นโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ และนโยบายการคลัง

นโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ และนโยบายการคลัง[๑]

 

ผู้เรียบเรียง : พอพันธ์ อุยยานนท์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : รองศาสตราจารย์ ดร.สนธิ เตชานันท์

 

           การบริหารจัดการนโยบายเศรษฐกิจของไทยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ตั้งอยู่บนพื้นฐานแบบดั้งเดิม  (orthodoxy) หรือ นโยบายแบบอนุรักษ์นิยม  ได้แก่ นโยบายการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศและนโยบายการคลัง เหตุผลที่รัฐบาลเลือกใช้ส่วนหนึ่งได้รับอิทธิพลจากที่ปรึกษาการคลังชาวอังกฤษ รวมทั้ง เกิดจากจากภัยคุกคามของลัทธิอาณานิคมต่อประเทศในเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ โดยต้องระวังเพื่อไม่ให้ตกเป็นเมืองขึ้นโดยหลีกเลี่ยงไม่ให้ประเทศเมืองแม่เข้ามาแทรกแซงอธิปไตยทางเศรษฐกิจและการเมืองของไทยการดำเนินนโยบายดั้งเดิมแบบอนุรักษ์ทางเศรษฐกิจจึงมีความจำเป็น นโยบายดังกล่าวประกอบด้วย งบประมาณสมดุล ค่าเงินที่มีเสถียรภาพ และจำกัดการก่อหนี้ต่างประเทศและสามารถชำระหนี้ตามกำหนด[๒] ดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพของค่าเงินบาทและสามารถเปลี่ยนเป็นเงินตราสกุลอื่นได้โดยเสรี รวมทั้งสะสมเงินเงินตราระหว่างประเทศ (เงินปอนด์) และทองเพื่อหนุนหลังค่าเงินบาท[๓]  จนถึงปี ๒๔๗๗ รัฐบาลไทยได้กู้เงินต่างประเทศเพียง ๕ ครั้ง โดยกู้เงินจำนวนไม่มากนัก[๔]นโยบายแบบอนุรักษ์นิยมข้างต้น ส่งผลให้รัฐบาลไทยมีข้อจำกัดในการพัฒนาอุตสาหกรรมและเศรษฐกิจโดยรวม ซึ่งตรงข้ามกับกรณีของญี่ปุ่น ซึ่งในช่วงเวลาเดียวกัน รัฐมีบทบาทสำคัญต่อการพัฒนาอุตสาหกรรมเพราะเชื่อว่าจะสามารถรักษาอำนาจอธิปไตยทางการเมืองและเศรษฐกิจจากลัทธิล่าอาณานิคม[๕]

           ในกรณีของไทยการพัฒนาเศรษฐกิจจึงขึ้นอยู่กับพลังตลาดและเอกชน นาย สวอน( W.L. Swan)  ตั้งข้อสังเกตว่าการดำเนินนโยบายงบประมาณสมดุลและหลีกเลี่ยงการกู้เงินหมายความว่า การพัฒนาเศรษฐกิจดำเนินไปอย่างช้าๆ รวมทั้งการพัฒนาเศรษฐกิจก็ไม่ใช่เป้าหมายสำคัญของรัฐบาล ความมั่นคงของรัฐจึงหมายถึงรักษาระดับค่าใช้จ่ายเพื่อให้มีความสมดุลกับรายรับ ด้วยเหตุผลข้างต้นรัฐบาลจึงได้ลงทุนเล็กน้อยในสาขาเศรษฐกิจที่มีผลิตภาพของระบบเศรษฐกิจนั่นเอง[๖]

