พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

ผู้เรียบเรียง : รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ : ศาสตราจารย์พิเศษ นรนิติ เศรษฐบุตร

พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว

                   พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวขึ้นครองราชย์ เมื่อ พ.ศ. 2411 ขณะมีพระชนมายุได้ 15 พรรษา จึงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เมื่อบรรลุนิติภาวะแล้ว จึงประกอบพิธีราชาภิเษกเป็นครั้งที่ 2 ในวันที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2516

                   สยามในช่วงเวลาดังกล่าวกำลังเผชิญภัยคุกคามจากมหาอำนาจชาติตะวันตก อังกฤษและฝรั่งเศส ขยายอิทธิพลเข้าครอบครองดินแดนในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้โดยรอบทุกทิศ พระมหากษัตริย์ในฐานะพระประมุขและผู้นำรัฐบาลจึงต้องดำเนินนโยบายเพื่อให้รอดพ้นจากการถูกยึดครอง การปฏิรูปการปกครองให้ทันสมัย มีความเป็นเอกภาพ รวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลาง รวมทั้งการใช้วิเทโศบายต่าง ๆ ปรับปรุงระบบจารีตธรรมเนียมปฏิบัติให้หลุดพ้นจากคำกล่าวอ้างว่า ล้าหลัง กดขี่ จึงมีความจำเป็น

                   การปฏิรูปการปกครองในระยะแรก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงตั้งคณะที่ปรึกษาเพื่อทำหน้าที่ถวายคำแนะนำในข้อราชการต่าง ๆ และราชกิจส่วนพระองค์ โดยตั้งขึ้น 2 คณะ ประกอบด้วย

                   1. รัฐมนตรีสภา ประกอบด้วยสมาชิกที่มีบรรดาศักดิ์ จำนวน 12 นาย ทำหน้าที่ถวายคำแนะนำ ปรึกษาข้อราชการ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ และกฎหมายต่าง ๆ

                   2. องคมนตรีสภา  มีสมาชิก จำนวน 49 นาย ในจำนวนนี้มีพระบรมวงศานุวงศ์ 13 พระองค์ ทำหน้าที่ปรึกษาราชการ และถวายคำแนะนำส่วนพระองค์

การปฏิรูปการปกครองสมัยรัชกาลที่ 5

                   เมื่อทรงเห็นว่า อำนาจบริหารราชการตกอยู่กับกลุ่มขุนนาง กระจายไปตามหัวเมืองภูมิภาคต่าง ๆ จึงประกาศยกเลิกการบริหารราชการแบบเดิม กำหนดโครงสร้างระบบบริหารขึ้นใหม่ เพื่อรวมศูนย์อำนาจการปกครองไว้ที่ส่วนกลาง ให้เกิดเอกภาพในการบริหาร และทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์

                   1. การบริหารราชการส่วนกลาง พระบรมราชโองการประกาศสถาปนากรมหรือกระทรวงต่าง ๆ (1 เมษายน 2435) ประกาศฉบับนี้จัดแบ่งหน่วยงานการปกครองเป็น 12 กระทรวง โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเสนาบดีประจำกระทรวง ยกเลิกระบบจตุสดมภ์ พร้อมกับตำแหน่งอัครมหาเสนาบดี และเสนาบดีจตุสดมภ์ ส่วนการปรับกรมให้มีฐานะเป็นกระทรวง มีดังนี้

                   1) กระทรวงมหาดไทย

                   2) กระทรวงกลาโหม

                   3) กระทรวงการต่างประเทศ

                   4) กระทรวงวัง

                   5) กระทรวงเมือง

                   6) กระทรวงเกษตราธิการ

                   7) กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ

                   8) กระทรวงยุติธรรม

                   9) กระทรวงธรรมการ

                   10) กระทรวงโยธาธิการ

                   11) กระทรวงยุทธนาการ

                   12) กระทรวงมุรธาธร

                   ต่อมามีการยุบกระทรวงยุทธนาการไปรวมกับกระทรวงกลาโหม และยุบกระทรวงมุรธาธรไปรวมกับกระทรวงวัง คงเหลือไว้เพียง 10 กระทรวง

