รอการพิจารณา

ผู้เรียบเรียง วิมลรักษ์ ศานติธรรม

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

รัฐสภาเป็นองค์กรที่มีความสำคัญและเป็นองค์กรที่ประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมโดยการเลือกผู้แทนไปทำหน้าที่ในด้านนิติบัญญัติ ซึ่งในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กำหนดให้รัฐสภามีบทบาทและหน้าที่สำคัญ คือ การออกกฎหมาย การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน การให้ความเห็นชอบในเรื่องสำคัญ ๆ ของประเทศ รวมทั้งการสรรหาบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กร ต่าง ๆ และการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง และข้าราชการระดับสูง โดยตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยดังกล่าว หน้าที่หลักสำคัญประการหนึ่งของรัฐสภา คือ การตรากฎหมายไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ พระราชกำหนด การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และการแก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายต่าง ๆ และในที่นี้จะขอกล่าวถึงคำว่า “รอการพิจารณา” ซึ่งปรากฏอยู่ภายใต้กระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติ

ความหมายของ “รอการพิจารณา”

รอการพิจารณา หมายถึง ขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการนิติบัญญัติ ซึ่งได้แก่ กรณีมีการบรรจุระเบียบวาระร่างพระราชบัญญัติแล้ว แต่ยังไม่ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นจึงค้างพิจารณา เพื่อรอการพิจารณาในการประชุมครั้งต่อไป หรือร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่คณะรัฐมนตรีขอรับไปพิจารณาก่อนรับหลักการในวาระที่ ๑ และสภามีมติอนุมัติพร้อมกับกำหนดระยะเวลารอการพิจารณาไว้ก่อน แต่ต้องไม่เกิน ๖๐ วัน ร่างพระราชบัญญัติเหล่านี้มักเป็นร่างที่สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้เสนอ ดังนั้นคณะรัฐมนตรีจึงขอรับร่างไปศึกษาดูก่อนเพื่อให้เกิดความรอบคอบก่อนตัดสินใจว่าจะรับหรือไม่รับหลักการของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว[๑] นอกจากนั้นก็มีการรอการพิจารณาในบางมาตราในขั้นกรรมาธิการและในขั้นการพิจารณาเรียงตามลำดับมาตราในวาระที่ ๒ สำหรับในส่วนของวุฒิสภาก็มีการรอการพิจารณา กรณีที่วุฒิสภาไม่เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎรหรือกรณีที่วุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งร่างพระราชบัญญัติทั่วไปที่วุฒิสภาไม่เห็นชอบในวาระที่ ๓ ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ โดยสภาผู้แทนราษฎรจะยกขั้นพิจารณาใหม่ได้ต่อเมื่อเวลา ๑๘๐ วันได้ล่วงพ้นไปแล้ว หรือกรณีที่วุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติม จะต้องตั้งกรรมาธิการร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา เมื่อคณะกรรมาธิการร่วมกันเสนอรายงานและเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อทั้งสองสภา ถ้าสภาใดสภาหนึ่งไม่เห็นชอบด้วย ก็ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ สภาผู้แทนราษฎรจะยกขั้นพิจารณาใหม่ได้เมื่อ ๑๘ วันพ้นไปแล้ว

ดังนั้น ภายใต้กระบวนการนิติบัญญัติโดยเฉพาะอย่างยิ่งการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รอการพิจารณาจะอยู่ในขั้นตอนการดำเนินงานตั้งแต่การเสนอร่างพระราชบัญญัติ และการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระต่าง ๆ ซึ่งมีรายละเอียด ดังนี้

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๑๔๒ ได้บัญญัติให้พระราชบัญญัติจะเสนอได้ ก็แต่โดย

ก. คณะรัฐมนตรี

ข. สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า ๒๐ คน

ค. ศาลหรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเฉพาะกฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดองค์กรและกฎหมายที่ประธานศาลหรือประธานองค์กรนั้นเป็นผู้รักษาการ

ง. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า ๑๐,๐๐๐ คน เข้าชื่อเสนอกฎหมาย[๒]

