้นั้น มีการประยุกต์เพื่อให้สอดคล้องกับบริบทของแต่ละประเทศ แต่ละยุคแต่ละสมัย โดยเป็นที่ทราบกันดีว่าสหรัฐอเมริกานั้น มีการแบ่งแยก(การใช้)อำนาจอธิปไตย แบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยออกเป็น 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ทั้งสามฝ่ายแบ่งแยกจากกันอย่างเด็ดขาด เรียกระบบการปกครองแบบนี้ว่าเป็น “ระบบประธานาธิบดี” ในขณะที่สหราชอาณาจักรนั้น อำนาจอธิปไตยถูกแบ่งแยกออกเป็น 3 ฝ่าย เช่นเดียวกัน แต่มิได้แบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจออกจากกันอย่างเด็ดขาด โดยเฉพาะ อย่างยิ่งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกัน กล่าวคือ รัฐบาลซึ่งเป็นองค์กรผู้ใช้อำนาจบริหารนั้น มีที่มาจากรัฐสภา โดยที่รัฐสภามีอำนาจให้ความเห็นชอบผู้ที่จะมาใช้อำนาจบริหาร ดังนั้น ฝ่ายบริหารต้องมีความรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ

การบริหารราชการแผ่นดินต้องได้รับความไว้วางใจจากฝ่ายนิติบัญญัติ นอกจากนี้ ยังมีมาตรการและกลไกเพื่อการตรวจสอบและถ่วงดุล (Check and balance) ซึ่งกันและกันด้วย เราเรียกระบบการปกครองนี้ว่า “ระบบรัฐสภา” จะเห็นได้ว่าในระบบการเมืองการปกครอง ไม่ว่าจะเป็นระบบประธานาธิบดี หรือระบบรัฐสภา ก็ตาม ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารนั้นมีที่มาจากประชาชน (โดยตรงคือมาจากการเลือกตั้งของประชาชน หรือโดยอ้อมคือการที่มาจากเลือกของผู้แทนประชาชน) ซึ่งเมื่อกล่าวถึง “การเมืองการปกครอง” คงต้องหมายความถึงสองภาคส่วนนี้เป็นหลัก

ส่วนฝ่ายตุลาการนั้น โดยทั่วไปมีที่มาที่แตกต่างไปจากฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร มีจุดเกาะเกี่ยวยึดโยงกับประชาชนค่อนข้างน้อย และถูกกำหนด (โดยรัฐธรรมนูญ กฎหมาย จารีตประเพณี หรือหลักปฏิบัติ) ให้เป็นองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทหรือข้อโต้แย้งที่เกิดขึ้น โดยมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชน หรืออีกนัยหนึ่งทำหน้าที่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพตามที่กฎหมายกำหนดนั่นเอง

ประเทศไทยเราก็เป็นหนึ่งในหลายๆ ประเทศที่นำเข้า “ระบบรัฐสภา” มานับตั้งแต่ปี พ.ศ.2475 ซึ่งตลอดช่วงเวลา 70 กว่าปีนี้ สังคมการเมืองไทยมีพัฒนาการ และได้เรียนรู้จากประสบการณ์ในแง่มุมต่างๆ อย่างมากมาย กล่าวโดยสรุปได้ว่าประชาธิปไตยในบริบทของสังคมไทยยังมิได้บรรลุผลสู่เป้าหมาย ที่แท้จริงของระบอบประชาธิปไตย ดังเช่นที่เกิดในประเทศแม่แบบประชาธิปไตย ในระบบรัฐสภา

ความพยายามในการพัฒนาประชาธิปไตย (democratization) ปรากฏชัดเจน เป็นที่รับรู้ของสังคม คือ การปฏิรูปการเมือง (Political Reform) เกิดขึ้นภายหลังเหตุการณ์ “พฤษภาทมิฬ” เมื่อปี พ.ศ.2535 นั้น ทำให้ประชาชนชาวไทยได้มีโอกาสเข้ามีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่าที่เคยมีมาในอดีต ทั้งในแง่ของรูปแบบ วิธีการ ช่องทางการมีส่วนร่วม การมีส่วนร่วมมีความหมายมากขึ้นและขยายขอบเขตไปมากกว่าการใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งผู้แทน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การมีส่วนร่วมในการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งในท้ายที่สุดทำเรามี “รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน” บังคับใช้เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ นำมาซึ่งความคาดหวังของสังคมต่อการพัฒนาประชาธิปไตยของไทยให้ก้าวหน้ายิ่งขึ้น

เจตนารมณ์หลักของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน คือ “ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครอง และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพ และประสิทธิภาพยิ่งขึ้น”

เพื่อให้เจตนารมณ์ดังกล่าวบรรลุผลสำเร็จได้ จึงกำหนดเนื้อหาสาระรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยหลักการ 3 ประการ คือ (1) เพิ่มสิทธิ เสรีภาพ ความเสมอภาค และการมีส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองทุกระดับ (2) การทำให้ระบบการเมืองและระบบราชการมีความสุจริตและชอบธรรมในการใช้อำนาจ และการเพิ่มอำนาจพลเมืองในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐในทุกระดับ ทุกด้านอย่างมีประสิทธิภาพ และ (3) การทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพ นายกรัฐมนตรีมีภาวะความเป็นผู้นำ และรัฐสภามีประสิทธิภาพ(บวรศักดิ์ อุวรรณโณ,2546)

การปฏิรูปการเมืองในยุคที่ 1 จึงอาจเริ่มนับตั้งแต่การพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จนถึงวันที่มีการยึดอำนาจการปกครองโดยคณะปฏิรูป การปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) (19 กันยายน 2549)

ผลจากการปฏิรูปการเมือง ซึ่งพิจารณาได้จากผลการบังคับใช้รัฐธรรมนูญและกฎหมาย (ออกตามความในรัฐธรรมนูญและกฎหมายเดิมที่มีอยู่ก่อนแล้ว) รวมทั้งการบังคับใช้รัฐธรรมนูญและกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐ มีหลากหลายแง่มุม ขึ้นอยู่กับว่าเป็นทัศนะและมุมมองของใคร และมีผลประโยชน์หรือผลกระทบมากน้อยเพียงใด แต่หากพิจารณาจากปรากฏการณ์ยึดอำนาจจากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง (ซึ่งมีคะแนนเสียงในสภามากอย่างไม่เคยมีมาก่อน)มีการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับประชาชนซึ่งเป็นผลผลิตและเป็นเครื่องมือสำคัญในการปฏิรูปการเมืองในยุคที่ 1 กลไกตามระบบรัฐสภา (รัฐบาลและรัฐสภา) ไม่อาจทำหน้าที่ได้ ในขณะเดียวกันก็มีส่วนในปัญหาที่เกิดขึ้นด้วย ตลอดจนเกิดวิกฤตการณ์ความขัดแย้งในสังคม โดยมีคู่กรณีหลายฝ่าย (ฝ่ายรัฐกับกลุ่มมวลชน กลุ่มมวลชนด้วยกันเอง) เกิดความรุนแรงถึงขั้นใช้กำลังเข้าทำร้ายฝ่ายที่เห็นแตกต่างไปจากฝ่ายตน เกิดวิกฤตศรัทธาและความเชื่อมั่นต่อสถาบันทางการเมือง ทั้งรัฐบาลและรัฐสภา รวมทั้งนักการเมืองที่เป็นตัวแสดงหลักในระบบการเมืองการปกครอง