           แม้โดยพื้นฐานของนโยบายแห่งรัฐ จะเป็นการดำเนินแนวทางบริหารเศรษฐกิจในแนวทางอนุรักษ์นิยม แต่ทว่าในรายละเอียดมีข้อแตกต่างกันบ้าง โดยเฉพาะเรื่อง "การตัดงบประมาณรายจ่าย"โดยที่แนวคิดทางเศรษฐกิจของรัฐบาล ณ ขณะนั้นมีอยู่ ๒ กลุ่ม คือ กลุ่มกระทรวงการคลัง และกลุ่มอภิรัฐมนตรี กลุ่มกระทรวงการคลังซึ่งมีพระยาโกมารกุลมนตรี (ชื่น  โกมารกุล ณ นคร)  เสนาบดีกระทรวงการคลังเป็นผู้นำแนวนโยบายอนุรักษ์แบบเคร่งครัด โดยกลุ่มนี้ได้รับอิทธิพลจากที่ปรึกษากระทรวงการคลัง อันประกอบไปด้วย นายซี ริเวตต์คาร์แนค นายวิลเลียมสัน   เซอร์ เอดเวิร์ด คุก และนายฮอลล์-แพตต์(ซึ่งเข้ารับตำแหน่งต่อจาก เซอร์ เอดเวิร์ด คุก ในปี ๒๔๗๓)  แนวนโยบายของกลุ่มนี้คือ ปรับงบประมาณเข้าสู่สมดุล ตัดรายจ่ายเพิ่มภาษี ดุลข้าราชการ รักษาอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ และรักษาระดับเงินเฟ้ออยู่ในระดับต่ำ รวมทั้งอยู่ในระบบมาตรฐานทองคำไปโดยตลอด ไม่กู้เงินทั้งจากต่างประเทศ ฯลฯ ส่วนแนวคิดของกลุ่มอภิรัฐมนตรีเป็นแนวคิดแบบอนุรักษ์นิยมที่ไม่เคร่งครัดโดยไม่ได้เน้นนโยบายปรับงบประมาณเข้าสู่สมดุล อย่างเดียว แต่คำนึงถึงผลกระทบของการพัฒนาอื่น ๆ ด้วย กลุ่มอภิรัฐมนตรี  ได้แก่ สมเด็จเจ้าฟ้ากรมพระนครสวรรค์ วรพินิต สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ กรมหมื่นกำแพงเพชรอัครโยธิน และกรมหมื่นเทววงศ์วโรทัย       

          แม้จะมีข้อแตกต่างด้านแนวนโยบาย แต่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ได้ทรงพยายามใช้ความประนีประนอมในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจเพื่อผลประโยชน์ของประเทศ และจะไม่ทรงยึดถือแนวนโยบายข้างใดข้างหนึ่งอย่างสุดขั้ว มักจะทรงขอความเห็นอิสระจากข้าราชการและที่ปรึกษาชาวต่างประเทศที่อยู่นอกกระทรวงการคลัง และกระทรวงอื่นๆ ที่ขัดแย้งกัน และได้ทรงตั้ง “โต๊ะกลม” เพื่อปรึกษาหารือกันเพื่อหาข้อตกลงแก้ปัญหาให้ลุล่วงไป[๗]

          เศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกในทศวรรษ ๒๔๗๖ มีผลต่อฐานะการคลังของไทย เพราะรายได้จากภาษีตกต่ำลงตามลำดับ เพราะการส่งออกข้าวซึ่งนำมาซึ่งรายได้หลักของประเทศคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ ๗๐ – ๗๕ ส่วนสินค้าส่งออกอื่นๆ คือ ดีบุก ไม้สัก ก็ตกต่ำลงตามลำดับ รายได้ของประเทศก็ตกต่ำลงด้วย กำลังซื้อภายในประเทศตกต่ำลง  ทั้งการเก็บภาษีศุลกากร ภาษีการค้า ภาษีฝิ่น รายได้จากการรถไฟ ภาษีที่ดิน และภาษีประเภทอื่นๆ  ก็ลดลง ผลที่ตามก็คือรัฐบาลจะประสบกับปัญหาการขาดดุลงบประมาณ หากไม่สามารถตัดลดรายจ่ายลงได้

          ด้วยนโยบายงบประมาณแบบสมดุล รัฐบาลเลือกที่ (๑) ตัดลดงบประมาณรายจ่ายลง และ (๒) เก็บภาษีเพิ่มขึ้น โดยที่มาตรการการตัดลดรายจ่ายที่สำคัญ มีเช่น พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้เป็นแบบอย่าง ในการทรงเลือกที่จะตัดค่าใช้จ่ายส่วนพระองค์ลงไปร้อยละ ๒๕ และมีการลดค่าใช้จ่ายส่วนพระองค์มาโดยตลอดรัชสมัย   ดุลข้าราชการออกจำนวน ๑,๕๐๐ คน (จากข้าราชการทั้งสิ้น ๑๕,๐๐๐ คน ลดอัตราเงินเดือนเท่ากับร้อยละ ๑๐ – ๑๕ ระงับโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภค ตัดลดงบประมาณกระทรวงกลาโหมถึง 8 ล้านบาท จากงบ ๒๑ ล้านบาท ฯลฯ[๘] ส่วนการเพิ่มภาษีนั้นมีการเก็บภาษีเพิ่มขึ้นจากชนชั้นกลาง ซึ่งประกอบด้วยพ่อค้า และข้าราชการ รวมทั้งมีการเรียกเก็บภาษีรูปแบบใหม่ ๆ เช่น อากรแสตมป์ ภาษีไม้ขีดไฟ ซีเมนต์[๙]