ร่างพระราชบัญญัติจะตราเป็นกฎหมายได้ก็แต่โดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา ซึ่งในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจะต้องพิจารณาในสภาผู้แทนราษฎรก่อน และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรลงมติเห็นชอบแล้วจึงจะเสนอให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป[๓] ซึ่งในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมีขั้นตอนในการพิจารณาในแต่ละขั้นตอน ดังนี้

รอการพิจารณาในขั้นตอนการบรรจุร่างพระราชบัญญัติเข้าระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎร

ร่างพระราชบัญญัติที่เสนออย่างถูกต้อง ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องสั่งบรรจุระเบียบวาระ ดังนี้

(๑) ถ้าประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นว่าร่างพระราชบัญญัตินั้น เป็นเรื่องด่วนที่เกี่ยวกับประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน หรือมีความจำเป็นรีบด่วนในอันที่จะรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชนหรือความมั่นคงของประเทศไม่ว่าในทางเศรษฐกิจหรือในทางใด ๆ หรือในอันที่จะขจัดเหตุ ใด ๆ ที่กระทบต่อเสรีภาพของประชาชนอย่างร้ายแรง ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะมีคำสั่งให้บรรจุระเบียบวาระการประชุมในโอกาสแรก ซึ่งอาจจะบรรจุเพิ่มเติมในระเบียบวาระการประชุมที่จัดไปแล้วก็ได้

การบรรจุร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรมีคำสั่งให้บรรจุเป็นเรื่องด่วน จะได้รับการบรรจุเป็นเรื่องด่วนลำดับต่อจากร่างพระราชบัญญัติที่มีผู้เสนอและประธานสภาผู้แทนราษฎรได้วินิจฉัยให้เป็นเรื่องด่วนไปก่อนแล้ว ซึ่งโดยปกติร่างพระราชบัญญัติที่เป็นเรื่องด่วนจะถูกจัดอยู่ในลำดับที่ต่อจากเรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว ดังนั้น โดยปกติระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะจัดลำดับ ดังนี้

(๑) กระทู้ถาม (ถ้ามี)

(๒) เรื่องที่ประธานจะแจ้งต่อที่ประชุม (ถ้ามี)

(๓) รับรองรายงานการประชุม (ถ้ามี)

(๔) เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว (ถ้ามี)

เรื่องด่วน (เรียงตามลำดับที่เสนอ)

(๕) เรื่องที่ค้างพิจารณา (เรียงลำดับตามเรื่องที่ค้างจากครั้งก่อน)

(๖) เรื่องที่เสนอใหม่ (เรียงตามลำดับที่เสนอ)

(๗) เรื่องอื่น ๆ

ดังนั้น ร่างพระราชบัญญัติที่บรรจุระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วน จึงมีโอกาสได้รับการพิจารณาก่อนร่างพระราชบัญญัติที่เป็นเรื่องค้างพิจารณาและเรื่องที่เสนอใหม่ โดยเฉพาะร่างพระราชบัญญัติที่คณะรัฐมนตรีเป็นผู้เสนอ คณะรัฐมนตรีอาจขอให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรจัดไว้ในระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วน ซึ่งประธานสภาผู้แทนราษฎรอาจพิจารณาจัดให้ตามที่คณะรัฐมนตรีร้องขอก็ได้

(๒) ถ้าประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นไม่เป็นเรื่องด่วน ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะสั่งบรรจุระเบียบวาระการประชุมสภาภายใน ๗ วัน (วันในสมัยประชุม) นับแต่วันที่ได้รับร่างพระราชบัญญัตินั้นตามลำดับที่ยื่นก่อนหลัง ซึ่งการบรรจุระเบียบวาระการประชุมในกรณีนี้เป็นการบรรจุในลำดับเรื่องที่เสนอใหม่[๔]

เมื่อร่างพระราชบัญญัติใดได้บรรจุในระเบียบวาระแล้ว แต่สภาผู้แทนราษฎรยังไม่ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้น ผลคือ ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต้องรอการพิจารณาในวาระที่ ๑ จนกว่าที่ประชุมจะหยิบยกร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นพิจารณา

