การอภิปราย

ผู้เรียบเรียง สุภัทร คำมุงคุณ

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฏร จเร พันธุ์เปรื่อง

---

การอภิปรายถือเป็นหัวใจสำคัญอย่างยิ่งในการประชุมสภา เพราะการอภิปรายเป็นการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น และอธิบายเหตุผลในทำนองปรึกษาหารืออย่างละเอียดรอบคอบ การอภิปรายจะเกิดขึ้นเมื่อมีผู้เสนอญัตติขึ้นมาและมีการถามญัตติกันในสภา โดยไม่รวมถึงการตอบกระทู้ การแถลงการณ์ของรัฐมนตรี และการที่สมาชิกขอแถลง ซึ่งการอภิปรายในการประชุมสภานั้นได้กำหนดหลักเกณฑ์วิธีการปฏิบัติในการอภิปรายไว้ในข้อบังคับการประชุม อันได้แก่ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา เพื่อใช้บังคับและควบคุมให้การประชุมเป็นไปด้วยความเรียบร้อย

ความหมาย

อภิปราย หมายถึง การกล่าวถ้อยคำในเชิงแสดงความคิดเห็นและปรึกษา ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา โดยมีข้อบังคับการประชุมเป็นกรอบกติกาบังคับการอภิปราย และมีประธานในที่ประชุมสภาเป็นผู้ควบคุมดูแลให้การอภิปรายเป็นไปโดยเรียบร้อย โดยปกติเมื่อเสร็จสิ้นสินการอภิปรายหรือเรียกว่าปิดอภิปรายแล้ว ก็จะมีการลงมติอย่างใดอย่างหนึ่งสุดแล้วแต่จะได้ระบุไว้ในญัตติที่เสนอต่อสภาเพื่อให้มีการอภิปรายเกิดขึ้น

บทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการอภิปราย

การอภิปรายได้กำหนดเงื่อนไขไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา ซึ่งเป็นกฎหรือระเบียบที่ได้ตราขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ตามมาตรา 134 ซึ่งกำหนดให้ “สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจหน้าที่ตราข้อบังคับการประชุมเกี่ยวกับการเลือกและการปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภา เรื่องหรือกิจการอันเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการสามัญแต่ละชุด การปฏิบัติหน้าที่และองค์ประชุมของคณะกรรมาธิการ วิธีการประชุม การเสนอและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติ การเสนอญัตติ การปรึกษา การอภิปราย การลงมติ การบันทึกการลงมติ การเปิดเผยการลงมติ การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย และการอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจตราข้อบังคับเกี่ยวกับการประมวลจริยธรรมของสมาชิกและกรรมาธิการ และกิจการอื่นเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติดังกล่าวมีเจตนารมณ์สำคัญ เพื่อให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภากำหนดข้อบังคับการประชุม เพื่อให้การดำเนินการต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้น รวมทั้งการอภิปรายเป็นไปด้วยความเรียบร้อย

หลักการอภิปรายตามข้อบังคับการประชุมสภา

ในการประชุมในแต่ละสภาจะมีข้อบังคับการประชุมสภา เพื่อเป็นหลักเกณฑ์วิธีการปฏิบัติตามประเภทของสมาชิกในการประชุมสภา ทั้งนี้เพื่อใช้บังคับและควบคุมในการประชุมให้ดำเนินไปด้วยความเรียบร้อย อันได้แก่ ข้อบังคับการประชุมสภาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา โดยลักษณะทั่วไปแล้วข้อบังคับการประชุมสภาจะมีหลักเกณฑ์วิธีปฏิบัติ เช่น

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 ได้กำหนดหลักเกณฑ์วิธีการปฏิบัติในการอภิปรายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร โดยให้ผู้มีสิทธิอภิปรายก่อน คือ ผู้เสนอญัตติหรือผู้แปรญัตติ รวมทั้งกรรมาธิการซึ่งได้สงวนความเห็น กรรมาธิการผู้รับมอบหมายจากกรรมาธิการซึ่งได้สงวนความเห็น หรือสมาชิกหรือกรรมาธิการผู้รับมอบหมายจากผู้แปรญัตติซึ่งได้สงวนคำแปรญัตติไว้ในขั้นคณะกรรมาธิการ ให้มีฐานะเสมือนเป็นผู้แปรญัตติด้วย