                   2. การบริหารราชการส่วนภูมิภาค ในประเด็นนี้ ปัญหาที่ทรงพบในการจัดการแบบเดิม คือ เป็นการปล่อยให้แต่ละหัวเมืองปกครองกันเอง ส่วนกลางไม่สามารถเข้าไปจัดการทั้งด้านระเบียบการปกครอง การเศรษฐกิจ และความเป็นอยู่ของประชาชน จึงประกาศยกเลิกเมืองพระยามหานคร ชั้นเอก ชั้นโท ชั้นตรี และชั้นจัตวา ยกเลิกหัวเมืองประเทศราช การตั้งผู้นำในแต่ละภูมิภาคใช้วิธีสืบทอดจากวงศ์ตระกูล เรียกระบบนี้ว่า “ระบบกินเมือง” จึงมีพระบรมราชโองการประกาศให้รวมหัวเมืองต่าง ๆ เป็นมณฑล (ร.ศ. 133, พ.ศ.2437) คือจัดการปกครองแบบเทศาภิบาล จึงเรียกรูปแบบการจัดการปกครองว่า มณฑลเทศาภิบาล  ทรงแต่งตั้งข้าหลวงมณฑลเทศาภิบาล เป็นผู้ปกครอง โดยขึ้นตรงต่อกระทรวงมหาดไทยเพียงกระทรวงเดียว การประกาศแต่งตั้งมณฑลแต่ละแห่งขึ้นอยู่กับความพร้อมของแต่ละพื้นที่ จึงมีการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลขึ้นในหลายช่วงเวลา บางมณฑลก็มีการเปลี่ยนชื่อ บางมณฑลก็มีการปรับเปลี่ยนแยกตัวออกมา รวมแล้วมีการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลทั้งสิ้น 21 มณฑล ดังนี้

                   1) มณฑลลาวเฉียง ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น พายัพ ศูนย์กลางอยู่ที่ เชียงใหม่

                   2) มณฑลลาวพวน ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น อุดร ศูนย์กลางอยู่ที่ อุดร

                   3) มณฑลลาวกาว ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น อีสาน ศูนย์กลางอยู่ที่ จำปาศักดิ์

                   4) มณฑลเขมร ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น บูรพา ศูนย์กลางอยู่ที่ ศรีโสภณ

                   5) มณฑลลาวกลาง ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็น นครราชสีมา ศูนย์กลางอยู่ที่ นครราชสีมา

                   6) มณฑลภูเก็ต ศูนยกลางอยู่ที่ ภูเก็ต

                   7) มณฑลพิษณุโลก ศูนย์กลางอยู่ที่ พิษณุโลก

                   8) มณฑลปราจีน ศูนย์กลางอยู่ที่ ปราจีนบุรี

                   9) มณฑลราชบุรี ศูนย์กลางอยู่ที่ ราชบุรี

                   10) มณฑลนครชัยศรี ศูนย์กลางอยู่ที่ นครชัยศรี

                   11) มณฑลนครสวรรค์ ศูนย์กลางอยู่ที่ นครสวรรค์

                   12) มณฑลกรุงเก่า ศูนย์กลางอยู่ที่ กรุงเก่า

                   13) มณฑลนครศรีธรรมราช ศูนย์กลางอยู่ที่ สงขลา

                   14) มณฑลชุมพร ศูนย์กลางอยู่ที่ ชุมพร

                   15) มณฑลไทรบุรี ศูนย์กลางอยู่ที่ ไทรบุรี

                   16) มณฑลเพชรบูรณ์ ศูนย์กลางอยู่ที่ เพชรบูรณ์

                   17) มณฑลจันทบุรี ศูนย์กลางอยู่ที่ จันทบุรี

                   18) มณฑลปัตตานี ศูนย์กลางอยู่ที่ ปัตตานี

                   19) มณฑลร้อยเอ็ด แยกออกจากมณฑลอีสาน ศูนย์กลางอยู่ที่ ร้อยเอ็ด

                   20) มณฑลอุบล แยกออกจากมณฑลอีสาน ศูนย์กลางอยู่ที่ อุบลราชธานี

                   21) มณฑลมหาราษฎร์ แยกออกจากมณฑลพายัพ ศูนย์กลางอยู่ที่ ลำปาง

                   การปกครองแบบเทศาภิบาลมีวัตถุประสงค์ให้ข้าราชการในพระองค์ ทำหน้าที่แบ่งเบาภาระของรัฐบาล พัฒนาบ้านเมืองให้เจริญ ราษฎรมีความร่มเย็นเป็นสุข ขณะเดียวกันก็สามารถควบคุมการสัมปทานการค้าและการจัดเก็บภาษีอากรอย่างมีประสิทธิภาพ