รอการพิจารณาในขั้นตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติวาระที่ ๑

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร ข้อบังคับการประชุมกำหนดให้กระทำเป็น ๓ วาระ ซึ่งการพิจารณาในวาระที่ ๑ เป็นการพิจารณาหลักการของร่างพระราชบัญญัติ

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่ ๑ ทั้งร่างพระราชบัญญัติที่บรรจุระเบียบวาระเป็นเรื่องด่วน เรื่องที่ค้างพิจารณา หรือเรื่องที่เสนอใหม่ จะมีการพิจารณาหลักการของร่างพระราชบัญญัติ ดังนี้

(๑) การเสนอร่างพระราชบัญญัติโดยแถลงหลักการและเหตุผล คณะรัฐมนตรีโดยรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบร่างพระราชบัญญัติ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาล ประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือตัวแทนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะเป็นผู้แถลงหลักการและเหตุผลประกอบการเสนอร่างพระราชบัญญัติ ในกรณีที่ประชาชนได้เสนอร่างพระราชบัญญัติใดแล้วหากคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เสนอร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการเดียวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นอีก การพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต้องให้ผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นชี้แจงหลักการของร่างพระราชบัญญัติ

(๒) การอภิปราย เมื่อผู้เสนอได้แถลงหลักการและเหตุผลแล้ว ปกติผู้เสนอจะอภิปรายสนับสนุนการเสนอร่างพระราชบัญญัติของตน ต่อจากนั้นประธานที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรจะเปิดโอกาสให้มีการอภิปรายสลับกันระหว่างฝ่ายค้านและฝ่ายสนับสนุนการเสนอร่างพระราชบัญญัติ เว้นแต่ในวาระของฝ่ายใดไม่มีผู้อภิปรายอีกฝ่ายหนึ่งก็สามารถอภิปรายซ้อนได้ นอกจากนี้ผู้ไม่สนับสนุนและไม่คัดค้านก็มีสิทธิอภิปรายได้ โดยไม่ต้องสลับและไม่นับเป็นวาระอภิปรายของฝ่ายใด

(๓) การให้คณะกรรมาธิการพิจารณาก่อนรับหลักการ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่หนึ่ง เป็นการพิจารณาหลักการของร่างพระราชบัญญัติ และเพื่อประโยชน์ในการพิจารณาและลงมติของสภาผู้แทนราษฎรว่าจะรับหลักการหรือไม่ สภาผู้แทนราษฎรจะแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นพิจารณาหรือจะส่งร่างพระราชบัญญัตินั้นให้คณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาผู้แทนราษฎรคณะใดคณะหนึ่งพิจารณาก่อนรับหลักการก็ได้

(๔) คณะรัฐมนตรีขอรับร่างพระราชบัญญัติไปพิจารณาก่อนรับหลักการ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่หนึ่ง ถ้าร่างพระราชบัญญัตินั้นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ศาล หรือองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเป็นผู้เสนอ ก่อนที่สภาผู้แทนราษฎรจะลงมติว่าจะรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติหรือไม่ คณะรัฐมนตรีอาจขอรับร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นไปพิจารณาก่อนได้ เมื่อได้รับอนุญาตจากที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร แต่ต้องไม่เกิน ๖๐ วัน นับแต่วันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติอนุมัติ เท่ากับว่าเป็นการรอพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว จนกว่าจะครบกำหนดเวลา ๖๐ วัน