จึงอาจกล่าวได้ว่า เป็นความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิงของการปฏิรูปการเมืองไทยในยุคที่ 1 ทั้งนี้ จะไม่ขอกล่าวในรายละเอียดของปัญหา และความล้มเหลวดังกล่าวข้างต้น เนื่องจากบทความนี้มุ่งนำเสนอ และวิเคราะห์การปฏิรูปการเมืองไทยในภาพรวม แต่ข้อคิดสำคัญสำหรับใช้เป็นบทเรียนในอนาคต คือ การมุ่งแต่ปฏิรูปการเมืองเพียงด้านเดียว โดยใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือ ในขณะที่ทุกภาคส่วนยังขาดความพร้อม ขาดความรู้ความเข้าใจ และขาดเป้าหมายร่วมกันนั้น ไม่อาจทำให้การปฏิรูปบรรลุผลสำเร็จได้ และอาจทำให้ปัญหายิ่งลุกลาม ขยายวงออกไปจนยากที่จะป้องกันแก้ไขได้อีกต่อไป

การปฏิรูปการเมืองไทยในยุคที่ 2 นับได้ตั้งแต่การพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ถึงปัจจุบัน ซึ่งจากกระบวนการยกร่างและให้ความเห็นชอบ ร่างรัฐธรรมนูญ ผู้เขียนมีข้อสังเกตดังนี้

-กระบวนการพิจารณายกร่างและให้ความเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้น เปิดโอกาสให้ฝ่ายการเมืองเข้ามีส่วนร่วมน้อยมาก แม้ว่าจะกำหนดให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” ทำหน้าที่ในการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญ โดยให้ประชาชนมีส่วนร่วมในลักษณะเช่นเดียวกับการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540 ทั้งนี้ เนื่องจากความไม่ไว้วางใจต่อฝ่ายการเมืองนั่นเอง

-สถาบันตุลาการได้รับความไว้วางใจ และเข้าร่วมในกระบวนการพิจารณายกร่างรัฐธรรมนูญมากอย่างที่ไม่เคยปรากฎมาก่อน

-ประชาชนในฐานะเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่าจะให้ร่างรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้หรือไม่ ด้วยการ ”ออกเสียงประชามติ” ซึ่งเป็นประชาธิปไตยทางตรงที่เกิดขึ้นครั้งแรกในประวัติศาสตร์การเมืองของไทย

“… การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีบทบาทและมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม การกำหนดกลไกสถาบันทางการเมือง ทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารให้มีดุลยภาพและประสิทธิภาพตามวิถีการปกครองแบบรัฐสภา รวมทั้งให้สถาบันศาลและองค์กรอิสระอื่นสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้โดยสุจริตและเที่ยงธรรม” เป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550

ซึ่งส่วนใหญ่ถูกส่งต่อมาจากรัฐธรรมนูญในยุคแห่งการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 เว้นแต่ในส่วนของการทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพและนายกรัฐมนตรีมีภาวะผู้นำ ซึ่งทำให้เกิด ประเด็น “เผด็จการรัฐสภา” กลไกการควบคุมตรวจสอบตามระบบรัฐสภา รวมทั้งการควบคุมตรวจสอบโดยสถาบันตุลาการและองค์กรอิสระต่างๆ ไม่สามารถทำหน้าที่ในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และลงโทษผู้กระทำผิดกฎหมายได้ดังนั้น การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 จึงพยายามกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อสร้างดุลยภาพทางอำนาจ ทำให้เกิดการตรวจสอบและถ่วงดุลระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร ยิ่งไปกว่านั้น มีความพยายามปรับปรุงระบบการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเสียใหม่ ทั้งในส่วนองค์กรตรวจสอบอิสระต่างๆ และสถาบันตุลาการ ซึ่งประกอบด้วย ศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ อาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า สถาบันตุลาการไทยมีบทบาทโดดเด่นที่สุดในยุคแห่งการปฏิรูปการเมืองไทย

อนึ่ง บทความนี้ มุ่งสำรวจและฉายภาพรวมเกี่ยวกับบทบาทของสถาบันตุลาการไทยในยุคปฏิรูปการเมือง โดยหยิบยกประเด็นสาธารณะที่สำคัญที่สุด คือตุลาการภิวัตน์มาเพื่อสะท้อนทัศนะมุมมองของสังคม และในส่วนสุดท้ายได้นำเสนอผลสำรวจความเชื่อมั่นและความพึงพอใจของสถาบันตุลาการ เมื่อเป็นเช่นนี้ จึงมิได้มีการวิเคราะห์บทบาทอำนาจหน้าที่ของศาลใดศาลหนึ่ง หรือวิเคราะห์บทบาทอำนาจหน้าที่ด้านใดด้านหนึ่งเป็นการเฉพาะ ฉะนั้น ผู้เขียนขอใช้คำว่า “สถาบันตุลาการ” โดยให้หมายความรวมศาลทั้งสามศาล รวมไปถึงประธานศาล ตุลาการ หรือผู้พิพากษาซึ่งถูกกำหนดให้มีบทบาทอำนาจหน้าโดยรัฐธรรมนูญด้วย

อำนาจหน้าที่ของสถาบันตุลาการของไทย:

สถาบันตุลาการของไทย แม้จะประกอบด้วยศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ แต่ในทางวิชาการแล้ว ระบบศาลของไทยเป็น ”ระบบศาลคู่” เนื่องจากเป็นระบบที่กำหนดให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดคดีแพ่งและคดีอาญา หรือคดีพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนโดยทั่วไป ส่วนการวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองหรือคดีที่เอกชนพิพาทกับฝ่ายปกครองเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองนั้น อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ซึ่งมีระบบศาลและระบบผู้พิพากษาแยกต่างหากจากระบบศาลและระบบผู้พิพากษาของศาลยุติธรรม

ศาลยุติธรรมมีเขตอำนาจพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดอรรถคดีต่างๆ โดยรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีทั้งปวง เว้นแต่คดีที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลอื่น ทำให้ศาลยุติธรรมมีบทบาทเป็นศาลหลักซึ่งมีเขตอำนาจเป็นการทั่วไปที่ต้องรับคดีที่ไม่อยู่ ในเขตอำนาจของศาลอื่นๆ ที่เป็นศาลเฉพาะไว้พิจารณาพิพากษา แต่โดยทั่วไปแล้ว ศาลยุติธรรม มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาเป็นหลัก

อย่างไรก็ตาม ศาลฎีกาซึ่งนับว่าเป็นศาลสูงสุดในระบบศาลยุติธรรมได้จัดโครงสร้างให้มีแผนกต่างๆ เพื่อรับผิดชอบคดีเฉพาะด้าน เช่น แผนกคดีผู้บริโภค แผนกคดีสิ่งแวดล้อม แผนกคดีล้มละลาย แผนกคดีเลือกตั้ง หรือแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ซึ่งในยุคแห่งการปฏิรูปการเมือง ศาลยุติธรรม โดยเฉพาะศาลฎีกาแผนกคดีเลือกตั้ง และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการแก้ไขปัญหาของสังคมไทย หรืออีกนัยหนึ่งคือการปฏิรูปการเมือง ดังจะเห็นได้จากบทบัญญัติรัฐธรรมนูญและกฎหมายดังนี้

-ศาลฎีกามีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการเลือกตั้ง และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา

-ศาลอุทธรณ์มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับการเลือกตั้ง และการเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น

-ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดกรณีผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิดปกติด และการยื่นบัญชีทรัพย์สินหนี้สินของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

-ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษา คดีอาญาผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง กรณีถูกกล่าวหาว่าร่ำรวยผิดปกติ กระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการตามประมวลกฎหมายอาญา หรือกระทำความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ หรือทุจริตต่อหน้าที่ตามกฎหมายอื่น

ศาลปกครอง มีอำนาจหน้าที่หลักคือวินิจฉัยคดีชี้ขาดคดีในทางกฎหมายมหาชน ที่เรียกว่า "คดีการปกครอง" รวมถึงการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎ ระเบียบ คำสั่ง หรือการกระทำทางปกครอง สัญญาทางปกครองหรือนิติกรรมทางปกครองต่างๆ

ศาลรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่หลักคือวินิจฉัยชี้ขาดคดีหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย การวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรต่างๆ การวินิจฉัยชี้ขาดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของกรรมการการเลือกตั้ง การวินิจฉัยชี้ขาดสมาชิกภาพของรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา รวมไปถึงการควบคุมตรวจสอบพรรคการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย

กล่าวโดยสรุป สถาบันตุลาการไทยถูกกำหนด (โดยกฎหมายสูงสุดคือรัฐธรรมนูญ) ให้เป็นสถาบันที่มีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการปฏิรูปการเมือง ทั้งในยุคที่ 1 และยุคที่ 2 โดยที่นอกจากบทบาทอำนาจหน้าที่โดยทั่วไป ที่ต้องพิจารณาพิพากษาอรรถคดีต่างๆ ที่อยู่ภายในเขตอำนาจแล้ว (ซึ่งต้องเป็นไปโดยยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญ ตามกฎหมาย และในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์) ยังกำหนดให้สถาบันตุลาการมีเขตอำนาจในคดีทางการเมืองหรือคดีที่เกี่ยวพันกับการเมือง ซึ่งเป็นบทบาทใหม่ที่ท้าทายมาก ว่าจะสามารถบรรลุเป้าหมายได้หรือไม่

ยิ่งไปกว่านั้น กำหนดให้สถาบันตุลาการเข้าไปมีบทบาทอำนาจหน้าที่ในกระบวนการสรรหาและแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา รวมทั้งบุคคลดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้องค์กรเหล่านี้ไปใช้อำนาจหน้าที่ในการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ และเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรนิติบัญญัติของไทย

ในอีกแง่หนึ่ง  “การตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย”  โดยศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองนั้น เป็นบทบาทอำนาจหน้าที่ซึ่งสอดคล้องกับ “หลักนิติธรรม”  ที่กำหนดให้การออกกฎหมายของรัฐสภามีระบบการตรวจสอบความถูกต้อง ชอบธรรมของกระบวนการพิจารณาให้ความเห็นชอบ และการตรวจสอบเนื้อหาสาระของกฎหมาย  รวมทั้งระบบการตรวจสอบการบังคับใช้กฎหมาย กฎ คำสั่ง หรือการกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐต่างๆ ว่าเป็นไปด้วยความถูกต้อง ชอบธรรม ภายใต้ขอบเขตอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ อย่างไร   

ประเด็นท้าทายต่อการแสดงบทบาทอำนาจหน้าที่ของสถาบันตุลาการไทย:

จากความคาดหวังของสังคมในยุคปฏิรูปการเมือง ซึ่งปรากฎชัดเจนจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ให้แก่สถาบันตุลาการอย่างกว้างขวางดังกล่าวมาแล้วข้างต้น เมื่อสถาบันตุลาการได้แสดงบทบาทอำนาจหน้าที่มาเป็นระยะเวลาหนึ่ง คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลส่งผลกระทบมิใช่แต่เพียงคู่ความในคดีเท่านั้น แต่ยังขยายไปสู่ผู้มีส่วนเกี่ยวข้องและสังคมในวงกว้างด้วย โดยเฉพาะคดีสำคัญที่ประวัติศาสตร์การเมืองไทยต้องจารึกไว้ดังที่ได้นำเสนอมาแล้วข้างต้น ทำให้เกิดประเด็นคำถาม ประเด็นวิพากษ์วิจารณ์ทั้งในแง่บวกและลบต่อบทบาทอำนาจหน้าที่ของสถาบันตุลาการ ที่สำคัญที่สุดประเด็นหนึ่ง คือ “ตุลาการภิวัตน์”

บทความนี้ มุ่งนำเสนอ “ตุลาการภิวัตน์” ในภาพรวม โดยมิอาจก้าวล่วงไปวิเคราะห์ความถูกต้อง ความเหมาะสมในบทบาทของสถาบันตุลาการไทยได้ เพียงแต่มีเป้าหมายเพื่อการสำรวจตรวจสอบข้อมูลเกี่ยวกับ “ตุลาการภิวัตน์” อันจะช่วยทำให้สามารถพิจารณาและทำความเข้าใจต่อประเด็นนี้ได้อย่างลึกซึ้งต่อไป

1. ทัศนะของนักวิชาการ รวมทั้งนักคิด นักเคลื่อนไหวในสังคมไทย มีดังนี้

ว. วชิระเมธี, 2551 (2551, อ้างถึงใน คม ชัด ลึก, 2551, น.1) เห็นว่าตุลาการภิวัตน์ คือธรรมาธิปไตย คือทำอะไรต้องยึดความถูกต้อง ความจริง เอากฎหมายเป็นแผนแม่บท

ธีรยุทธ บุญมี (2549, อ้างถึงใน มติชนรายวัน, 1 มิถุนายน 2549, น. 2) เห็นว่าตุลาการภิวัตน์ หรือกฎหมายภิวัตน์ หรือนิติธรรมภิวัตน์ (judicialization of politics) ศาลต้องทำหน้าที่เสริมสร้างระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข โดยการมองอำนาจศาลอย่างกว้างขวาง ซึ่งประเทศยุโรปเรียกว่ากระบวนการตุลาการภิวัตน์ (judicialization of politics) และสหรัฐอเมริกาเรียกว่าการตรวจสอบฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติ โดยระบบตุลาการ (power of judicial review) โดยอำนาจ ตุลาการเข้าตรวจสอบการออกกฎหมาย การใช้อำนาจของนักการเมืองอย่างเข้มงวดจริงจัง

เกษียร เตชะพีระ (2549, น. 1) เห็นว่า ตุลาการภิวัตน์ คือการใช้อำนาจตุลาการเข้าแทรกแซงเพื่อวินิจฉัยชี้ขาดการได้มาซึ่งอำนาจอธิปไตย (judicial intervention to adjudicate on the acquisition of sovereign power)

พิเชษฐ เมาลานนท์ (2550, น. 12) เห็นว่าตุลาการภิวัตน์หมายถึงตุลาการมีอำนาจแผ่กว้างขึ้น ในการตัดสินคดีที่บัลลังก์ ซึ่งเป็นปรากฎการณ์ทั่วโลก (Trad & Vallinder, The Global Expansion of Judicial Power, NYU, 1995: 13; 28) แม้ไม่ได้หมายความไปไกลถึงว่า คนทั่วโลกจะเห็นพ้องต้องกันทุกฝ่ายว่าตุลาการควรมีอำนาจแผ่กว้างขึ้นหรือไม่ และแผ่กว้างขึ้นเช่นไร