          การดำเนินการนโยบายดังกล่าวข้างต้น มีผลให้งบประมาณแผ่นดินในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวอยู่ในภาวะสมดุล หรือ เกินดุลโดยตลอด (ยกเว้นในปี พ.ศ. ๒๔๗๔) ดังแสดงในตารางที่ ๑

 

'ตาราง ที่  ๑'  รายรับ และรายจ่ายของรัฐบาล  ปี  พ.ศ. ๒๔๖๓ – ๒๔๗๖

พ.ศ.	รายรับ (ล้านบาท)	รายจ่าย (ล้านบาท)	'เกินดุล(+) ขาดดุล('-) (ล้านบาท)
๒๔๖๓	๘๐.๓๔	๘๐.๓๖	-.๐๒
๒๔๖๔	๗๙.๖๓	๗๙.๓๙	+.๒๔
๒๔๖๕	๗๘.๐๘	๘๐.๔๓	-๒.๓๘
๒๔๖๖	๘๑.๖๐	๘๔.๒๓	-๒.๖๓
๒๔๖๗	๘๕.๑๘	๘๙.๖๗	-๔,๔๙
๒๔๖๘	๙๒.๗๑	๙๔.๖๕	-๑.๙๔
๒๔๖๙	๑๐๐.๕๙	๑๐๐.๕๕	+.๐๔
๒๔๗๐	๑๑๗.๔๔	๑๑๒.๑๓	+๕.๓๑
๒๔๗๑	๑๐๖.๙๖	๑๐๑.๗๐	+๕.๒๖
๒๔๗๒	๑๐๘.๑๒	๙๘.๖๒	+๙.๕๐
๒๔๗๓	๙๖.๓๒	๙๑.๖๖	+๔.๖๖
๒๔๗๔	๗๘.๙๕	๘๒.๙๐	-๓.๙๕
๒๔๗๕	๗๙.๖๕	๗๐.๒๓	๙.๔๒
๒๔๗๖	๘๓.๗๓	๗๓.๖๗	๑๐.๐๙
๒๔๗๗	๙๔.๐๐	๗๕.๘๒	๑๘.๑๘

ที่มา:  Ingram, J.C.  Economic Change in Thailand, 1850-1970. p. 329

 

การที่รัฐบาลของพระองค์ได้ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจตาม “แนวอนุรักษ์นิยม” ที่เน้นการรักษาเสถียรภาพของระบบ ได้ยังผลให้เศรษฐกิจสยามมีเสถียรภาพทั้งภายในและภายนอกประเทศ  เห็นได้จาก  ไม่มีปัญหาดุลบัญชีเดินสะพัดที่ขาดดุล    (ยกเว้นปี ๒๔๗๓ )  เงินทุนสำรองระหว่างประเทศมั่นคง     ยอดหนี้ต่างประเทศอยู่ในระดับต่ำ   ยอดหนี้ต่างประเทศคงค้างของรัฐบาลไทยเมื่อเทียบกับรายได้ประชาชาติจนถึงปลายทศวรรษ ๑๙๓๐ (๒๔๗๓-๒๔๘๒) ประมาณร้อยละ ๗ ในขณะนี้ของอินโดนีเซีย  ร้อยละ ๔๗  อาเจนตินา ร้อยละ ๑๐  อินเดีย  ร้อยละ ๒๑ ญี่ปุ่น  ร้อยละ ๕  อียิปต์  ร้อยละ ๔๘[๑๐]

 