กระบวนการเช่นนี้ ถ้าดูเผิน ๆ อาจจะถูกมองว่าเป็นเทคนิคในการ “แช่เย็นกฎหมาย” ได้โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ถ้าเป็นร่างพระราชบัญญัติที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ฝ่ายค้าน เพราะบางครั้งรีบตัดสินใจรับหรือไม่รับหลักการไปเลยอาจทำให้เพลี่ยงพล้ำทางการเมืองได้ เพราะฉะนั้น ดีที่สุดก็คือ ขอรับไปพิจารณาก่อนรับหลักการ ซึ่งสภาต้องอนุญาตอยู่แล้ว เพราะถือเป็นเอกสิทธิ์ของคณะรัฐมนตรี แล้วก็ใช้เวลาที่รอการพิจารณาไว้ไม่เกินหกสิบวัน ส่งให้หน่วยราชการและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาดูให้รอบคอบโดยละเอียด ถ้าเห็นว่า พอจะรับได้และเป็นหลักการที่ประชาชนจะได้รับประโยชน์ก็จัดทำร่างของคณะรัฐมนตรีฉบับหนึ่งประกอบกับร่างนั้น แล้วส่งคืนไปให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรบรรจุเข้าระเบียบวาระเพื่อพิจารณาพร้อมกัน

(๕) การลงมติ การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่ ๑ นั้น เมื่อการอภิปรายยุติลงและผู้เสนอร่างพระราชบัญญัติได้อภิปรายสรุปเป็นครั้งสุดท้ายแล้ว ประธานที่ประชุมจะต้องขอให้ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรลงมติว่าจะรับหลักการหรือไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัตินั้น ซึ่งผลการลงมตินั้น ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการ ร่างพระราชบัญญัตินั้นจะเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ ๒ ต่อไป แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่รับหลักการ เป็นผลให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องตกไป

ในกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการเหมือนกัน หรือคล้ายคลึงกันหลายฉบับรวมกัน สภาผู้แทนราษฎรจะลงมติรับหลักการหรือไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติทีละฉบับหรือทั้งหมดรวมกันก็ได้ และเมื่อสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการแล้ว สภาผู้แทนราษฎรต้องลงมติว่าจะให้ใช้ร่างพระราชบัญญัติใดเป็นหลักในการพิจารณาในวาระที่ ๒[๕]

รอการพิจารณาในขั้นตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติวาระที่ ๒

เป็นการพิจารณารายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติภายหลังที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติแล้ว จะเข้าสู่การพิจารณาในวาระที่ ๒ โดยสภาผู้แทนราษฎรมีขั้นตอนในการพิจารณา ดังนี้

(๑) การพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการ ภายหลังที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติแล้ว สภาผู้แทนราษฎรจะมีมติว่าจะให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง หรือกรรมาธิการเต็มสภา ซึ่งปกติจะเป็นการพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง การพิจารณาโดยกรรมาธิการเต็มสภาจะกระทำได้ต่อเมื่อคณะรัฐมนตรีร้องขอหรือเมื่อสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอญัตติโดยมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับรองไม่น้อยกว่า ๒๐ คน และที่ประชุมอนุมัติ

การพิจารณาโดยคณะกรรมาธิการที่สภาตั้ง อาจเป็นการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเป็นการเฉพาะ หรืออาจมีมติให้ส่งร่างพระราชบัญญัตินั้นให้คณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาผู้แทนราษฎรคณะใดคณะหนึ่งพิจารณาก็ได้ กรณีเป็นร่างพระราชบัญญัติที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนเข้าชื่อเสนอกฎหมายตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๖๓ หรือในกรณีที่ประชาชนได้เสนอร่างพระราชบัญญัติใดแล้วหากคณะรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้เสนอร่างพระราชบัญญัติที่มีหลักการเดียวกับร่างพระราชบัญญัตินั้นอีก การแต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว จะต้องประกอบด้วยผู้แทนของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมดด้วย

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรวินิจฉัยว่า มีสาระสำคัญเกี่ยวกับเด็ก เยาวชน สตรี ผู้สูงอายุ หรือผู้พิการหรือทุพพลภาพ หากสภาผู้แทนราษฎรมิได้พิจารณาโดยกรรมาธิการเต็มสภา ให้สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนเกี่ยวกับบุคคลประเภทนั้นมีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมาธิการทั้งหมด ทั้งนี้ โดยมีสัดส่วนหญิงและชายที่ใกล้เคียงกัน