คนไทยเข้าใจผิดเรื่องตุลาการภิวัตน์ กล่าวคือ ตุลาการภิวัตน์ไม่ได้หมายถึง 3 ศาล ร่วมปรึกษาหารือนอกศาล แก้วิกฤตการณ์บ้านเมือง ตุลาการภิวัตน์ไม่ได้หมายถึงตุลาการไปมีตำแหน่งนอกศาลในการสรรรหาวุฒิสมาชิกหรือผู้มีตำแหน่งสาธารณะอื่นใด

สมชาย ปรีชาศิลปกุล (2551, อ้างถึงใน ประชาไท, 2551, น.3) เห็นว่าในต่างประเทศมีตุลาการภิวัตน์ โดยมีเงื่อนไขความสำเร็จอย่างน้อย 3 ประการ คือ (1) อำนาจตุลาการในต่างประเทศมีการยึดโยงกับประชาชนในฐานะที่มาของอำนาจอธิปไตย โดยเฉพาะตุลาการในระดับสูง (2) เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นต่อการปฏิบัติงานหรือคำตัดสินของศาล เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน (3) ตุลาการภิวัตน์ในหลายประเทศเกิดขึ้นจากการตัดสินที่สร้างความเข้มแข็งหรือคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้มากขึ้น

วรเจตน์ ภาคีรัตน์ (2551, อ้างถึงใน ประชาไท, 2551, น.4) เห็นว่ามีการพูดถึงตุลาการภิวัตน์ในวงสิ่งแวดล้อมก่อนในทางการเมือง และมีความหมายในทางบวก ในแง่ที่ศาลจะพิจารณากฎหมายอย่างมีมิติ คำนึงถึงสิทธิของชาวบ้าน สิทธิชุมชนมากขึ้น คำว่า “ภิวัฒน์” มาจาก “อภิวัฒน์” ซึ่งบ่งชี้ไปในเชิงอำนาจของศาลที่ขยายออกไป รากฐานที่มาเรียกว่า judicial review คือ การที่ฝ่ายศาลหรือฝ่ายตุลาการใช้อำนาจในทางตุลาการไปทบทวน ตรวจสอบการใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติและทางบริหารหรือทางปกครอง คือการเข้าตรวจสอบการใช้อำนาจในทางนิติบัญญัติขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่ รวมทั้ง การทบทวน ตรวจสอบการใช้อำนาจในทางปกครองโดยศาล เพื่อให้การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเป็นไปภายในกรอบของกฎหมาย ซึ่งเป็นหลักการพื้นฐานอันหนึ่งของหลักนิติรัฐ หรือรัฐที่ปกครองโดยกฎหมายเป็นใหญ่ ถือรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด ดังเช่นสหรัฐอเมริกาและประเทศภาคพื้นยุโรป ส่วนประเทศที่ยึดหลัก “สภามีอำนาจสูงสุด” (supremacy of the parliament) เช่น อังกฤษ เมื่อรัฐสภาออกกฎหมาย ต้องบังคับและปฏิบัติตามกฎหมายนั้น โดยไม่มีการควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดรัฐธรรมนูญ เนื่องจากไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร

2. ตุลาการภิวัตน์ในต่างประเทศ

ตุลาการภิวัตน์หมายถึงตุลาการมีอำนาจแผ่กว้างขึ้นในการตัดสินคดีที่บัลลังก์ โดย “แผ่กว้างขึ้น” ใน 2 ทาง คือ (Koopmans, Courts and Political Institutions: A Comparative View, Cambridge, 2003: 269, อ้างถึงใน พิเชษฐ เมาลานนท์ และนิลุบล ชัยอิทธิพรวงศ์, 2550, น. 12-13)

(1) แผ่กว้าง เพราะรัฐสภาออกกฎหมายให้ตุลาการมีอำนาจแผ่กว้างขึ้น เช่น รัฐสภาสหรัฐฯ มีมติออกกฎหมายให้ศาลมีอำนาจแผ่กว้างหลายประการ อาทิเช่น The False Claim Act 1963 ที่ให้พลเมือง ผู้ทราบเบาะแสคอรัปชั่นมีสิทธิฟ้องรัฐบาล เพื่อเรียก เงินคืนให้รัฐ โดยผู้ฟ้องคดีมีสิทธิได้ส่วนแบ่งส่วนหนึ่ง เรียกว่า หลักควีนแตม (Qui Tam : มาจากภาษาละตินหมายถึงพลเมืองผู้ฟ้องร้องให้กษัตริย์ กับฟ้องร้องให้ตนเอง) และศาลฎีกาสหรัฐฯ ตัดสินให้พลเมืองผู้เสียภาษีมีสิทธิฟ้ององค์กรของรัฐ ถ้าพิสูจน์ได้ว่ามีการใช้เงินภาษีไปผิด เพื่อบังคับให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจตัดสินใจใช้เงินภาษีในคดีนั้น ต้องชดใช้ค่าเสียหายแก่รัฐ (Flast v.Cohen, 1968)

(2) แผ่กว้าง เพราะตุลาการใช้วิจารณญาณ ตัดสินคดีตีความข้ามตัวบท ในลักษณะ “ก้าวหน้า” และ “วางนโยบายสังคม” (Judicial Activism & Judicial Policy Making) เช่น

- ศาลญี่ปุ่นตัดสินคดีความข้ามตัวบทแบบ “ก้าวหน้า” และ “วางนโยบายสังคม” ว่า สิทธิในการแสดงออก (Right to Expression) ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 21 มีความหมายขยายไปถึง “สิทธิที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสาร” (Right to Know) ด้วย แม้ยังไม่มีกฎหมายเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (Information Disclosure Law) เมื่อปี ค.ศ.1969 (Hakata Railway Station / ศาลจังหวัดฟุคุโอะขะ)

- ศาลรัฐธรรมนูญเกาหลี ได้ตีความรัฐธรรมนูญในลักษณะขยายกว้าง (Extensive Interpretation) ในคดีเลขที่ 88Hun-Ma22 วันที่ 4 กันยายน 1989 โดยพิพากษาวางหลักกฎหมายให้เสรีภาพในการแสดงออก (Freedom of Expression) ตามมาตรา 21 ของรัฐธรรมนูญ ขยายกว้างไปถึงสิทธิที่จะรับรู้ข้อมูลข่าวสาร (Right to Know) และสิทธิที่จะขอให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (Right to Request Disclosure of Information) เมื่อประชาชนผู้ผลประโยชน์ได้เสียอันชอบธรรมเรียกร้องต่อทางการให้เปิดเผยข้อมูลข่าวสาร แต่รัฐบาลไม่ยอมเปิดเผยโดยปราศจากเหตุอันควร รัฐบาลย่อมกระทำการละเมิดรัฐธรรมนูญ มาตรา 21 ต่อมามีประชาชนฟ้องร้องคดีต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยอ้างสิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารจำนวนมาก รัฐสภาจึงออกกฎหมาย คือ Disclosure of Information Act, 1996 ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีผลเป็นการยอมรับและยืนยันจากฝ่ายนิติบัญญัติตามหลังคำพิพากษาของฝ่ายตุลาการว่าประชาชนต้องมีสิทธิขอให้ทางการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารราชการได้ (พิเชษฐ เมาลานนท์, 2552)