'ตารางที่ '๒  ดุลบัญชีเดินสะพัดปี ๒๔๖๗-๗๗

หน่วย : ล้านบาท

	2467	2468	2469	2470	2472	2473	2474	2475	2476	2477
(1) มูลค่าการส่งออก(a)	๒๐๓.๐	๒๔๔.๗	๒๔๐.๐๘	๒๗๖.๒	๒๑๙.๗	๑๖๑.๕	๑๒๔.๐	๑๕๒.๕	๑๔๔.๐	๑๗๒.๕
(2) มูลค่าการนำเข้า(b)	๑๕๘.๕	๑๗๒.๗	๑๘๕.๘๖	๑๙๓.๓	๑๙๒.๕	๑๔๗.๗	๙๒.๘	๘๗.๘	๘๘.๓	๑๐๑.๗
(3)ดุลการค้า= (1)-(2)	๔๔.๕	๗๑.๙	๕๔.๒๑	๘๒.๙	๒๔.๕	๑๓.๗	๓๑.๑	๖๔.๖	๕๕.๗	๗๐.๘
(4) เงินในภาครัฐบาลโอนไปต่างประเทศ(c)	๑๒.๐	๔๑.๑	๒๒.๑๐	๔๘.๙	๒๔.๕๗	๒๐.๑	๑๗.๙	๑๓.๔	๑๖.๖	๑๓.๕
(5)ดุลบัญชีเดินสะพัด=(3)-(4)	๓๒.๕	๓๐.๘	๓๒.๑๑	๓๔.๐	-.00๖๙	-๖.๔	๑๓.๒	๕๑.๒	๓๙.๐	๕๗.๓

 

ที่มา: หจช. รฟท. ๒/๑๘;  Report of the Financial adviser  ๑๙๓๖-๓๗.

 (a) รวมการส่งออกซ้ำ (re-exports) และการส่งออกเหรียญเงินและทองคำด้วย

 (b) รวมการนำเข้าเหรียญเงินและทองคำด้วย

(c) อาทิเช่น ค่าใช้จ่ายในการนำเข้า ดอกเบี้ย  บำนาญ และค่าใช้จ่ายอื่นๆ เกี่ยวกับสถานทูตและ สถานกงสุล

          แม้รัฐบาลในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวจะประสพความสำเร็จ ในการบริหารนโยบายเศรษฐกิจในเชิงมหภาค ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้นแต่การดำเนินนโยบายข้างต้นโดยเฉพาะนโยบายอนุรักษ์นิยมทางเศรษฐกิจที่เน้นการตัดทอนรายจ่าย และมีการปลดข้าราชการออกเป็นจำนวนมาก เพื่อให้งบประมาณของประเทศเข้าสู่ภาวะสมดุล ย่อมนำมาซึ่งความไม่พอใจต่อรัฐบาลเพิ่มมากขึ้นตามลำดับ ซึ่งอาจจะเป็นสาเหตุหนึ่งนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง ณ วันที่ 24 มิถุนายน 2475 นอกจากนี้ผลจากการตัดทอนรายจ่ายเป็นจำนวนมากมีผลให้โครงการพัฒนาเศรษฐกิจหลายโครงการได้ล่าช้าออกไป โดยเฉพาะโครงการก่อสร้างพื้นฐานทางเศรษฐกิจ เช่น รถไฟ ชลประทาน และสาธารณูปโภคต่างๆ

 

บรรณานุกรม

เอกสารขั้นต้นจากหอจดหมายเหตุแห่งชาติ

หจช. กค. ๐๓๐๑.๑ ๕.๒/๑๘  รายการเงินกู้จากต่างประเทศ  (๒๔๙๘) (กระทรวงการคลัง)

หจช. รฟท. ๒/๑๘   จดหมายเหตุของสภาเผยแผ่พาณิชย์ (กรมรถไฟหลวง)

หนังสือและสิ่งพิมพ์

กรมศิลปากร.  ๒๕๓๖. พระราชประวัติและพระราชกรณียกิจในพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.  กรุงเทพฯ : อมรินทร์พรินท์ติงแอนด์พับบลิชชิง . 

บัทสัน,  เบนจามิน .  เจ.  ๒๕๔๓. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม.  แปลโดย  กาญจนี  ละอองศรีและคณะ.  กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์.

มยุรี  นกยูงทอง. “ปัญหาเศรษฐกิจไทยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ.2468 –2477” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต  ภาควิชาประวัติศาสตร์  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2520.

มหาวิทยาลัยศิลปากร, คณะอักษรศาสตร์. ๒๕๕๔.  เอกสารชั้นต้นฝรั่งเศสกับรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รายงานวิจัย พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว.

Ingram, J.C.  Economic Change in Thailand : 1850 - 1970.  California: Stanford University Press,  1971. 

Nambara, Makoto. ” Economic Plans and the Evolution of Economic Nationalism in Siam in  the 1930s”. Ph.D. Thesis, University of London, 1998.

Office of the Financial Adviser.  Report  of  Financial  Advisor  on  the  Budget  of  the  Kingdom  of  Siam (1936-37), 1937.