                   3.การบริหารราชการส่วนท้องถิ่น หลังจากจัดระบบเทศาภิบาล มีประกาศให้จัดตั้ง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน รัฐบาลได้ออกพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) เพื่อวางแนวปฏิบัติในการจัดการปกครองระดับอำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน มีการนำระบบสุขาภิบาลมาใช้ในเขตพระนคร และในเขตภูมิภาค เริ่มใช้ที่ตำบลท่าฉลอม จังหวัดสมุทรสาคร เพื่อให้ประชาชนรู้จักปกครองตนเอง

การปฏิรูปเศรษฐกิจและการคลัง

                   การปรับเปลี่ยนโครงสร้างการปกครอง ยกฐานะกรมขึ้นเป็นกระทรวง ขยายขอบเขตไปจัดระเบียบราชการแบบเทศาภิบาล นับเป็นการเปลี่ยนระบบที่จะนำทรัพย์สินจำนวนมากเข้ามาใช้บริหารจัดการ แต่ท้องพระคลังมีเงินไม่เพียงพอ เนื่องจากขุนนางบางกลุ่มที่ทำหน้าที่จัดเก็ยรายได้ส่งเงินไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย เงินเกิดรั่วไหลออกไป พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจึงประกาศจัดตั้ง หอรัษฎากรพิพัฒน์ (4 มิถุนายน 2416) เพื่อเป็นหน่วยงานกลางจัดเก็บรายได้แผ่นดิน และตรวจสอบการเก็บภาษีอากร ทรงแต่งตั้งเจ้านายหลายพระองค์เข้ามาควบคุมดูแล พร้อมทั้งออกกฎหมายต่าง ๆ เช่น พระราชบัญญัติสำหรับพระคลังมหาสมบัติ พ.ศ. 2418 เพื่อการจัดระบบการเงินให้มีความรัดกุม และตราพระราชบัญญัติงบประมาณ พ.ศ. 2433 ส่งผลดีต่อการคลัง ทำให้การจัดการเงินของหน่วยงานต่าง ๆเป็นสัดส่วน ถือเป็นการจัดการตามแบบสากลนิยม ขณะเดียวกันกลุ่มขุนนางก็ถูกริดรอนอำนาจลง

การปฏิรูปสังคม

                   จารีตธรรมเนียมปฏิบัติในระบบศักดินาเป็นจุดด้อย มักถูกกล่าวว่าเป็นสังคมทาส ล้าหลัง ใช้อำนาจกดขี่ ขูดรีด  ดังนั้น พระเจ้าอยู่หัวทรงตระหนักในเรื่องเหล่านี้ จึงพยายามหาทางแก้ไข ลบล้างให้ลดน้อยลง จึงตราพระราชบัญญัติพิกัดเกษียณลูกทาสลูกไท พ.ศ. 2417 และพระราชบัญญัติเลิกทาส ร.ศ. 124 (1 เมษายน 2448) ประกาศบังคับใช้ มีผลเป็นการยกเลิกทาสทั่วราชอาณาจักร นับเป็นความสำเร็จที่ต้องใช้ความพยายามปลดปล่อยให้ฐานะของทาสเป็นเสรีชน มีอิสรภาพ ใช้ชีวิตเสมือนประชาชนทั่วไป

                   ธรรมเนียมปฏิบัติการหมอบคลานเข้าเฝ้าเป็นอีกธรรมเนียมปฏิบัติหนึ่งที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากชาวต่างชาติว่า เป็นพิธีที่ล้าหลัง พระองค์จึงทรงให้ยกเลิกเสีย “ธรรมเนียมการหมอบคลาน ให้เปลี่ยนอิรยบทเป็นยืน เป็นเดิน ธรรมเนียมที่ถวายบังคมและกราบไหว้นั้น ให้เปลี่ยนอริยบทเป็นก้มศีรษะตามอารยประเทศ”

