ประชานิยม : ว่าด้วยพรมแดนของแนวคิดและปฏิบัติการประชานิยม

ผู้เรียบเรียง : นิธิ เนื่องจำนงค์^[1]

Abstract

             Over the past three decades, the world has experienced the rise of populism. Against this backdrop, however, in the academic world, populism is one of the most contested concepts. It often falls into the trap of ‘the blind men and the elephant,’ where scholars tend to pick up only certain dimensions of populism and claim these are populism. To transcend this problem, this essay aims to delineate the conceptual and empirical boundaries of populism. By answering the two basic questions of ‘what is and what is not populism,’ this paper hopes to demystify the common misunderstandings about populism, particularly the association of populism with certain dimensions such as actors, ideologies, and policies.

บทคัดย่อ

             ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา โลกได้เผชิญกับการขึ้นสู่อำนาจของประชานิยม อย่างไรก็ตาม ท่ามกลางบริบทดังกล่าว ในโลกวิชาการ ประชานิยมกลับเป็นแนวคิดหนึ่งที่มีการถกเถียงกันอย่างมาก แนวคิดนี้ได้ติดอยู่ในกับดัก “ตาบอดคลำช้าง” ที่นักวิชาการหยิบยกเฉพาะบางแง่มุมของประชานิยมและชี้ว่าสิ่งนั้นคือประชานิยม เพื่อที่จะก้าวข้ามปัญหาดังกล่าว บทความนี้มีเป้าประสงค์ที่จะวาดพรมแดนทางแนวคิดและปฏิบัติการของประชานิยม โดยการตอบคำถามพื้นฐานสองประการ นั่นคือ “อะไรคือประชานิยมและอะไรไม่ใช่ประชานิยม” บทความนี้มุ่งหวังที่จะสร้างความกระจ่ายในความเข้าใจผิดทั่วไปที่มีต่อประชานิยม โดยเฉพาะการเชื่อมโยงประชานิยมเข้ากับบางแง่มุม ดังเช่น ตัวแสดงบางลักษณะ อุดมการณ์บางด้าน และนโยบายบางประเภท

ความนำ

             ท่ามกลางการขยายตัวของปรากฏการณ์ประชานิยมไปแทบทุกมุมโลก โดยมีการชี้ให้เห็นว่าประชากรโลกอย่างน้อยหนึ่งในสามอยู่ภายใต้การปกครองของตัวแสดงแบบประชานิยม (Velasco, 2022) หนึ่งในปัญหาสำคัญของแวดวงวิชาการสังคมศาสตร์และรัฐศาสตร์ที่ศึกษาประชานิยมคือปัญหาที่ทาคิส พัพพาส (Takis Pappas) เรียกว่า “ปัญหาตาบอดคลำช้าง” (blind men and the elephant) (Pappas, 2019, p. 13) หรือการที่นักวิชาการที่ศึกษาประชานิยมมีแนวโน้มที่จะหยิบยก “บางแง่มุม” มาศึกษาและสรุปว่าสิ่งนั้นคือประชานิยม โดยแง่มุมที่นักวิชาการมักจะหยิบยกขึ้นมาศึกษา เช่น นโยบาย อุดมการณ์ พรรคการเมือง หรือผู้นำทางการเมือง (Nuangjamnong, 2020, pp. 122-123) ความซับซ้อนของปัญหาตาบอดคลำช้างยังขึ้นอยู่กับบริบทอีกด้วย กล่าวคือ ในบางบริบทที่อุดมการณ์ของตัวแสดงทางการเมืองแบบประชานิยมค่อนไปในทางฝ่ายขวา หรือฝ่ายซ้าย อาจทำให้ผู้คนมองประชานิยมโดยอ้างอิงกับอุดมการณ์หรือชุดของนโยบายบางลักษณะ เช่น นโยบายต่อต้านผู้อพยพในยุโรปในช่วงทศวรรษ 1990 เป็นต้นมา หรือนโยบายกระจายรายได้และเพิ่มสวัสดิการในลาตินอเมริกาตั้งแต่ทศวรรษ 1940 เป็นต้น

             นอกจากปัญหาตาบอดคลำช้างแล้ว การศึกษาประชานิยมยังประสบปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งนั่นคือ “การตัดสินเชิงคุณค่า” ตั้งแต่ทัศนะที่มองว่าประชานิยมเป็นปัญหาสังคมหรือความผิดปกติในเส้นทางของการพัฒนาไปสู่ความทันสมัย (Biglieri and Cadahia, 2021, p. 21) หรือประชานิยมเป็นภัยคุกคามต่อระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม (Rummens, 2017) หรือมองว่าการขยายตัวของประชานิยมส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงของระบอบประชาธิปไตยในทิศทางที่มุ่งไปสู่ความเป็น “ประชาธิปไตยที่ไม่ใช่เสรีนิยม” (Peruzzotti, 2017) จนถึงมุมมองที่เสนอว่าประชานิยมสามารถแก้ไขจุดบกพร่องบางประการในระบอบประชาธิปไตยได้ โดยเฉพาะการทำให้ระบอบประชาธิปไตยเปิดกว้าง สำหรับกลุ่มคนชายขอบ และการทำให้ระบอบการเมืองตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่มากขึ้น (Rostbøll, 2023, pp. 192-194) หรือกระทั่งมุมมองที่ชี้ให้เห็นถึงคุณลักษณะของการ “ต่อต้านเผด็จการอำนาจนิยม” ของประชานิยม (Paget, n.d.) อย่างไรก็ตาม ในระยะหลัง ประเด็นเรื่องการตัดสินเชิงคุณค่าได้รับการพิสูจน์ในหลากหลายลักษณะมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประชานิยมกับประชาธิปไตย (ดู Mansbridge and Macedo, 2019; Bächtiger and Dryzek, 2024)