- ศาลฎีกาแห่งสหรัฐอเมริกา ตีความกฎหมายซึ่งมีลักษณะเข้าข่ายเป็น judicial review ก่อให้เกิดผลเปลี่ยนแปลงทางสังคมว่าการที่หน่วยงานการรถไฟจัดการเดินรถโดยแยกโบกี้ระหว่างคนผิดขาวและคนผิดดำ มิใช่การเลือกปฏิบัติ แต่เป็นการแบ่งแยกอย่างเสมอภาค เรียกว่าเป็น separate but equal คือแบ่งแยกอย่างเสมอภาค แต่ประมาณ 30 ปีต่อมา มีการแยกโรงเรียนคนผิดขาวและคนผิดดำออกจากกัน ศาลฎีกาทบทวนคำพิพากษาที่เคยมีมาเห็นว่าเป็นการทำให้สังคมแตกแยกและอาจไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในสังคมพหุลักษณะ ศาลพิพากษาว่าเป็นการฝ่าฝืนและขัดกับหลักแห่งความเสมอภาค ทำเช่นนี้ไม่ได้ การตีความของศาลก้าวหน้ามาก ใช้เหตุใช้ผลและทำให้สังคมหล่อหลอมกัน โดยไม่มีการแก้ไขกฎหมายใดๆ (วรเจตน์ ภาคีรัตน์, 2551, น. 5)

กล่าวโดยสรุปได้ว่าในยุคแห่งการปฏิรูปการเมืองไทย “ตุลาการภิวัตน์” ได้เข้ามาสู่สังคมไทย ใน 2 ลักษณะ คือรัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ให้สถาบันตุลาการ และการวินิจฉัยชี้ขาดคดีหรือตีความโดยสถาบันตุลาการ ทั้งนี้ โดยมีปัจจัยเกื้อหนุนต่อการแสดงบทบาทของสถาบันตุลาการอย่างน้อยสองประการคือ

ประการแรก รัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดกำหนดให้อำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดแจ้ง และ ประการที่สอง สังคมไทยต้องการให้เกิดการปฏิรูปการเมือง ดังนั้น จึงมอบหมายและมอบความไว้วางใจต่อสถาบันตุลาการเพื่อให้เข้ามาแก้ไขปัญหาทางการเมือง

เมื่อพิจารณาแนวทาง “ตุลาการภิวัตน์” ของต่างประเทศ และการปฏิรูประบบสถาบันตุลาการ ในประเทศแม่แบบประชาธิปไตยที่ยึดแนวทางอนุรักษ์นิยมอย่างสูงมาเป็นเวลายาวนาน เช่นสหราชอาณาจักร ซึ่งได้ยกเลิกอำนาจของสภาขุนนางในการทำหน้าที่เป็นศาลฎีกาแล้วจัดตั้งศาลฎีกาตามรูปแบบของสหรัฐอเมริกา เพื่อให้ทำหน้าที่แทน โดยจะเริ่มทำหน้าที่ได้ในปี ค.ศ.2009 นี้ ส่วนญี่ปุ่นได้เปิด ให้ประชาชนเข้ามาเป็นผู้พิพากษาคดีอาญาร่วมกับผู้พิพากษาอาชีพได้ เรียกว่า Lay Judge ทั้งนี้ ก็เพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนนั่นเอง

โดยภาพรวมจะเห็นได้ว่าบทบาทในเชิง “ตุลาการภิวัตน์” ของไทยนั้นจำเป็นและเป็นประโยชน์ต่อสังคมไทยในยุคแห่งการปฏิรูปการเมือง การที่มีปัจจัยสนับสนุนทั้งภายในและภายนอกดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น นับได้ว่าเป็นต้นทุนสำคัญที่จะช่วยให้การทำหน้าที่ของสถาบันตุลาการบรรลุผลสำเร็จได้

อย่างไรก็ตาม การที่สังคมไทยจะยอมรับและให้ความเชื่อมั่นต่อบทบาทของตุลาการภิวัตน์ โดยปราศจากข้อเคลือบแคลงหรือการตั้งคำถาม และสามารถดำรงเกียรติภูมิที่สถาบันตุลาการมีมาอย่างยาวนานไว้ได้ สถาบันตุลาการคงต้องใช้ผลงานเป็นเครื่องยืนยัน ซึ่งมีความท้าทายที่ต้องพิสูจน์หลายประการ ดังเช่นการแสดงบทบาทอำนาจหน้าที่อย่างได้ดุลยภาพ พอเหมาะพอควร ไม่ก้าวล่วงไปยังอำนาจของฝ่ายอื่นจนเกินความจำเป็น ถึงขนาดที่เป็นการปกครองโดยฝ่ายตุลาการ หรือเป็นการแสดงเจตจำนงทางการเมืองแทนองค์กรอื่น และต้องยึดหลักการตีความรัฐธรรมนูญและกฎหมายไปในแนวทางรัฐธรรมนูญนิยมยุคใหม่ (Constitutionalism) คือมุ่งเน้นในการให้ประกันและขยายสิทธิเสรีภาพของประชาชน

 ดำรงความเป็นอิสระ เป็นกลาง และไม่ถูกแทรกแซงจากฝ่ายต่างๆ แม้แต่ภายในสถาบัน ตุลาการด้วยกันเอง โดยต้องยึดมั่นในบทบาทเป็นกรรมการตัดสิน (Arbitrator) ซึ่งต้องไม่เข้าไปเป็นฝักเป็นฝ่ายทางการเมือง รวมไปถึงเกี่ยวข้องสัมพันธ์กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมอย่างเด็ดขาด

 ยึดหลักคุณธรรม จริยธรรม และจรรยาบรรณของตุลาการโดยเคร่งครัด

 ยึดประโยชน์ส่วนรวมและความเป็นธรรมของสังคม (Social Justice) การตีความตามความเป็นธรรมยิ่งกว่าตามตัวอักษร

 สังคมไทย ซึ่งหมายความรวมถึง สถาบันทางการเมือง องค์กรอิสระ หรือองค์กรกึ่ง ตุลาการ (Quasi Judicial Organ) ภาคประชาสังคม ภาควิชาการ สื่อมวลชน รวมไปถึงประชาชนทั่วไป ต้องทำหน้าที่ของตนอย่างแข็งขัน เพื่อให้เกิดการถ่วงดุลและตรวจสอบการแสดงบทบาทอำนาจหน้าที่ของสถาบันตุลาการ ซึ่งช่วยในการป้องกันปัญหาที่เรียกว่า “Absolute power, corrupt absolutely”

 สาธารณะชน และสื่อมวลชนควรมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและวิพากษ์วิจารณ์ต่อการแสดงบทบาทอำนาหน้าที่หรือคำตัดสินของสถาบันตุลาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการวิพากษ์วิจารณ์ในเชิงวิชาการ และการทำหน้าที่ของสื่อมวลชนภายในกรอบวิชาชีพ ซึ่งการทำหน้าที่ในฐานะเป็นสุนัข เฝ้าบ้าน คือเห่าเพื่อแจ้งเตือนเจ้าของบ้านคือประชาชนว่ามีโจรกำลังจะเข้าบ้าน เพื่อให้เจ้าของบ้านป้องกันได้อย่างทันท่วงที ซึ่งหมายความว่าต้องมีการทบทวนข้อหาละเมิดอำนาจศาล (Contempt of Court) ให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันโดยด่วน