การปฏิรูปด้านการต่างประเทศ

                   รัฐบาลสยามได้จัดตั้งกระทรวงการต่างประเทศขึ้น ใน พ.ศ. 2418 เพื่อดำเนินความสัมพันธ์กับนานาประเทศ และทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งพระองค์เจ้าปฤษฎางค์ เป็นเอกอัครราชทูตคนแรกประจำประเทศยุโรป (พ.ศ. 2424) สำนักงานตั้งอยู่ ณ กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษ

                   การจัดระเบียบการปกครองให้ทันสมัย และการขจัดความล้าหลังภายในสังคมสยาม ไม่เพียงพอที่จะรับมือต้านทานภัยจากภายนอกได้ วิเทโศบายที่จะทำสยามมิให้เป็นชาติโดดเดี่ยว พระองค์จึงต้องคิดหาวิธีคบหาสมาคมกับประมุขและผู้นำชาติมหาอำนาจยุโรป เพื่อสร้างมิตรภาพและความสัมพันธไมตรีอันดีต่อกัน การเสด็จประภาสต่างประเทศ ทั้งเอเชียและยุโรปในรัชสมัยของพระองค์มีขึ้นหลายครั้ง กลุ่มประเทศเพื่อนบ้านที่ทรงเสด็จประภาส ได้แก่ สิงคโปร์ ชวา มลายู อินเดีย พม่า เป็นต้น ส่วนเป้าหมายสำคัญในการดำเนินนโยบายผูกมิตร คือการเสด็จประภาสเยือนยุโรป

                   การเสด็จประภาสเยือนยุโรปครั้งแรก เมื่อวันที่ 7 เมษายน พ.ศ. 2440 ทรงเสด็จประทับเรือพระที่นั่งมหาจักรี จากพระนครไปยังยุโรป เพื่อพบปะประมุขและผู้นำชาติยุโรป 12 ประเทศ ภายในระยะเวลา 6 เดือน พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเสด็จเข้าพบเจริญสัมพันธไมตรีกับพระเจ้าซาร์นิโคลัสที่ 2 กษัตริย์แห่งรัสเซีย (3-4 กรกฎาคม) ณ พระราชวังปีเตอร์ฮอฟ ทรงสนทนาถึงปัญหาบ้านเมือง และทรงฉายพระรูปร่วมกัน จากนั้น พระเจ้าซาร์ฯ ทรงนำพระรูปส่งไปให้หนังสือพิมพ์และวารสารชั้นนำไปเผยแพร่ตีพิมพ์ทั่วทั้งยุโรป พร้อมทั้งเขียนลงบนภาพด้วยพระหัตถ์ ความว่า “สยามเป็นประเทศกำลังพัฒนา หาใช่ประเทศล้าหลัง ซึ่งประเทศมหาอำนาจจะอาศัยเป็นมูลเหตุเข้ายึดครองมิได้”

การวางรากฐานด้านการศึกษา

                   พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงวางแผนการจัดการศึกษาแผนใหม่ เพื่อให้ประชาชนไทยมีความรู้อ่านออกเขียนได้ แบ่งออกเป็น 3 ระดับ คือ ชั้นสามัญ ชั้นกลาง และชั้นสูง ในชั้นสามัญ ประกาศให้ตั้งโรงเรียนพระอาราม ตามตำบลต่าง ๆ ทั่วราชอาณาจักร ชั้นกลาง จัดตั้งโรงเรียนฝึกหัดอาจารย์ โรงเรียนมหาดเล็ก โรงเรียนช่าง โรงเรียนฝึกสอนวิชาทหาร โรงเรียนราชแพทยาลัย ส่วนการศึกษาชั้นสูง ในระยะแรกเรียกว่า ยูนิเวอร์ซิติ ต่อมาจึงบัญญัติศัพท์ว่า “มหาวิทยาลัย” โรงเรียนสุนันทาลัย เป็นโรงเรียนชั้นสูง

                   ส่วนกำเนิดแบบเรียนหนังสือไทย ขุนสารประเสริฐ (น้อย อาจารยางกูร) ปลัดทูลฉลองกรมอารักษ์ เป็นผู้คิดแบบเรียนหนังสือไทย (29 พฤศจิกายน 2414) ซึ่งนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย มีดังนี้