             ปัญหาทั้งสองประการที่หยิบยกขึ้นมาข้างต้นสะท้อนให้เห็นว่าการศึกษาทำความเข้าใจประชานิยมเป็นไปอย่างยากลำบากอย่างมาก และทำให้ไม่สามารถ “เริ่มต้นบทสนทนา” บนฐานความเข้าใจเดียวกันได้ บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์สำคัญ 2 ประการที่ตอบสนองความท้าทายข้างต้น ได้แก่ ประการแรก การวาดเส้นแบ่งหรือพรมแดนทางแนวคิดของประชานิยม หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ความพยายามในการวาด “ช้าง” ที่มีชื่อว่าประชานิยมนั่นเอง ประการที่สอง การนำเสนอปฏิบัติการของประชานิยม หรือกรณีศึกษาประชานิยมในลักษณะต่าง ๆ โดยให้ความสำคัญกับประเด็นเฉพาะด้านสองประเด็น นั่นคือ ตัวอย่างของประชานิยมที่ปรากฏตัวในรูปลักษณะของอุดมการณ์ที่แตกต่างกัน และแง่มุมเชิงนโยบายของประชานิยมที่ในบางกรณีมีลักษณะที่ใกล้เคียงกับนโยบายของรัฐสวัสดิการ นอกเหนือจากการตอบวัตถุประสงค์สำคัญทั้งสองประการข้างต้น ในบทสรุปจะทำการอภิปรายแง่มุมของประสิทธิผลของการใช้ประชานิยมของตัวแสดงต่าง ๆ รวมถึงแง่มุมของความชอบธรรม

             ในการขยายความประเด็นข้างต้น บทความนี้จะจัดลำดับการนำเสนอเป็น 4 ส่วนด้วยกัน ในส่วนถัดมาจะกล่าวถึงขอบเขตของประชานิยมด้วยคำถามสำคัญที่ว่า “ประชานิยมคืออะไร?” จากนั้นจะตั้งคำถามต่อไปว่า “อะไรไม่ใช่ประชานิยม?” จากนั้นจะกล่าวถึงปฏิบัติการของประชานิยมโดยมุ่งเน้นที่แง่มุมเชิงนโยบายของประชานิยมในบางประเทศที่มีลักษณะใกล้เคียงกับนโยบายของรัฐสวัสดิการ พร้อมทั้งอภิปรายความเหมือนและความแตกต่างระหว่างรัฐสวัสดิการและประชานิยม ในส่วนสรุปจะทำการขมวดภาพรวมทั้งหมด พร้อมทั้งอภิปรายแง่มุมของประสิทธิผลและความชอบธรรมของประชานิยม

ประชานิยมคืออะไร?

             ต่อคำถามที่ว่าประชานิยมคืออะไร มีการตั้งข้อสังเกตไว้หลากหลาย โดยฝั่งหนึ่งมองว่า ไม่มีหลักเกณฑ์หนึ่งเดียวในการจำแนกประชานิยม (Müller, 2016) ในขณะที่นักวิชาการจำนวนไม่น้อยมองว่าประชานิยมมีแก่นสารสำคัญที่สามารถใช้เป็นจุดตั้งต้นในการศึกษาและถกเถียงข้ามบริบทได้ (ดู Mansbridge and Macedo, 2019) ที่ผ่านมาในการศึกษาประชานิยมของผู้เขียนได้อยู่บนฐานของจุดยืนที่มองว่าประชานิยมมีคุณลักษณะเบื้องต้นที่มีร่วมกันข้ามบริบทเชิงเวลาและพื้นที่ (ดู นิธิ เนื่องจำนงค์, 2563; นิธิ เนื่องจำนงค์, 2566) ในบทความนี้ผู้เขียนยังคงยึดฐานคติดังกล่าว และจะเริ่มต้นการอภิปรายด้วยนิยามขั้นต่ำของประชานิยมดังนี้

             “ประชานิยมคือรูปแบบวิธีการทางการเมืองที่อยู่บนฐานของการสร้างความแตกต่างทางศีลธรรมระหว่างฝ่ายหนึ่งนั่นคือประชาชน ผู้มีความชอบธรรมในการใช้อำนาจทางการเมือง กับอีกฝ่ายหนึ่งนั่นคือ กลุ่มชนชั้นนำ ที่มักจะถูกให้ภาพว่าเป็นผู้ฉ้อฉลที่เข้ามาใช้อำนาจโดยบิดเบือนเจตนารมณ์ทั่วไปของประชาชน” (ดูที่มาของนิยามจาก นิธิ เนื่องจำนงค์, 2563, น. 23)