 มีจุดเกาะเกี่ยวยึดโยงกับประชาชน ในฐานะที่มาของอำนาจอธิปไตย ซึ่งด้วยบริบทของไทยคงมิได้หมายความไปไกลถึงกับให้สถาบันตุลาการ โดยเฉพาะอย่างยิ่งตุลาการระดับสูงต้องมาจากประชาชนโดยตรงหรือโดยอ้อม (ดังเช่นบางประเทศที่ประธานาธิบดีให้ความเห็นชอบแต่งตั้งประธานศาลฎีกา) เพียงแต่แสดงให้ประจักษ์ว่าได้แสดงบทบาทอำนาจหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน และเคารพความรู้สึก ความเชื่อมั่น ศรัทธาของประชาชน โดยการพยายามสำรวจตรวจสอบว่าประชาชนและสังคมโดยรวมมีความพึงพอใจและเชื่อมั่นต่อสถาบันตุลาการมากน้อยเพียงใด และพยายามปรับปรุง พัฒนาเพื่อให้มีระดับความพึงพอใจและความเชื่อมั่นมากขึ้น

ความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันตุลาการ:

สถาบันพระปกเกล้าซึ่งเป็นสถาบันวิชาการภายใต้การกำกับของประธานรัฐสภา ได้สำรวจข้อมูลเกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดีของสถาบันตุลาการ รวมทั้งความพึงพอใจและความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันตุลาการ ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้

ภาพที่ 1 ร้อยละของคดีที่พิจารณาเสร็จสิ้นต่อคดีค้างมาและรับใหม่ของศาลยุติธรรม

ที่มา: ฝ่ายระบบข้อมูลและสถิติ สำนักแผนงานและงบประมาณ สำนักงานศาลยุติธรรม จากภาพที่ 1 เมื่อพิจารณาปริมาณคดีรับใหม่และคดีค้างในแต่ละปี เปรียบเทียบกับคดีที่พิจารณาเสร็จสิ้น ในช่วงปี พ.ศ.2540 – เดือนกันยายน 2551 พบว่า ศาลฎีกาและศาลอุทธรณ์มีแนวโน้มพิจารณาพิพากษาคดีได้เสร็จสิ้นในสัดส่วนลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งปี พ.ศ.2551 พิจารณาพิพากษาคดีได้เพียงร้อยละ 21.91 และ 37.14 ตามลำดับ ในขณะที่ศาลชั้นต้นพิจารณาพิพากษาได้ในสัดส่วนจำนวนที่มากกว่า ศาลฎีกาและศาลอุทธรณ์ โดยที่มีสัดส่วนจำนวนค่อนข้างคงที่ คือระหว่างร้อยละ 77 – 83 โดยปี พ.ศ.2551 พิจารณาพิพากษาคดีเสร็จร้อยละ 77.99

ปริมาณคดีที่ศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาได้เสร็จสิ้นในแต่ละปี เป็นส่วนหนึ่งที่สะท้อนให้สังคมรับทราบว่าศาลยุติธรรม ได้แสดงบทบาทในการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนผู้เดือดร้อนจากกรณีพิพาทได้มากน้อยเพียงใด ทั้งนี้ ระยะเวลาในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาล แม้มิใช่เป็นปัจจัยหลักของการให้ความยุติธรรมแก่คู่ความ แต่จะต้องตระหนักไว้เสมอว่าความยุติธรรมที่ล่าช้า อาจเป็นการปฏิเสธความเป็นธรรมได้ (Justice delayed, justice denied)

ตาราง 1 สถิติคดีของศาลปกครอง ระหว่าง ปี พ.ศ. 2547 – 30 กันยายน 2551 พ.ศ. ศาลปกครอง คดีรับเข้า คดีแล้วเสร็จ คดีอยู่ระหว่าง การพิจารณาสะสม คดีพิจารณา แล้วเสร็จ (ร้อยละ) คดีรับใหม่ คดีค้างมา คดีแล้วเสร็จต่อปี คดีแล้วเสร็จสะสม 2547 ศาลปกครองสูงสุด 1,434 4,043 1,163 2,794 1,249 21.23 ศาลปกครองชั้นต้น 3,620 17,436 3,555 12,559 4,877 16.88 2548 ศาลปกครองสูงสุด 1,808 5,851 1,234 4,028 1,823 16.11 ศาลปกครองชั้นต้น 4,349 21,785 3,819 16,378 5,407 14.61 2549 ศาลปกครองสูงสุด 1,994 7,845 1,361 5,389 2,456 13.83 ศาลปกครองชั้นต้น 5,075 26,860 4,211 20,589 6,271 13.19 2550 ศาลปกครองสูงสุด 1,929 9,774 1,420 6,809 2,965 12.13 ศาลปกครองชั้นต้น 4,958 31,818 4,341 24,930 6,888 11.80 30 ก.ย.2551 ศาลปกครองสูงสุด 1,598 11,372 1,067 7,876 3,496 8.23 ศาลปกครองชั้นต้น 3,114 34,932 2,815 27,745 7,187 7.40

ที่มา: ศูนย์ข้อมูลการบริหาร สำนักนโยบายและแผน สำนักงานศาลปกครอง ระหว่างปี พ.ศ. 2547 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2551 มีการยื่นคำร้องหรือคำฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด เฉลี่ยปีละ 1,752.6 คดี ซึ่งศาลปกครองสูงสุดพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดเสร็จสิ้น เฉลี่ยปีละ 1,249 คดี หรือร้อยละ 71.27 ในขณะที่ศาลปกครองชั้นต้น ซึ่งมีคำร้องหรือคำฟ้อง เฉลี่ยปีละ 4,223.20 คดี พิจารณาพิพากษาเสร็จสิ้น 3,748.20 คดี คิดเป็นร้อยละ 88.75 ซึ่งนับได้ว่าศาลปกครองสามารถพิจารณาพิพากษาคดีได้เสร็จสิ้นในสัดส่วนจำนวนที่ค่อนข้างสูง แต่อย่างไรก็ตามหากพิจารณาจำนวนคดี ที่พิจารณาแล้วเสร็จต่อจำนวนคดีรวมที่อยู่ระหว่างการพิจารณา พบว่ามีสัดส่วนต่ำมาก ดังปรากฏในตาราง 1 ข้างต้น

นอกจากตัวเลขในเชิงปริมาณแล้ว บทบาทอำนาจหน้าที่ของศาลปกครองนั้นสะท้อนจากผลของ คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลว่ามีผลกระทบหรือก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในการสร้างความเป็นธรรมในสังคมมากน้อยเพียงใด ด้วยเหตุว่าคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองมีผลไม่เฉพาะแต่คู่ความ ในคดีเท่านั้น แต่อาจมีส่งผลกระทบไปถึงเกี่ยวข้องและสังคมโดยรวมด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งคำพิพากษาให้ยกเลิกหรือเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองหรือคำสั่งทางปกครอง ดังนี้แล้วข้อสรุปในเชิงปริมาณจึงอาจไม่สำคัญและจำเป็นเท่ากับคุณภาพ ซึ่งเป็นประเด็นพิจารณาที่แตกต่างไปจากศาลยุติธรรม เพราะ คำพิพากษาศาลยุติธรรมนั้นมีผลบังคับกับคู่ความในคดีเท่านั้น