คณะกรรมาธิการวิสามัญหรือคณะกรรมาธิการสามัญที่สภาผู้แทนราษฎรมอบหมายให้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะเป็นผู้พิจารณารายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติทั้งฉบับโดยมีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัตินั้นได้ แต่ปกติจะแก้ไขเพิ่มเติมให้ขัดกับหลักการหรือเกินกว่ากรอบของหลักการที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการไว้แล้วไม่ได้

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในขั้นคณะกรรมาธิการที่สภาตั้งดังกล่าว สมาชิก สภาผู้แทนราษฎรมีสิทธิขอแก้ไขเพิ่มเติมได้ภายในกรอบของหลักการ โดยเสนอเป็นคำแปรญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานคณะกรรมาธิการภายใน ๗ วัน นับแต่วันถัดจากวันที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติรับหลักการ เว้นแต่สภาผู้แทนราษฎรจะได้กำหนดเวลาแปรญัตติสำหรับร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้เป็นอย่างอื่น ซึ่งการเสนอคำแปรญัตติของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องแปรเป็นรายมาตราด้วย

การพิจารณารายละเอียดของร่างพระราชบัญญัติในแต่ละมาตรา ถ้าคณะกรรมาธิการมีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่อย่างไรแล้ว กรรมาธิการที่ไม่เห็นด้วยกับมตินั้นมีสิทธิของสงวนความเห็นของตนไว้เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา ในขณะเดียวกันสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เสนอคำแปรญัตติขอแก้ไขเพิ่มเติมมาตราใด ถ้าคณะกรรมาธิการไม่เห็นด้วยกับคำแปรญัตติของตน สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้นั้นก็มีสิทธิขอสงวนคำแปรญัตติเพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาอีกครั้งหนึ่งได้[๖]

การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในขั้นของคณะกรรมาธิการ คณะกรรมาธิการอาจจะรอการพิจารณาในบางมาตราได้

กรณีตัวอย่าง “รอการพิจารณา”

กรณีตัวอย่าง “รอการพิจารณา” ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติองค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. .... สภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ ๑๐ วันพฤหัสบดีที่ ๔ มิถุนายน ๒๕๕๒ ณ ห้องประชุมงบประมาณ ชั้น ๓ อาคารรัฐสภา ๓

มาตรา ๑๒ มีการแก้ไข

ที่ประชุมมีมติเห็นชอบให้แก้ไขตามร่างที่กรรมาธิการจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา นำเสนอ

มาตรา ๑๓ รอการพิจารณา

มาตรา ๑๖ รอการพิจารณา

มาตรา ๑๗ รอการพิจารณา

มาตรา ๑๘ รอการพิจารณา

กรรมาธิการท่านหนึ่งเสนอให้แก้ไขโดยเพิ่มความในเรื่องการเปิดเผยการลงมติต่อสาธารณะเพื่อให้การทำงานของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) เกิดความโปร่งใสตรวจสอบได้ ซึ่งที่ประชุมได้พิจารณาแล้วเห็นว่าเป็นประเด็นที่ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบจึงเห็นควรให้รอการพิจารณา

มาตรา ๑๙ ไม่มีการแก้ไข

มาตรา ๒๐ รอการพิจารณา

กรรมาธิการบางท่านแสดงความเห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาและได้มีค่าตอบแทนแล้ว จำเป็นหรือไม่ที่ต้องกำหนดให้เบี้ยประชุมอีก ที่ประชุมจึงเห็นว่าควรต้องรอสอบถามเพื่อรับฟังข้อมูลจากผู้ปฏิบัติงานก่อน จึงให้รอการพิจารณาในมาตรานี้