             จากนิยามข้างต้นจะพบว่า องค์ประกอบขั้นต่ำของประชานิยมจะประกอบไปด้วย ประการแรก การอ้างอิงกับประชาชน โดยประชาชนในที่นี้สามารถนิยามได้หลายลักษณะตามแต่บริบททางด้านเวลาและสถานที่ ดังเช่น การอ้างอิงกับชาวนาของขบวนการ Narodniki ในรัสเซียช่วงทศวรรษ 1860-80 หรือการอ้างอิงกับกลุ่มแรงงานของประชานิยมในอาร์เจนตินายุคฮวน เปรอง (Juan Peron) ช่วงทศวรรษ 1940 หรือการอ้างอิงกับผู้ประกอบการรายย่อยในกรณีของอิตาลีภายใต้พรรค Movimento 5 Stelle (M5S) ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา ความน่าสนใจในการอ้างอิงกับประชาชนคือ แม้กระทั่งในประเทศเดียวกัน แต่ต่างช่วงเวลา อาจมีการนิยามประชาชนในลักษณะต่างกันได้ ดังกรณีของฟิลิปปินส์ภายใต้ประธานาธิบดีโจเซฟ เอสตราดา (Joseph Estrada) ที่มักจะอ้างอิงคำว่า “ประชาชนกับคนจน” แต่ในช่วงเวลาต่อมาภายใต้ประธานาธิบดีโรดริโก ดูเตอร์เต (Rodrigo Duterte) กลับนิยามประชาชนใหม่ โดยอ้างอิงกับ “ผู้ที่ได้รับผลกระทบเชิงลบจากอาชญากรรมที่เกี่ยวเนื่องกับยาเสพติด” (ดูนิธิ เนื่องจำนงค์, 2563, น. บทที่ 4)

             สำหรับประเทศประชาธิปไตยเกิดใหม่ที่จุดตั้งต้นมักจะมาจากระบอบคณาธิปไตยหรือระบอบอื่น ๆ ที่ครอบงำโดยชนชั้นนำ อัตลักษณ์ของประชาชนมักจะยังไม่ได้รับการก่อร่างขึ้นมาอย่างชัดเจน การก้าวเข้ามาของตัวแสดงแบบประชานิยมจึงมีส่วนสำคัญในการช่วยก่อร่างอัตลักษณ์ของประชาชนที่เดิมอาจอยู่ชายขอบของระบบการเมือง และทำให้คนกลุ่มนี้เกิดความตื่นตัวทางการเมืองมากขึ้น รวมถึงอาจสร้าง “เส้นแบ่งทางการเมือง” (political cleavage) ขึ้นมาใหม่ ดังกรณีของอาร์เจนตินาในยุคฮวน เปรองที่ทำให้กลุ่มแรงงานและคนจนเกิดความตื่นตัวขึ้นอย่างมาก และประชาชนกลุ่มนี้ยังคงให้การสนับสนุนเปรองอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งช่วงเวลาที่เปรองต้องอพยพลี้ภัยไปต่างประเทศก็ตาม (Horowitz, 2012; Levitsky, 1998)

             สำหรับองค์ประกอบข้อนี้อาจมีการตั้งข้อโต้แย้งได้ว่า เป็นสิ่งปกติที่นักการเมืองหรือพรรคการเมืองมักจะต้อง “อ้างอิงกับประชาชน” เสมอ แต่การอ้างอิงกับประชาชนโดยตัวแสดงแบบประชานิยมในที่นี้มักจะอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ประชาชนบางกลุ่มอาจรู้สึกว่าถูกละเลยจากตัวแสดงหรือสถาบันทางการเมือง หลายครั้งประชาชนมักจะรู้สึกว่าการตัดสินใจของรัฐบาลหรือตัวแสดงในสถาบันการเมืองแบบประชาธิปไตยไม่ได้ตอบสนองต่อประชาชนอย่างเพียงพอ

             ประการที่ 2 การต่อต้านชนชั้นนำ (anti-establishment หรือ anti-elitist) โดยปกติแล้ว แม้ว่าระบอบประชาธิปไตยจะเปิดพื้นที่ให้กับประชาชนได้มีบทบาทและอำนาจค่อนข้างมาก แต่เนื่องจากระบอบประชาธิปไตยในปัจจุบันนี้ คือระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน ดังนั้น พรรคการเมืองและนักการเมืองที่เป็นผู้แทนประชาชนจึงมักจะมีสถานะ “ชนชั้นนำ” ทางการเมือง ขณะเดียวกัน ชนชั้นนำทางการเมืองมักจะมีความเชื่อมโยงกับชนชั้นนำทางเศรษฐกิจที่เป็นผู้สนับสนุนด้านการเงิน ทั้งยังเชื่อมโยงกับชนชั้นนำที่มีบทบาทในด้านอื่น ๆ เช่น ข้าราชการระดับสูง ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน (นักกฎหมาย) ผู้มีอิทธิพลทางด้านวัฒนธรรม เป็นต้น ในหลายกรณี แม้จะมีการเลือกตั้ง แต่ชนชั้นนำที่มีบทบาทในหลายด้านเหล่านี้สามารถมีบทบาทครอบงำได้เช่นกัน บทบาทที่มากเกินของคนกลุ่มนี้มักจะถูกตัวแสดงแบบประชานิยมหยิบยกขึ้นมาเป็นภาพสะท้อนของการ “บิดเบือนเจตจำนงของประชาชน”