สถาบันพระปกเกล้าร่วมกับองค์กรเครือข่าย ได้ทำการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน ต่อการทำงานของหน่วยงานต่างๆ ซึ่งในส่วนของความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันตุลาการ มีรายละเอียดดังปรากฎในตาราง 2 ตาราง 2 ร้อยละของประชาชนที่เชื่อมั่นต่อสถาบันตุลาการ องค์กร 2544 2545 2546 2547 2549 2550 2551

ศาลยุติธรรม 73.4 75.0 83.2 86.7 78.1 72.4 68.2 ศาลปกครอง - 79.7 79.4 83.1 73.5 66.8 62.6 ศาลรัฐธรรมนูญ 81.8 74.3 80.7 84.9 74.0 64.6 60.4 (N = 30,872) (N = 30,872) (N = 2,208) (N = 1,932) (N = 30,600) ที่มา: สถาบันพระปกเกล้า ศาลยุติธรรม จากการสำรวจเมื่อปี พ.ศ.2544 พบว่าประชาชนเชื่อมั่นต่อศาลยุติธรรม ร้อยละ 73.4 และมีความเชื่อมั่นเพิ่มมากขึ้นทุกปี จนถึงปีพ.ศ.2547 เชื่อมั่นมากถึงร้อยละ 86.7 ในขณะที่ปี พ.ศ.2545 เชื่อมั่นร้อยละ 75 ปี พ.ศ.2546 เชื่อมั่นร้อยละ 83.2 อย่างไรก็ตาม ความเชื่อมั่นของประชาชน กลับลดลงโดยลำดับในปี พ.ศ.2549 และ พ.ศ. 2550 กล่าวคือจากที่เชื่อมั่นมากที่สุดร้อยละ 86.7 ในปี พ.ศ.2547 ประชาชนเชื่อมั่นลดลงเหลือ ร้อยละ 78.1 และร้อยละ 72.4 ในปี พ.ศ.2549 และพ.ศ.2550 ตามลำดับ ศาลปกครอง ศาลปกครองเริ่มเปิดทำการเมื่อเดือนมีนาคม พ.ศ.2544 ในการสำรวจปี พ.ศ.2545 ได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชนค่อนข้างสูง คือร้อยละ 79.7 ซึ่งเป็นปีที่ศาลปกครองได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชนมากกว่าศาลยุติธรรมและศาลรัฐธรรมนูญ ปี พ.ศ.2546 ความเชื่อมั่นของประชาชนลดลงจากปี พ.ศ.2545 เล็กน้อย และกลับเพิ่มมากขึ้น เป็นร้อยละ 83.1 ในปี พ.ศ.2547 ซึ่งเป็นปีที่ศาลปกครองได้รับความเชื่อมั่นสูงที่สุด แต่เมื่อเปรียบเทียบศาลยุติธรรมและศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ศาลปกครองได้รับความเชื่อมั่นน้อยที่สุด ระหว่างปี พ.ศ.2549 – 2551 ประชาชนมีความเชื่อมั่นต่อศาลปกครองลดน้อยลงตามลำดับ กล่าวคือ เชื่อมั่นร้อยละ 73.5 ในปี พ.ศ.2549, ร้อยละ 66.8 ในปี พ.ศ. 2550 และลดลงต่ำที่สุดปี พ.ศ.2551 คือร้อยละ 62.6 ศาลรัฐธรรมนูญ ได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชนค่อนมาก โดยที่ช่วงแรกประชาชนเชื่อมั่นต่อศาลรัฐธรรมนูญค่อนข้างสูง สำรวจครั้งแรกเมื่อปี พ.ศ.2544 ประชาชนเชื่อมั่นมากถึงร้อยละ 81.8 และลดลงเหลือร้อยละ 74.3 ในปี พ.ศ.2545 กลับมาเชื่อมั่นมากขึ้นเป็นร้อยละ 80.7 ในปี พ.ศ.2546 และปี พ.ศ.2547 ประชาชนเชื่อมั่นศาลรัฐธรรมนูญมากที่สุดคือ ร้อยละ 84.9 จากนั้นความเชื่อมั่นลดลงโดยลำดับ คือ ร้อยละ 74.0 และร้อยละ 64.6 ในปี พ.ศ.2549 และปี พ.ศ.2550 ตามลำดับ และลดลงต่ำที่สุดเหลือเพียงร้อยละ 60.4 ในปี พ.ศ.2551 จากผลสำรวจความเชื่อมั่นของประชาชนดังกล่าวข้างต้น พอสรุปภาพรวมได้ว่าความเชื่อมั่นของประชาชนต่อสถาบันตุลาการ (ทั้งศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลรัฐธรรมนูญ) ลดต่ำลงอย่างต่อเนื่องนับตั้งแต่ปี พ.ศ.2549 และระดับความเชื่อมั่นลดต่ำที่สุดในปี พ.ศ.2551 ซึ่งทั้ง 3 ศาลได้รับความเชื่อมั่น ไม่ถึงร้อยละ 70 ในขณะที่เคยได้รับความเชื่อมั่นอย่างสูงมาแล้วเมื่อปี พ.ศ.2547 ที่ศาลยุติธรรมได้รับความเชื่อมั่น ร้อยละ 86.7 ศาลรัฐธรรมนูญ ร้อยละ 84.9 และศาลปกครอง ร้อยละ 83.1 การที่ประชาชนมีความเชื่อมั่นน้อยมาก และยังคงมีแนวโน้มลดลงไปเรื่อยๆ เช่นนี้ อาจถึงยุคที่เรียกได้ว่า “วิกฤตศรัทธาต่อสถาบันตุลาการ” ซึ่งสถาบันตุลาการจำต้องเร่งพิจารณาค้นหาสาเหตุ และแนวทางการปรับปรุงพัฒนา เพื่อสร้างความเชื่อมั่นและเรียกศรัทธากลับคืนมาให้ได้โดยเร็ว ทั้งนี้ สถาบันตุลาการต้องพยายามปรับเปลี่ยนวิกฤตให้เป็นโอกาสในการสร้างความเชื่อมั่นศรัทธา โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบทบาท “ตุลาการภิวัตน์” ในยุคปฏิรูปการเมือง ซึ่งความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชนจะเกิดขึ้นได้ ประชาชนต้องรับรู้และสัมผัสได้ว่าสถาบันตุลาการได้คุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและผลประโยชน์ส่วนรวมเป็นหลัก กล่าวคือ ต้องทำให้สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดเกิดขึ้นจริงในทางปฏิบัติ ยิ่งไปกว่านั้น แม้รัฐธรรมนูญและกฎหมายมิได้กำหนดไว้ (เป็นลายลักษณ์อักษร) แต่สถาบันตุลาการได้วินิจฉัยตีความเพื่อให้เกิดการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะ หากทำได้เช่นนี้ นอกจากความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชนจะกลับคืนมาแล้ว จะช่วยเป็นเกาะป้องกันสถาบันตุลาการจากฝ่ายต่างๆ ได้เป็นอย่างดี ดังมีรูปแบบการแสดงบทบาทอำนาจหน้าที่ของสถาบันตุลาการที่นำเสนอต่อไปนี้