                   1) มูลบาทบรรพกิจ

                   2) วาหะนิติกร

                   3) อักษรประโยค

                   4) สังโยคพิธาน

                   5) พิศาลการันต์

                   ในระยะต่อมา ระบบการศึกษาได้พัฒนาขึ้นเป็นลำดับกระจายไปทั่วทุกภูมิภาค นับเป็นการวางพื้นฐานให้ประชาชนมีความรู้ความสามารถ พัฒนาตนเองได้อย่างเหมาะสม

ผลการปฏิรูปประเทศของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเหล้าเจ้าอยู่หัว

                   การปฏิรูปประเทศในด้านการปกครอง เศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และการศึกษา พอสรุปได้ดังนี้

                   1) การรวมศูนย์อำนาจอยู่ที่พระมหากษัตริย์ ลิดรอนอำนาจของขุนนาง รวมถึงผู้ปกครองหัวเมือง ให้ลดบทบาทความสำคัญลงทั้งด้านการปกครอง และการควบคุมด้านเศรษฐกิจการค้า

                   2) ข้าราชการในองค์พระมหากษัตริย์ ทำหน้าที่แบ่งเบาภาระงานราชการ สามารถดูแล ควบคุมพื้นที่ปกครองได้ทั่วถึง ซึ่งทำให้ระบบขุนนาง และข้าราชการมีความเติบโตขึ้นเป็นลำดับ

                   3) เกิดความขัดแย้งขึ้นในหลายภูมิภาค เนื่องจากเจ้านายซึ่งเคยเป็นผู้ปกครอง ต้องสูญเสียอำนาจและผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจให้กับรัฐบาล จึงก่อกบฏขึ้น เช่น กบฏผู้มีบุญภาคอีสาน ร.ศ 121 กบฏเงี้ยวเมืองแพร่ ร.ศ. 121 และกบฏแขกเจ็ดหัวเมือง ร.ศ. 121 กลุ่มบุคคลเหล่านี้จะหลบหนีลี้ภัยไปในเขตอาณานิคม

                   4) การดำเนินนโยบายต่างประเทศอันชาญฉลาด โดยเฉพาะการผูกมิตรกับชาติมหาอำนาจยุโรป รัสเซีย เป็นปัจจัยประการหนึ่งที่ทำให้ประเทศไทยรอดพ้นจากการตกเป็นเมืองขึ้นของประเทศอังกฤษและฝรั่งเศส

                   5) โครงสร้างทางสังคมได้รับการปรับปรุงแก้ไข ทำให้ประชาชนมีความเสมอภาคมากขึ้น และมีชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้น

เอกสารอ้างอิง

สำนักงานเลขาธิการนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการชำระประวัติศาสตร์ไทย. ประชุมเสนาบดีรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภาคที่ 1 เรื่องสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน. กรุงเทพฯ : ยูไนเต็ดโปรดักชั่น, 2544.

ดวงดาว ยังสามารถ. พระราชดำริของพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เรื่องบทบาทของพระมหากษัตริย์ในสังคมสยาม. ศึกษาจากพระราชหัตถเลขา

พีรทิพย์ สุคันธเมศวร์. การปฏิรูปประเทศในสมัยรัชกาลที่ 5 ที่นำไปสู่การสร้างชาติ. สารนิพนธ์ ปริญญามหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร์ : มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ, 2549.

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาราชานุภาพกับกระทรวงมหาดไทย. พระนคร : มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2506.

เตช บุนนาค. “การปกครองระบบเทศาภิบาลเป็นระบบการปฏิวัติหรือวิวัฒนาการ”.  วุฒิชัย มูลศิลป์ และสมโชติ อ๋องสกุล (บรรณาธิการ). การปกครองระบบเทศาภิบาล วิเคราะห์เปรียบเทียบ.  กรุงเทพฯ : มติชน, 2524. หน้า 20-27.

เทศาภิบาล. พระราชนิพนธ์ของสมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ. กรุงเทพฯ : มติชน, 2545.

นิธิ เอี่อวศรีวงศ์. การปราบฮ้อและการเสียดินแดน พ.ศ. 2431. วิทยานิพนธ์ อักษรศาสตร์มหาบัณฑิต บัณฑิตวิทยาลัย : จุฬาลงกาณ์มหาวิทยาลัย, 2509.