             เช่นเดียวกับการนิยามประชาชน การกำหนดกลุ่มเป้าหมายของชนชั้นนำที่จะทำการต่อต้านของตัวแสดงแบบประชานิยมมีความหลากหลายตามบริบทของเวลาและสถานที่ ตั้งแต่กลุ่มนายทุนและระบอบพระเจ้าซาร์ในกรณีของขบวนการ Narodniki ผู้ถือครองที่ดินและระบอบคณาธิปไตยในกรณีของประชานิยมส่วนมากในลาตินอเมริกาช่วงตั้งแต่ทศวรรษ 1930-60 องค์กรระหว่างประเทศในกรณีของประชานิยมฝ่ายซ้ายในยุโรปยุคหลังวิกฤตการณ์หนี้สาธารณะยุคกลางทศวรรษ 2010 กลุ่มข้าราชการและนักการเมืองที่เชื่อมโยงกับขบวนการค้ายาเสพติดในกรณีของประชานิยมยุคดูเตอร์เตในฟิลิปปินส์ และจักรวรรดินิยมตะวันตกในกรณีของประชานิยมในเวเนซุเอลาภายใต้ประธานาธิบดีฮิวโก ชาเวซ (Hugo Chavez) เป็นต้น (ดูเพิ่มเติมใน นิธิ เนื่องจำนงค์, กำลังตีพิมพ์) จากตัวอย่างข้างต้น จะเห็นได้ว่าชนชั้นนำที่ถูกต่อต้านสามารถเป็นได้ทั้งระบอบกษัตริย์ นายทุน ข้าราชการ นักการเมือง พรรคการเมือง หรือกระทั่งตัวแสดงจากต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประเทศมหาอำนาจหรือกระทั่งองค์กรระหว่างประเทศ

             ประการที่ 3 การเมืองว่าด้วยศีลธรรม (moral politics) ของคู่ตรงข้ามระหว่างประชาชนผู้บริสุทธิ์และชนชั้นนำผู้ฉ้อฉล การอ้างอิงกับประชาชนของตัวแสดงแบบประชานิยมมักจะเกิดควบคู่กับการสร้างคู่ตรงข้ามกับชนชั้นนำผู้ฉ้อฉล หัวใจสำคัญคือการชี้ให้เห็นว่ากลุ่มชนชั้นนำเหล่านี้มักจะมีบทบาทในการบิดเบือนหรือละเลยเจตจำนงของประชาชน และการชี้ให้เห็นว่า เฉพาะตัวแสดงแบบประชานิยมเท่านั้นที่จะสามารถเป็นตัวแทนของการแสดงออกซึ่งเจตจำนงของประชาชนได้ดีที่สุด การใช้การเมืองว่าด้วยศีลธรรมของตัวแสดงแบบประชานิยมนี้ มักจะเกิดขึ้นท่ามกลางบริบทของ “การขาดดุลของการเป็นตัวแทน” โดยประชาชนมักจะมองว่า “ทางเลือกที่มีอยู่” ของพรรคการเมือง นักการเมือง หรือสถาบันการเมืองไม่สามารถสะท้อนเจตจำนงของพวกเขาได้ (Arato and Cohen, 2022, pp. 32-36)

             ขณะเดียวกัน การเมืองว่าด้วยศีลธรรมมักจะทำงานได้เป็นอย่างดีท่ามกลางบริบทของความไร้เสถียรภาพหรือความสั่นคลอนทางอารมณ์ของประชาชน ซึ่งมักจะเกิดขึ้นในช่วงเวลาที่สังคมเผชิญกับความปั่นป่วนในหลากหลายด้าน ทั้งวิกฤตเศรษฐกิจ วิกฤตการณ์ทางการเมือง กระแสผู้อพยพ โลกาภิวัตน์ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้นำมาซึ่งความหวาดกลัว ความโกรธเกรี้ยว ความรู้สึกไม่พึงพอใจ ความไม่มั่นคง ความอิจฉาริษยา ซึ่งล้วนแล้วแต่เป็นเงื่อนไขทางอารมณ์ที่เอื้อต่อการปลุกปั่นการเมืองว่าด้วยศีลธรรม และการก่อกำเนิดของประชานิยม (Forgas and Carno, 2021)

             องค์ประกอบสามประการข้างต้นมักจะถูกใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองในลักษณะต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นการนำเสนอในลักษณะของวาทกรรม หรืออุดมการณ์ แต่ในภาพรวมเราอาจกล่าวได้ว่าประชานิยมถูกใช้ในฐานะของ “ยุทธศาสตร์ทางการเมือง” โดยตัวแสดงแบบประชานิยม การใช้คำว่ายุทธศาสตร์ทางการเมืองนี้ทำให้สามารถศึกษาประชานิยมโดยครอบคลุมทั้งมิติของตัวแสดง ปฏิสัมพันธ์ระหว่างตัวแสดงด้วยกันเอง ตัวแสดงกับสถาบันการเมือง และตัวแสดงกับโครงสร้างทางการเมือง รวมถึงการใช้ “วาทกรรม” หรือ “อุดมการณ์” เพื่อประกอบสร้างความเป็นประชานิยม

อะไรไม่ใช่ประชานิยม?

             หากองค์ประกอบทั้งสามประการก่อรูปเป็นโครงสร้างของ “ช้าง” ที่ชื่อว่าประชานิยม ที่ผ่านมามีหลายองค์ประกอบที่แม้ว่าอาจจะเชื่อมโยงกับประชานิยมในหลายกรณี แต่อาจไม่ใช่แก่นสารสำคัญของประชานิยม ที่สำคัญ ได้แก่ นโยบายประชานิยม อุดมการณ์ประชานิยม และตัวแสดง หรือกล่าวแบบเฉพาะเจาะจงคือ “ผู้นำแบบประชานิยม” ในส่วนถัดไปจะทำการอภิปรายแต่ละส่วนในรายละเอียด