มาตรา ๒๑ รอการพิจารณา

กรรมาธิการหลายท่านได้อภิปรายอย่างกว้างขวางโดยเห็นว่ามาตรานี้มีความสำคัญและควรมีการพิจารณาอย่างรอบคอบในบางประเด็นเพื่อให้เกิดความชัดเจนโดยเฉพาะในอนุมาตรา (๗) เรื่องความถูกต้องมีความหมายเพียงใดต้องให้ชัดเจน ในอนุมาตรา (๑๓) ควรเพิ่มเรื่องการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของสื่อหรือไม่ และอนุมาตรา (๑๗) เรื่องการครองสิทธิข้ามสื่อและการครอบงำจะต้องมีการอธิบายอย่างชัดเจน โดยจะมอบหมายให้ตั้งคณะทำงานเพื่อไปหารือสรุปข้อยุติในเบื้องต้นเพื่อเสนอต่อคณะกรรมาธิการในโอกาสต่อไป

ในการนี้ ที่ประชุมคณะกรรมาธิการได้มอบหมายให้นายดิสทัต โหตระกิตย์ ผู้ช่วยเลขานุการคณะกรรมาธิการ ผู้แทนจากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ยกร่างในมาตราที่รอการพิจารณามาเสนอต่อที่ประชุมในการประชุมคราวถัดไป

เมื่อคณะกรรมาธิการได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติเสร็จแล้วต้องเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้น โดยแสดงร่างเดิมและการแก้ไขเพิ่มเติมพร้อมทั้งรายงานต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร รายงานนั้นอย่างน้อยต้องระบุว่าได้มีหรือไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมในมาตราใดบ้าง และถ้ามีการแปรญัตติ มติของคณะกรรมาธิการเกี่ยวด้วยคำแปรญัตตินั้นเป็นประการใด หรือมีการสงวนคำแปรญัตติของผู้แปรญัตติ หรือมีการสงวนความเห็นของกรรมาธิการก็ให้ระบุไว้ในรายงานด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติเรียงตามลำดับมาตราต่อไป[๗]

(๒) การพิจารณาในวาระที่ ๒ โดยสภาผู้แทนราษฎร

(๒.๑) การบรรจุเรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องสั่งบรรจุรายงานการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติของคณะกรรมาธิการเข้าระเบียบวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรใน ๑๐ วัน นับแต่วันได้รับรายงานนั้น โดยประธานสภาผู้แทนราษฎรจะต้องสั่งให้บรรจุระเบียบวาระเป็นเรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว เพื่อให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่ ๒ เรียงตามลำดับมาตราต่อไป

ในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาล ประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ หรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอ และในขั้นรับหลักการไม่เป็นร่างพะราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน แต่ในการพิจารณาในวาระที่สอง คณะกรรมาธิการได้แก้ไขเพิ่มเติมและประธานสภาผู้แทนราษฎรเห็นว่าการแก้ไขเพิ่มเติมนั้นทำให้เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องสั่งระงับการพิจารณาไว้ก่อนและส่งให้ที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะวินิจฉัย ภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่มีกรณีดังกล่าว

ในกรณีที่ที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะวินิจฉัยว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องส่งไปยังนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณารับรอง และเมื่อประธานสภาผู้แทนราษฎรได้รับร่างพระราชบัญญัติคืนจากนายกรัฐมนตรีแล้ว ต้องสั่งบรรจุระเบียบวาระการประชุมเป็นเรื่องด่วน

(๒.๒) การพิจารณาในวาระที่ ๒ เรียงตามลำดับมาตรา เป็นการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว โดยสภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาเริ่มต้นด้วยชื่อร่าง คำปรารภ แล้วพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา ซึ่งการพิจารณาแต่ละมาตรามีการอภิปรายได้เฉพาะถ้อยคำหรือข้อความที่คณะกรรมาธิการแก้ไขเพิ่มเติม หรือผู้แปรญัตติสงวนคำแปรญัตติ หรือที่กรรมาธิการสงวนความเห็นไว้เท่านั้น เว้นแต่ที่ประชุมจะมีมติเป็นอย่างอื่น