ในกรณีที่มีหลายผู้เสนอญัตติหรือผู้แปรญัตติหลายคน ประธานจะเป็นผู้อนุญาตให้อภิปรายก่อนได้เพียงคนเดียว โดยในการอภิปรายนั้นจะต้องมีการสลับกันระหว่างฝ่ายค้านและฝ่ายสนับสนุน ยกเว้นว่าฝ่ายใดไม่มีผู้อภิปราย อีกฝ่ายจึงอภิปรายซ้อนได้ สำหรับการอภิปรายที่ไม่สนับสนุนและไม่ค้าน สามารถกระทำได้โดยไม่ต้องสลับ และไม่นับเป็นวาระการอภิปรายของฝ่ายใด หากมีผู้อภิปรายหลายคนประธานจะให้คนใดอภิปรายก็ได้ แต่จะต้องให้คำนึงถึงผู้เสนอญัตติ ผู้แปรญัตติ และผู้ซึ่งยังไม่อภิปรายด้วย

โดยลักษณะการอภิปรายจะต้องอยู่ในประเด็น หรือเกี่ยวกับประเด็นที่กำลังปรึกษากันอยู่ และต้องไม่ฟุ่มเฟือย วนเวียน ซ้ำซาก หรือซ้ำกับผู้อื่น และห้ามไม่ให้นำเอกสารใดๆ มาอ่านให้ที่ประชุมฟังโดยไม่จำเป็น รวมทั้งห้ามไม่ให้นำวัตถุใด ๆ เข้ามาแสดงในที่ประชุม เว้นแต่ประธานจะอนุญาต ห้ามผู้อภิปรายแสดงกิริยาหรือใช้วาจาไม่สุภาพ ใส่ร้าย หรือเสียดสี และห้ามกล่าวถึงพระมหากษัตริย์หรือออกชื่อสมาชิกหรือบุคคลใดโดยไม่จำเป็น

ระหว่างการอภิปรายหากสมาชิกผู้ใดต้องการประท้วงว่ามีการฝ่าฝืนข้อบังคับ หรือถูกพาดพิงเรื่องส่วนตัวหรือเรื่องอื่นใดอันเป็นที่เสียหายแก่ผู้นั้น ให้ผู้ประท้วงยืนและยกมือให้พ้นศีรษะ โดยประธานจะเป็นผู้วินิจฉัยว่าได้มีการฝ่าฝืนข้อบังคับหรือถูกพาดพิงตามที่ประท้วงหรือไม่ และให้คำวินิจฉัยของประธานถือเป็นเด็ดขาด ทั้งนี้ผู้อภิปรายอาจถอนคำพูดของตนตามคำวินิจฉัยของประธาน หากผู้อภิปรายออกไปจากที่ประชุมโดยไม่ถอนคำพูด ประธานจะบันทึกการไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยไว้ในรายงานการประชุมด้วย

ในกรณีเมื่อไม่มีผู้ใดอภิปราย หรือที่ประชุมลงมติให้ปิดอภิปราย หรือที่ประชุมลงมติให้ยกเรื่องอื่นขึ้นปรึกษา การอภิปรายจะยุติลง และเมื่อการอภิปรายยุติแล้ว ห้ามไม่ให้ผู้ใดอภิปรายอีก เว้นแต่ที่ประชุมจะลงมติในเรื่องนั้น จึงให้ผู้ซึ่งมีสิทธิอภิปรายก่อนคนใดคนหนึ่งในแต่ละญัตติ มีสิทธิอภิปรายสรุปได้อีกครั้งหนึ่งเป็นครั้งสุดท้ายก่อนที่ที่ประชุมจะลงมติ

นอกจากนั้นแล้ว ตามข้อบังคับการประชุมยังได้ให้อำนาจประธานให้บุคคลภายนอก ชี้แจงข้อเท็จจริงต่อที่ประชุมสภา โดยอนุญาตให้รัฐมนตรีมอบหมายให้บุคคลใด ๆ ชี้แจงข้อเท็จจริงต่อที่ประชุมประกอบการอภิปรายของรัฐมนตรีได้ และในกรณีที่ประธานให้สัญญาณด้วยการเคาะค้อนหรือยืนขึ้นให้ผู้ที่กำลังพูด หยุดพูด และนั่งลงทันที