อย่างไรก็ตาม บทเรียนจากการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 สังคมไทยควรนำมาพิจารณาประกอบเพื่อหาแนวทางการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 ด้วย โดยมีข้อสังเกตสำคัญดังนี้  การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 ปัญหาหลักคือปัญหาในวงการเมือง ซึ่งไม่สลับซับซ้อนเช่น การปฏิรูปการเมืองยุคที่ 2 ที่ปัญหาได้ขยายวงกว้างออกไป ทั้งด้านเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม (เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างที่ทับถมอยู่บนสังคมไทยมานาน) ฉะนั้น การปฏิรูปเฉพาะด้านการเมืองคงไม่เพียงพอแล้ว จะต้อง “ปฏิรูปสังคมทั้งระบบ” กล่าวคือ ต้องมีการปฏิรูปหรือปรับเปลี่ยนทุกภาคส่วนหรือทุกองคาพยพในสังคมไทย เริ่มจากปรับเปลี่ยนวิธีคิด ทัศนคติ จนนำไปสู่การปรับเปลี่ยนวิธีปฏิบัติงานในส่วนของตนเอง  การปฏิรูปสังคมให้เป็นประชาธิปไตย ต้องเน้นหนักที่ประชาชน ทำให้ประชาชนเป็น “พลเมือง” เพราะในอดีตนั้นประชาชนอ่อนแอทำให้เกิดปัญหาด้านต่างๆ มากมาย ซึ่งตรงกันข้ามกับประเทศประชาธิปไตยที่พลเมืองมีอำนาจในการควบคุมตรวจสอบและมีสิทธิเสรีภาพอย่างแท้จริง โดยที่การสร้างสังคมประชาธิปไตยต้องปลูกฝังให้เกิดการปฏิบัติในสังคมระดับเล็ก เช่น ครอบครัว โรงเรียน ชุมชน ไปจนถึงระดับประเทศ  เครื่องมือสำหรับการปฏิรูปสังคม ควรมีหลากหลาย เพราะมีบทเรียนจากการปฏิรูปการเมืองยุคที่ 1 แล้วว่า แม้มีรัฐธรรมนูญที่รับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง แต่ประชาชนก็ยังไม่มีสิทธิเสรีภาพอย่างแท้จริงในทางปฏิบัติ หรือมีกลไกการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แต่กลไกดังกล่าวไม่สามารถทำงานได้อย่างอิสระ ดังนั้น เครื่องมือที่เป็นรูปธรรมเช่นรัฐธรรมนูญเพียงอย่างเดียว คงไม่เพียงพอแล้ว จำเป็นต้องมีเครื่องมือที่หลากหลาย เพื่อให้สามารถแก้ไขปัญหาได้ครบวงจรและแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุได้ เช่น การลงโทษของสังคม (social sanction) อาจเข้ามาเสริมการลงโทษตามกฎหมายได้ ในท้ายที่สุด เราคงไม่ปล่อยให้สถาบันตุลาการทำหน้าที่ในการปฏิรูปสังคมโดยลำพัง เมื่อไม่ประสบความสำเร็จก็คงไม่กล่าวโทษว่าเป็นเพราะตุลาการภิวัตน์ หรือเป็นเพราะรัฐธรรมนูญไม่เป็นประชาธิปไตย และคิดแต่จะแก้หรือยกเลิกรัฐธรรมนูญ โดยไม่คิดจะแก้ที่ต้นเหตุของปัญหา เพราะทุกภาคส่วนในสังคมเป็นส่วนหนึ่งที่ก่อให้เกิดปัญหา จึงควรร่วมรับผิดชอบในการแก้ไขปัญหา อีกทั้งทุกภาคส่วน โดยเฉพาะพลเมืองไทยสามารถสร้างประชาธิปไตยได้ด้วยตนเอง เพียงแต่ทำหน้าที่ที่ควรทำและต้องทำ ก็จะเป็นการร่วมแรงรวมใจปฏิรูปสังคมและสร้างสังคมประชาธิปไตยของชาติไทยให้เกิดขึ้นได้

บรรณานุกรม 1. หนังสือ ตำรา รายงานวิจัย พิเชษฐ เมาลานนท์, นิลุบล ชัยอิทธิพรวงศ์ และพรทิพย์ อภิสิทธิวาสนา. (2550). ตุลาการภิวัตน์ (คันฉ่องส่องตุลาการไทย) ฉบับ “ตุลาการตีความข้ามตัวบท & ตุลาการวางนโยบายสาธารณะ”. กรุงเทพฯ : มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. (2546). ภาพรวมของรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540. นนทบุรี : โรงพิมพ์คลังวิชา. สถาบันพระปกเกล้า. (2544).รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน. นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2545).รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน. นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2546). รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนต่อการทำงานของรัฐสภา รัฐบาล องค์กรอิสระ และประเด็นอื่นๆ พ.ศ.2546. นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2547). รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนต่อการทำงานของรัฐสภา รัฐบาล องค์กรอิสระ และประเด็นอื่นๆ พ.ศ. 2547. นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2549). รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับความพึงพอใจต่อการบริการสาธารณะและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ พ.ศ.2549 (ทั่วราชอาณาจักร). นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2551). รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับความพึงพอใจต่อการบริการสาธารณะและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ พ.ศ.2550. นนทบุรี : ผู้แต่ง. สถาบันพระปกเกล้า. (2551). รายงานผลการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับความพึงพอใจต่อการบริการสาธารณะและการทำงานของหน่วยงานต่างๆ พ.ศ.2551. นนทบุรี : ผู้แต่ง. อิสสระ นิติทัณฑ์ประภาศ. (2540). เรียนรู้เรื่องศาลปกครองอย่างคนธรรมดา. กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน. 2. บทความ หนังสือพิมพ์ เกษียร เตชะพีระ. (17 มิถุนายน 2549). การเมืองและสังคมไทยร่วมสมัย ความเสี่ยงของตุลาการภิวัตน์ และย้อนรอยปฎิญญาฟินแลนด์. นงนุช สิงหเดชะ. (17 กรกฎาคม 2551). อลังการตุลาการภิวัตน์.มติชน. น. 6. บรรณาธิการ. (1 มิถุนายน 2549). ธีรยุทธ บุญมี ชู ตุลาการภิวัตน์ แก้วิกฤต-ปฏิรูปการเมือง. มติชนรายวัน, น.2 บรรณาธิการ. (19 สิงหาคม 2551). ว. วชิระเมธี ชี้ตุลาการภิวัตน์คือธรรมาธิปไตย. คม ชัด ลึก, น.1. พิเชษฐ เมาลานนท์ และนิลุบล ชัยอิทธิพรวงศ์. (28 กุมภาพันธ์ 2551). “ตุลาการภิวัตน์” กับภูมิคุ้มกันคอร์รัปชั่น. ไทย. (6 สิงหาคม 2551). ตุลาการภิวัตน์ใต้ระบอบพันธมิตร. 3. เว็ปไซด์ http://www.nidambe11.net/ekonomiz/2006q2/2006june01p3.htm http://tnews.teenee.com/politic/3422.html http://www.arayachon.org/article/20080806/582 http://www.newpoliticsparty.net/article/79-judicialization/106-2009-07-15-02-27-28 http://law.siamhrm.com/?name=knowledge&file=readknowledge&id=15 http://talk.mthai.com/topic/22098 http://www.midnightuniv.org/ http://www.thaijusticereform.com/index.php?option=com_frontpage&Itemid=1