             ในส่วนของสิ่งที่มักจะเข้าใจกันว่าเป็น “นโยบายประชานิยม” นั้น มีจุดเริ่มต้นจากงานของนักเศรษฐศาสตร์ที่ศึกษาการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลประชานิยมแบบคลาสสิกในลาตินอเมริกา (ก่อนทศวรรษ 1990) ผู้บุกเบิกคนสำคัญคือ เจฟฟรีย์ แซคส์ (Jeffrey Sachs) ในบทความที่เขียนขึ้นเมื่อปี 1989 และหนังสือของ รูดิเกอร์ ดอร์นบุช (Rudiger Dornbusch) และ เซบาสเตียน เอ็ดเวิร์ดส์ (Sebastian Edwards) เรื่อง “เศรษฐศาสตร์มหภาคของประชานิยม” (macroeconomics of populism) คำที่กล่าวถึงนโยบายประชานิยมมีอยู่หลากหลายตั้งแต่คำว่านโยบายประชานิยม (populist policies) นโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบประชานิยม (populist macroeconomic policies) ประชานิยมทางเศรษฐกิจ (economic populism) และกระบวนทัศน์แบบประชานิยม (populist paradigm) เพื่อให้สะดวกในการทำความเข้าใจในที่นี้จะใช้คำว่านโยบายประชานิยม

             องค์ประกอบของกระบวนทัศน์แบบประชานิยมมีดังต่อไปนี้ ประการแรก ความไม่พอใจในการขยายตัวทางเศรษฐกิจอันเป็นผลจากการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบอนุรักษนิยม กล่าวคือ การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบอนุรักษนิยมมักจะมุ่งเน้นที่ “เสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค” มากกว่า “การขยายตัวทางเศรษฐกิจ” ทำให้ระดับการขยายตัวทางเศรษฐกิจมักจะจำกัด เช่นเดียวกับบทบาทของรัฐบาลในการใช้งบประมาณเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่ทำได้อย่างจำกัดเช่นเดียวกัน ประการที่สอง การปฏิเสธอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจแบบอนุรักษนิยมที่สร้างข้อจำกัดในการดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจ โดยรัฐบาลแบบประชานิยมที่ไม่พอใจในข้อจำกัดที่ต้องเผชิญในการกำหนดนโยบาย มักจะปฏิเสธแนวทางการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบอนุรักษนิยม และมองว่ารัฐบาลในฐานะของตัวแทนเจตจำนงของประชาชนควรจะสามารถมีอิสระในการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจได้มากกว่านี้ ประการที่สาม นโยบายประชานิยมมีองค์ประกอบ 3 ส่วน ได้แก่ การกลับมาใช้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ การกระจายรายได้ และความพยายามปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ  โดยหลักการสำคัญคือเพิ่มค่าแรงหรือรายได้ของประชาชนให้มากที่สุด กระตุ้นการขยายตัวทางเศรษฐกิจให้มากที่สุด และลดการไหลออกของเงินสำรองระหว่างประเทศ (Dornbusch and Edwards, 1991, pp. 9-10)

             จากการประมวลสรุปการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ ในลาตินอเมริกา (ชิลี เปรู อาร์เจนตินา บราซิล เวเนซุเอลา และเม็กซิโก) ตั้งแต่ช่วงทศวรรษ 1970-90 พบว่านโยบายที่รัฐบาลต่าง ๆ ดำเนินการมากที่สุดคือการขึ้นค่าแรง การควบคุมราคาสินค้าอุปโภคบริโภคภายในประเทศ การขาดดุลงบประมาณ และการขึ้นค่าเงินให้แข็งค่ามากขึ้น (Kaufman and Stallings, 1991, p. 17) หนึ่งในตัวอย่างที่สะท้อนภาพหลักการสำคัญของนโยบายเหล่านี้ได้ดีที่สุดคือคำกล่าวของประธานาธิบดีฮวน เปรอง ที่ว่า “ให้ประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนงาน ในทุกสิ่งเท่าที่เป็นไปได้ หากคุณรู้สึกว่ากำลังให้กับพวกเขามากเกินไป จงให้พวกเขามากยิ่งขึ้น...แม้ทุกคนจะพยายามสร้างความหวาดกลัวด้วยการชี้ให้เห็นถึงอนาคตของการล่มสลายทางเศรษฐกิจ สิ่งเหล่านั้นคือคำโกหก” (ดู Edwards, 2010, p. 168) หรือหากกล่าวในอีกลักษณะหนึ่งก็คือ นโยบายประชานิยมคือนโยบายที่ปฏิเสธข้อจำกัดทุกประการในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจ ทั้งข้อจำกัดที่มาจากภายในประเทศ (ธนาคารชาติ กระทรวงการคลัง ฯลฯ) และข้อจำกัดจากต่างประเทศผ่านองค์กรระหว่างประเทศ หรือประเทศมหาอำนาจ เรื่องวินัยการคลัง เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาค อัตราเงินเฟ้อ เพดานหนี้สาธารณะ ฯลฯ (Rodrik, 2018a, p. 196)

             นอกจากจะกล่าวถึงองค์ประกอบของกระบวนทัศน์และนโยบายประชานิยมแล้ว งานยุคแรกที่กล่าวถึงนโยบายประชานิยมมักจะชี้ให้เห็นถึง “วัฏจักรประชานิยม” ที่เริ่มจาก

             1) การขึ้นสู่อำนาจและปรับเปลี่ยนแนวนโยบายใหม่มุ่งเน้นที่การอัดฉีดเงินเข้าไปในระบบเพื่อเพิ่มรายได้ กระตุ้นอัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