ในการพิจารณาในวาระที่ ๒ เรียงตามลำดับมาตรานั้น ถ้าเป็นการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาล ประธานองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญหรือตัวแทนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอ ซึ่งในขั้นรับหลักการไม่เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน แต่คณะ กรรมาธิการหรือสภาผู้แทนราษฎรได้แก้ไขเพิ่มเติมให้เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ถ้านายกรัฐมนตรีให้การรับรองร่างพระราชบัญญัตินั้น สภาผู้แทนราษฎรก็สามารถพิจารณาเรียงตามลำดับต่อไปได้จนจบร่าง แต่ถ้านายกรัฐมนตรีไม่ให้คำรับรอง สภาผู้แทนราษฎรต้องแก้ไขเพื่อมิให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน กล่าวคือ สภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาเรียงตามลำดับมาตรา เมื่อถึงมาตราใดที่มีการแก้ไขเพิ่มเติมให้เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวด้วยการเงิน สภาผู้แทนราษฎรจะต้องแก้ไขเพื่อมิให้เป็นบทบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน

การพิจารณาในวาระที่ ๒ สภาผู้แทนราษฎรอาจรอการพิจารณาในบางมาตราไว้ก่อนก็ได้ และจะนำมาพิจารณาใหม่อีกครั้ง จนจบร่างพระราชบัญญัตินั้น

เมื่อได้พิจารณาเรียงลำดับมาตราจนจบร่างแล้ว สภาผู้แทนราษฎรต้องพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปอีกครั้งหนึ่ง การพิจารณาในครั้งนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอาจขอแก้ไขเพิ่มเติมถ้อยคำได้ แต่จะขอแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อความมิได้ นอกจากเนื้อความที่เห็นว่ายังขัดแย้งกันอยู่ และเมื่อพิจารณาทั้งร่างเป็นการสรุปแล้วถือว่าเสร็จการพิจารณาในวาระที่ ๒[๗]

(๓) การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในวาระที่ ๓ เมื่อพิจารณาวาระที่ ๒ เสร็จแล้ว ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรกำหนดให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเป็นวาระที่ ๓ โดยไม่มีการอภิปราย และให้ที่ประชุมลงมติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบเท่านั้น แต่ถ้าการพิจารณาในวาระที่ ๒ เกิดกรณีสงสัยว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่ ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องสั่งหยุดการพิจารณาหรือรอการพิจารณาไว้ก่อนเพื่อที่ประชุมประธานกรรมาธิการวินิจฉัยแก้ไขเพิ่มเติมให้เป็นร่างพระราชบัญญัติแล้วจึงให้นายกรัฐมนตรีรับรองร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว

กรณีที่สภาผู้แทนราษฎรมีมติในวาระที่ ๓ เห็นชอบด้วยร่างพระราชบัญญัติใด ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องเสนอร่างพระราชบัญญัตินั้นให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป แต่ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นชอบย่อมเป็นผลให้ร่างพระราชบัญญัตินั้นต้องตกไป

รอการพิจารณาในขั้นตอนการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติโดยวุฒิสภา

ร่างพระราชบัญญัติที่สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบแล้ว ประธานสภาผู้แทนราษฎรต้องเสนอให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไป โดยประธานสภาผู้แทนราษฎรจะแจ้งด้วยว่าร่างพระราชบัญญัติที่เสนอไปนั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่[๙]

เมื่อวุฒิสภาได้รับร่างพระราชบัญญัติแล้วจะดำเนินกระบวนการพิจารณาเป็น ๓ วาระเช่นเดียวกับกระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และการรอการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติก็เหมือนกับสภาผู้แทนราษฎร คือ มีการรอการพิจารณาไว้ในระเบียบวาระการประชุม รอการพิจารณาในขั้นพิจารณาของคณะกรรมาธิการ และรอการพิจารณาในการพิจารณาเรียงตามลำดับมาตราในวาระที่ ๒ ของวุฒิสภา นอกจากนั้นในกระบวนการวาระที่ ๓ กรณีที่วุฒิสภามีมติไม่เห็นด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร หรือในกรณีที่วุฒิสภามีมติแก้ไขเพิ่มเติม ก็ให้รอการพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน ดังนี้