สำหรับ ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551 มีรายละเอียดในบางกรณีที่ระบุเพิ่มเติมไว้แตกต่างจากข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 เช่น ในประเด็นของผู้มีสิทธิอภิปรายก่อน ให้รวมถึงผู้แปรญัตติซึ่งได้สงวนคำแปรญัตติด้วย รวมทั้งในกรณีของลักษณะการอภิปรายตามข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา ยังกำหนดห้ามใช้ภาษาต่างประเทศโดยไม่จำเป็น และไม่ตัดสิทธิสมาชิกที่จะเขียนคำอภิปรายของตนและอ่านคำอภิปรายนั้นในที่ประชุมวุฒิสภา รวมทั้งการให้อำนาจประธานของที่ประชุมอนุญาตให้บุคคลใด ๆ ชี้แจงข้อเท็จจริงต่อที่ประชุมวุฒิสภาได้ และเมื่อประธานของที่ประชุมแคะค้อน นอกจากจะให้ผู้ที่กำลังพูด ต้องหยุดพูดและนั่งลงทันทีแล้ว ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภายังระบุให้ทุกคนนั่งฟังประธานของที่ประชุมด้วย

ในส่วนของ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2544 มีกรณีที่แตกต่างจากข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2551 และข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2551 เช่น ในกรณีของการยุติการอภิปราย ซึ่งข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. 2544 ระบุไว้เพียง 2 กรณี คือ เมื่อไม่มีผู้อภิปราย และที่ประชุมรัฐสภาลงมติให้ปิดอภิปราย เป็นต้น

ทั้งนี้ ข้อบังคับการประชุมดังกล่าวมาแล้วข้างต้น กำหนดไว้ตรงกันว่า ผู้ใดจะกล่าวถ้อยคำต่อที่ประชุมให้ยกมือขึ้นพ้นศีรษะ เมื่อประธานอนุญาตแล้ว จึงยืนขึ้นกล่าวได้ และต้องกล่าวกับประธานเท่านั้น

กล่าวโดยสรุปแล้ว การอภิปรายเป็นการกล่าวถ้อยคำเชิงแสดงความคิดเห็น และอธิบายเหตุผลในที่ประชุมสภา โดยได้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีปฏิบัติในการอภิปรายไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา ทั้งนี้ในการอภิปรายนั้น ไม่ว่าจะเป็นสมาชิกสภาหรือบุคคลซึ่งประธานในที่ประชุมอนุญาต ย่อมได้รับเอกสิทธิ์คุ้มครองในการอภิปรายตามมาตรา 130 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โดยจะนำไปเป็นเหตุฟ้องร้องในทางใดไม่ได้ เพื่อให้สมาชิกรัฐสภามีเอกสิทธิ์ในการแสดงความคิดเห็น หรือลงคะแนนเสียงในการปฏิบัติหน้าที่ในรัฐสภา มีความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ และไม่หวั่นเกรงต่อความรับผิดทั้งทางแพ่งและทางอาญา เพื่อให้การปฏิบัติหน้าที่มีประสิทธิภาพสูงสุด หากเป็นการกระทำที่ได้รับการคุ้มครองตามมาตรานี้ แต่อย่างไรก็ตามเอกสิทธิ์ดังกล่าว จะไม่คุ้มครองสมาชิกผู้กล่าวถ้อยคำในที่ประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ หากถ้อยคำที่กล่าวในที่ประชุมไปปรากฏนอกบริเวณรัฐสภา หากการกล่าวถ้อยคำนั้น มีลักษณะความผิดทางอาญาหรือละเมิดสิทธิ์ในทางแพ่งต่อบุคคลอื่นซึ่งไม่ใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิกแห่งสภานั้น

การอภิปรายในที่ประชุมสภา ถือได้ว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่ที่สำคัญของสมาชิก ซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทยโดยไม่อยู่ในความผูกมัดแห่งอาณัติ มอบหมาย หรือความครอบงำใด ๆ และต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย โดยปราศจากการขัดกันแห่งผลประโยชน์

หนังสือแนะนำให้อ่านเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2552. ระบบงานรัฐสภา 2552. กรุงเทพ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. หน้า 53.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2551. ข้อบังคับการประชุม. กรุงเทพ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.

บรรณานุกรม

คณิน บุญสุวรรณ. 2548. ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย, พิมพ์ครั้งที่ 1, กรุงเทพฯ : สุขภาพใจ.

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2550. เจตนารมณ์รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2551. ข้อบังคับการประชุม. กรุงเทพ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.

สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร. 2552. ระบบงานรัฐสภา 2552. กรุงเทพ : สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.