Swan, W. L.. Japan’s Economic Relations with Thailand: The Rise to ‘Top Trader’  1875–1942.  Bangkok: White Lotus, 2009.

อ้างอิง

---

               [๑] ข้อมูลซึ่งใช้ในการเขียนบทความนี้มาจากงานวิจัยเรื่อง “สยามในระบบเศรษฐกิจระหว่างชาติในช่วงทศวรรษ ๑๙๓๐” ซึ่งมูลนิธิประชาธิปก-รำไพพรรณีให้ความสนับสนุนผ่านสถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซึ่งงานวิจัยดังกล่าวมูลนิธิฯ ได้จัดพิมพ์เป็นหนังสือ เศรษฐกิจไทยในสมัยรัชกาลที่ ๗: รักษาเสถียรภาพ ปูพื้นฐานการพัฒนา กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, ๒๕๕๘ แล้ว ผู้เขียนขอขอบพระคุณมูลนิธิประชาธิปก-รำไพพรรณีเป็นอย่างยิ่ง ณ ที่นี้

[๒] Swan, W. L.. Japan’s Economic Relations with Thailand: The Rise to ‘Top Trader’ 1875–1942.  Bangkok: White Lotus, 2009, p. 3.

[๓] โปรดดู มยุรี  นกยูงทอง. “ปัญหาเศรษฐกิจไทยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ.๒๔๖๘ – ๒๔๗๗” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต  ภาควิชาประวัติศาสตร์  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๒๐, หน้า ๕๖-๘๙.

[๔] เงินกู้ของไทยมีดังนี้ ครั้งที่ 1 เงินกู้ยุโรป (ปรับปรุงรถไฟและเข้าพระคลัง ในปี ๒๔๔๗ เท่ากับ ๑ ล้านปอนด์ ครั้งที่ ๒ เงินกู้ยุโรป (ปรับปรุงรถไฟและเข้าพระคลัง) เท่ากับ 3 ล้านปอนด์ ในปี ๒๔๖๔ ครั้งที่ ๓เงินกู้จากสหรัฐ มลายู (เพื่อก่อสร้างทางรถไฟสายใต้) ๔.๖ ล้านปอนด์ ในปี ๒๔๖๗  ครั้งที่ ๔ เงินกู้จากยุโรป จำนวน ๒ ล้านปอนด์ (ก่อสร้างทางรถไฟ ๒ ล้านปอนด์ ครั้งที่ ๕ เงินกู้จากยุโรป (การรถไฟ การทดน้ำและเอาเงินเข้าท้องพระคลัง) จำนวน ๓ ล้านปอนด์ ในปี ๒๔๖๗ (หจช. กค. ๐๓๐๑.๑.๕.๒/๑๘ (๒๔๙๘))

[๕] Swan, W. L.. Japan’s Economic Relations with Thailand: The Rise to ‘Top Trader’ 1875–1942.  Bangkok: White Lotus, 2009, p. 3.

[๖] Swan, W. L.. Japan’s Economic Relations with Thailand: The Rise to ‘Top Trader’ 1875–1942.  Bangkok: White Lotus, 2009, p. 3.

[๗] ในประเด็นนี้โปรดดูในมยุรี  นกยูงทอง. “ปัญหาเศรษฐกิจไทยในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พ.ศ.๒๔๖๘ – ๒๔๗๗” วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต  ภาควิชาประวัติศาสตร์  จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๒๐.  และ บัทสัน,  เบนจามิน .  เจ.  ๒๕๔๓. อวสานสมบูรณาญาสิทธิราชย์ในสยาม.  แปลโดย  กาญจนี  ละอองศรี และคณะ.  กรุงเทพฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. หน้า ๒๙๓.

[๘] มหาวิทยาลัยศิลปากร, คณะอักษรศาสตร์. ๒๕๕๔.  เอกสารชั้นต้นฝรั่งเศสกับรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รายงานวิจัย พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. หน้า ๓๐๖.

[๙] มหาวิทยาลัยศิลปากร, คณะอักษรศาสตร์. ๒๕๕๔.  เอกสารชั้นต้นฝรั่งเศสกับรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รายงานวิจัย พิพิธภัณฑ์พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว. หน้า ๓๐๖.

[๑๐] Nambara, Makoto. ” Economic Plans and the Evolution of Economic Nationalism in Siam in the 1930s”. Ph.D. Thesis, University of London, 1998. P. 33.