๑) วุฒิสภามีมติไม่เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎร ถ้าวุฒิสภามีมติไม่เห็นชอบด้วยกับหลักการของร่างพระราชบัญญัติในวาระที่ ๑ หรือมีมติไม่เห็นชอบด้วยกับสภาผู้แทนราษฎรในวาระที่ ๓ ถือว่าวุฒิสภายับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน โดยร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจะถูกส่งกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎร

ร่างพระราชบัญญัติที่ต้องยังยั้งดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรจะยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้ต่อเมื่อเวลา ๑๘๐ วันได้ล่วงพ้นไปแล้ว แต่ถ้าร่างพระราชบัญญัติที่ต้องยับยั้งนั้นเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน สภาผู้แทนราษฎรอาจยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้ทันที ในกรณีเช่นนี้ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติยืนยันร่างเดิมที่สภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา นายกรัฐมนตรีต้องนำร่างพระราชบัญญัตินั้นขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป[๑๐]

๒) วุฒิสภามีมติแก้ไขเพิ่มเติม ในกรณีวุฒิสภาแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติของสภาผู้แทนราษฎร ร่างพระราชบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้นจะถูกส่งกลับไปยังสภาผู้แทนราษฎร ถ้าสภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบด้วยกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภา ถือว่าร่างพระราชบัญญัติได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ต้องส่งให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศเป็นกฎหมายต่อไป

ถ้าเป็นกรณีที่สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นชอบกับการแก้ไขเพิ่มเติมของวุฒิสภา ให้แต่ละสภาตั้งบุคคลที่เป็นหรือมิได้เป็นสมาชิกแห่งสภานั้น ๆ มีจำนวนเท่ากันตามที่สภาผู้แทนราษฎรกำหนดประกอบกันเป็นคณะกรรมาธิการร่วมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติต่อทั้งสองสภา หากสภาทั้งสองต่างเห็นด้วยกับร่างพระราชบัญญัติที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณา ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ถ้าสภาหนึ่งสภาใดไม่เห็นชอบด้วย ก็ให้ยับยั้งร่างพระราชบัญญัตินั้นไว้ก่อน และสภาผู้แทนราษฎรจะยกขึ้นพิจารณาใหม่ได้เมื่อ ๑๘๐ วัน พ้นไปแล้ว เว้นแต่เป็นร่างเกี่ยวด้วยการเงินสภาผู้แทนราษฎรสามารถยกขึ้นพิจารณาได้ทันที ในกรณีเช่นนี้ถ้าสภาผู้แทนราษฎรลงมติยืนยันร่างเดิม หรือร่างที่คณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาด้วยคะแนนเสียงมากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ถือว่าร่างพระราชบัญญัตินั้นได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา นายกรัฐมนตรีต้องนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป[๑๑]

สำหรับกระบวนการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นก่อนการดำเนินการถ้าเหมือนกับการตราพระราชบัญญัติทั่วไป

หนังสืออ่านเพิ่มเติม

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, ๒๕๕๑.

จเร พันธุ์เปรื่อง, “เอกสารประกอบการบรรยายหัวข้อวิชาการจัดทำแผนนิติบัญญัติของต่างประเทศและของไทย หลักสูตรการพัฒนานักกฎหมายภาครัฐระดับกลาง”, กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, ๒๕๕๑.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, ๒๕๕๑.

คณิน บุญสุวรรณ, “ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์”. กรุงเทพฯ : บริษัท ตถาตา พับลิเคชั่น, ๒๕๔๘.

บรรณานุกรม

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, “รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”. กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2551.

คณิน บุญสุวรรณ, “ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย ฉบับสมบูรณ์”. กรุงเทพฯ : บริษัท ตถาตา พับลิเคชั่น, 2548.

จเร พันธุ์เปรื่อง, “เอกสารประกอบการบรรยายหัวข้อวิชาการจัดทำแผนนิติบัญญัติของต่างประเทศและของไทย หลักสูตรการพัฒนานักกฎหมายภาครัฐระดับกลาง”, กรุงเทพฯ : สำนักการพิมพ์, 2551.