             2) ช่วงเศรษฐกิจคอขวด เมื่ออุปสงค์ภายในประเทศสูงขึ้นมาก ส่งผลทำให้เงินเฟ้อสูงขึ้น (มากกว่าการเพิ่มขึ้นของค่าแรง) ขณะเดียวกันเงินทุนสำรองระหว่างประเทศเริ่มลดลง การขาดดุลงบประมาณเพิ่มมากขึ้น เนื่องจากรัฐต้องเพิ่มเงินอุดหนุนสาธารณูปโภคที่จำเป็นสำหรับประชาชน

             3) จุดเริ่มต้นของการล่มสลายที่จะเกิดขึ้นเมื่ออัตราเงินเฟ้อพุ่งทะยาน และเงินทุนจากต่างประเทศเริ่มไหลออกไปอย่างมาก รัฐบาลจะเริ่มแก้ปัญหาด้วยการปรับลดเงินอุดหนุนและลดค่าเงิน และ

             4) การเข้ามาแก้ปัญหาเศรษฐกิจของรัฐบาลใหม่ โดยหันกลับไปสู่การดำเนินนโยบายแบบอนุรักษนิยมเพื่อมุ่งเน้นการสร้างเสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาคเช่นเดิม (Sachs, 1989; Dornbusch and Edwards, 1991, pp. 11-12)

             อย่างไรก็ตาม สิ่งที่เรียกว่านโยบายประชานิยมที่ดอร์นบุชและเอ็ดเวิร์ดส์เสนอไว้ในหนังสือที่ตีพิมพ์เมื่อปี 1991 หากจะกล่าวอย่างเคร่งครัด ดูจะเป็นภาพสะท้อนของ “นโยบายเศรษฐกิจมหภาคของรัฐบาลประชานิยมในลาตินอเมริกายุคก่อนทศวรรษ 1990” และไม่ใช่ “ตัวชี้วัด” สำคัญของ “ความเป็นประชานิยม” ที่จะสามารถนำไปประยุกต์ใช้เป็นการทั่วไปกับประชานิยมในประเทศหรือภูมิภาคอื่น ๆ ทั่วโลก แม้กระทั่งในลาตินอเมริกาเอง เซบาสเตียน เอ็ดเวิร์ดส์ได้ยอมรับในงานที่ศึกษาประชานิยมในลาตินอเมริกาที่ตีพิมพ์เมื่อปี 2010 ว่า ประชานิยมที่ค่อนไปทางฝ่ายซ้ายในลาตินอเมริกายุคหลังไม่ได้ดำเนิน “นโยบายประชานิยม” แบบเดิมอีกต่อไป โดยเฉพาะอย่างยิ่งการไม่สนใจในนโยบายการเพิ่มค่าแรง ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญของนโยบายประชานิยมแบบเดิม มิพักต้องกล่าวถึง “ประชานิยมแบบใหม่” (neopopulism) ในลาตินอเมริกาที่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ ซึ่งเป็นขั้วตรงข้ามกับ “นโยบายประชานิยม” แบบเดิม โดยสิ้นเชิง (Edwards, 2010, p. 171-172) นอกจากในหลายกรณี รัฐบาลประชานิยมใหม่หลายรัฐบาลมีรากฐานมาจากพรรคการเมืองแบบประชานิยมที่แต่เดิมมีประวัติในการขับเคลื่อน “นโยบายประชานิยม” แบบเดิม

             เมื่อพิจารณาที่ “นโยบายเศรษฐกิจแบบประชานิยม” หรือ “ประชานิยมทางเศรษฐกิจ” ที่เป็นแก่นสาระสำคัญของการใช้คำว่า “นโยบายประชานิยม” จะพบความหลากหลายอย่างมาก หากจำแนกตามแนวทางของดานี รอดริก (Dani Rodrik) บนฐานของ “การมีอยู่ของข้อจำกัดในการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจและข้อจำกัดทางการเมือง” จะจำแนกได้ 4 ลักษณะ ได้แก่

             1) ประชานิยมที่ไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทั้งการเมืองและเศรษฐกิจที่อาจเรียกได้ว่า “เผด็จการส่วนบุคคลโดยผู้นำ” (personal autocracy)

             2) ประชานิยมที่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทางการเมืองแต่ไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทางเศรษฐกิจที่อาจเรียกได้ว่า “ประชาธิปไตยแบบประชานิยม” (populist democracy)

             3) ประชานิยมที่ไม่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทางการเมือง แต่อยู่ภายใต้ข้อจำกัดทางเศรษฐกิจที่อาจเรียกได้ว่า “เผด็จการอำนาจนิยมโดยเทคโนแครต” (authoritarian technocracy) และ

             4) ประชานิยมอยู่ภายใต้ข้อจำกัดทั้งการเมืองและเศรษฐกิจที่อาจเรียกได้ว่า “ระบอบเทคโนแครตแบบเสรีนิยม” (liberal technocracy) (Rodrik, 2018a, p. 197)

             ประเด็นสำคัญจากการแบ่งประเภทประชานิยมของรอดริก คือ “นโยบายประชานิยมไม่ได้มีแบบเดียว” หากแต่หลากหลายตามบริบททางเศรษฐกิจการเมืองนั่นเอง

             หากพิจารณาประชานิยมนอกเหนือจากมิติทางเศรษฐกิจจะยิ่งพบความหลากหลายของ “นโยบาย” มากขึ้น ทั้งนโยบายต่อต้านผู้อพยพ (ยุโรป) นโยบายปราบปรามยาเสพติด (ฟิลิปปินส์) นโยบายปราบปรามการคอร์รัปชัน (อิตาลีและสาธารณรัฐเช็ก) นโยบายการแยกตัวออกจากองค์กรระหว่างประเทศและประเทศมหาอำนาจ (เวเนซุเอลา อังกฤษ และหลายประเทศในยุโรป) ท่ามกลางความหลากหลายในเนื้อหาของนโยบายดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ทำให้การยึดโยง “ประชานิยม” เข้ากับ “นโยบายสาธารณะ” จึงทำให้เกิดความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนเกี่ยวกับประชานิยมได้ จากคุณลักษณะเช่นนี้ทำให้มีนักวิชาการเสนอให้ควรหยุด “ติดฉลากให้กับนโยบายเศรษฐกิจที่ไม่ได้เป็นแบบอนุรักษนิยมว่านโยบายประชานิยม” (Berzins, 2017, p. 63)

             อีกหนึ่งประเด็นที่มักจะเข้าใจคลาดเคลื่อนเกี่ยวกับประชานิยม คือ “อุดมการณ์” เช่นเดียวกับนโยบายสาธารณะที่รัฐบาลประชานิยมสามารถกำหนดในหลากหลายลักษณะ ไม่ว่าอุดมการณ์จะค่อนไปทางฝั่งใดก็ตามสามารถถูกนำไปยึดโยงกับประชานิยมได้ทั้งสิ้น ดังจะเห็นได้ว่าเราจะพบรัฐบาลประชานิยมที่มีจุดยืนทางอุดมการณ์ทั้งฝ่ายซ้าย ฝ่ายขวา และสายกลาง ทั้งกลางซ้ายและกลางขวา หนึ่งในสาเหตุสำคัญของการยึดโยงประชานิยมเข้ากับอุดมการณ์หนึ่ง ๆ มาจากคุณลักษณะเด่นของประชานิยมในแต่ละภูมิภาคนั่นเอง หากกล่าวอย่างชัดเจนคือ ในยุโรปมักจะมีแนวโน้มที่จะมองว่าประชานิยมมีอุดมการณ์ฝ่ายขวา ขณะที่ในลาตินอเมริกามักจะมองว่าประชานิยมเป็นฝ่ายซ้าย สาเหตุที่เป็นเช่นนี้ เนื่องจากในยุโรปแม้ว่าจะมีประชานิยมฝ่ายซ้ายมาโดยตลอด แต่สัดส่วนคะแนนเสียงที่ได้ยังค่อนข้างต่ำคือไม่ถึง ร้อยละ 5 นับตั้งแต่ ค.ศ. 1960 จนถึง 2015 ในทางกลับกันสำหรับพรรคประชานิยมฝ่ายขวา หลังจากได้สัดส่วนคะแนนเสียงต่ำกว่า ร้อยละ 5 มาตั้งแต่ทศวรรษ 1960-80 แต่ในช่วงปลายทศวรรษ 1990 สัดส่วนคะแนนเสียงได้เพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่องจนมากกว่า ร้อยละ 20 ในปี 2015 สำหรับประชานิยมในลาตินอเมริกา ตั้งแต่ทศวรรษ 1960 สัดส่วนคะแนนเสียงของพรรคประชานิยมฝ่ายซ้ายอยู่สูงกว่า ร้อยละ 20 มาโดยตลอด ขณะที่ประชานิยมฝ่ายขวายังคงได้รับสัดส่วนคะแนนเสียงที่ต่ำกว่า ร้อยละ 5 (Rodrik, 2018b, pp. 24-25)

             ในงานของพิพป้า นอร์ริส (Pippa Norris) ที่ทำการสำรวจความเป็นประชานิยมของพรรคการเมืองรวม 163 ประเทศทั่วโลก ครอบคลุมพรรคการเมือง 1,063 พรรค ผ่านฐานข้อมูล “การสำรวจพรรคการเมืองระดับโลก” (Global Party Survey) ซึ่งได้จากการสอบถามผู้เชี่ยวชาญจำนวน 1,861 คน ได้ทำการจำแนกประชานิยมในสองแง่มุมได้แก่ อุดมการณ์ทางเศรษฐกิจ และค่านิยมทางสังคมพบว่า ประการแรก ร้อยละ 46 ของพรรคการเมืองแบบประชานิยม เป็นพรรคการเมืองที่มีอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจฝ่ายขวา และมีค่านิยมทางสังคมแบบอนุรักษนิยม ประการที่สอง ร้อยละ 42 ของพรรคการเมืองแบบประชานิยม มีอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจฝ่ายซ้าย แต่มีค่านิยมทางสังคมแบบอนุรักษนิยม ประการที่สาม มีเพียง ร้อยละ 9 เท่านั้นที่มีอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจฝ่ายซ้าย และมีค่านิยมทางสังคมแบบเสรีนิยม ประการสุดท้าย สัดส่วนที่น้อยที่สุดของพรรคการเมืองแบบประชานิยมที่พบทั่วโลกคือ พรรคประชานิยมที่ มีอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจฝ่ายขวา แต่มีค่านิยมทางสังคมแบบเสรีนิยม (ร้อยละ 5) (Norris, 2020)

             ความน่าสนใจในข้อค้นพบของนอร์ริสคือ เนื้อหาเชิงอุดมการณ์ของตัวแสดงแบบประชานิยมไม่จำเป็นต้องหนักแน่น กลมกลืน และเป็นไปในทิศทางเดียวกันเสมอไป สามารถมีการผสมผสานระหว่างอุดมการณ์ทางเศรษฐกิจฝ่ายขวา และอุดมการณ์ทางสังคมในแบบฝ่ายซ้ายได้ ความกำกวมในแง่มุมของอุดมการณ์ในตัวแสดงแบบประชานิยม ยังพบได้ในกรณีของประชานิยมสายกลาง ที่แม้ว่าในภาพรวมจะปฏิเสธ “อุดมการณ์ทางการเมือง” แต่หากพิจารณาในเชิงเนื้อหาของจุดยืนเชิงนโยบายจะพบว่ามีการผสมผสานอุดมการณ์ของทุกฝ่าย แต่ในลักษณะที่ไม่สุดโต่ง ดังกรณีของพรรค M5S ในอิตาลีที่หากพิจารณาในนโยบายเศรษฐกิจจะพบว่าค่อนไปในทางฝ่ายซ้ายที่มุ่งเน้นการกระจายทรัพยากร แต่กลับสนับสนุนนโยบายการลดภาษีที่เป็นจุดยืนค่อนไปทางฝ่ายขวา เป็นต้น ที่สำคัญคือ พรรคประชานิยมสายกลางจะค่อนข้างขาด “ความคงเส้นคงวา”​ ในจุดยืนเชิงอุดมการณ์ บางช่วงเวลาที่กระแสสังคมค่อนไปในทางฝ่ายขวา จุดยืนของตัวแสดงเหล่านี้อาจค่อนไปในทางขวา แต่หากทิศทางกระแสสังคมมุ่งไปทางซ้าย จุดยืนของพรรคประชานิยมสายกลางสามารถปรับเปลี่ยนได้ (นิธิ เนื่องจำนงค์, 2566)  

             อีกหนึ่งความน่าสนใจในประเด็นเรื่องอุดมการณ์ประชานิยมคือ นักวิชาการที่ศึกษาประชานิยมในฝั่งยุโรป มักจะมีแนวโน้มนิยามประชานิยมเข้ากับอุดมการณ์ โดยนักวิชาการคนสำคัญคือคาส มุดเด (Cas Mudde) ที่นิยามประชานิยมว่าคือ “อุดมการณ์ที่มีศูนย์กลางบางเบาที่จำแนกสังคมเป็นสองกลุ่มที่เป็นอันหนึ่งอันเดียว ทั้งยังเป็นคู่ตรงข้ามกัน ได้แก่ประชาชนผู้บริสุทธิ์และชนชั้นนำผู้ฉ้อฉล” (Mudde, 2004, 543) คำว่าอุดมการณ์ที่บางเบาในที่นี้สร้างความแตกต่างจาก “อุดมการณ์เต็มที่” (full ideology) ที่มักจะเชื่อมโยงกับอุดมการณ์ทางการเมืองแบบสังคมนิยมหรือเสรีนิยม

             ความเป็นอุดมการณ์ที่บางเบาของประชานิยมทำให้ประชานิยมสามารถนำไปเชื่อมโยงกับอุดมการณ์อื่น ๆ ได้อย่างลงตัว จนทำให้เกิด “ความปั่นป่วนด้านการให้คำนิยาม” (terminological chaos) ดังตัวอย่างที่มุดเดชี้ให้เห็นในกรณีของประชานิยมฝ่ายขวาในยุโรปที่มีคำจำกัดความหรือคุณศัพท์ที่ให้ในกรณีต่าง ๆ ที่หลากหลาย เช่น ขวาจัด (extreme right) ขวาตกขอบ (far right) ขวาสุดโต่ง (radical right) ประชานิยมแบบเกลียดกลัวคนต่างชาติ (xenophobic) ประชานิยมแบบกีดกัน (exclusionary) และประชานิยมฟาสซิสต์ใหม่ (neofascism) เป็นต้น (Mudde, 2007, pp. 11-12)

             ความแตกต่างหลากหลายจนกระทั่งกลายเป็นความปั่นป่วนเช่นนี้ทำให้หลายฝ่ายมักจะสับสนและมองว่าประชานิยมเชื่อมโยงกับบางอุดมการณ์เท่านั้น ดังเช่นเชื่อมโยงกับฝ่ายขวาในกรณีของยุโรป และฝ่ายซ้ายในกรณีของลาตินอเมริกาดังที่กล่าวมาแล้วก่อนหน้า

             ประการสุดท้ายในแง่มุมของตัวแสดง ที่ผ่านมาหนึ่งในความเข้าใจผิดเกี่ยวกับประชานิยมมักจะเกี่ยวเนื่องกับการยึดโยงประชานิยมเข้ากับ “ตัวแสดง” บางประเภท ที่สำคัญเช่น ผู้นำแบบประชานิยม หรือพรรคการเมืองแบบประชานิยม เช่นเดียวกับประเด็นเรื่องอุดมการณ์ ความเข้าใจผิดเช่นนี้มีแนวโน้มที่จะเชื่อมโยงกับคุณลักษณะของประชานิยมในแต่ละภูมิภาค กล่าวคือ ในกรณีของลาตินอเมริกา มักจะมีแนวโน้มที่เชื่อมโยงกับ “ผู้นำแบบประชานิยม” แต่ในกรณียุโรป มักจะถูกนำไปเชื่อมโยงกับ “พรรคการเมือง”

             หากพิจารณาพัฒนาการประชานิยมในทางประวัติศาสตร์จะพบว่า นอกเหนือจากตัวแสดงเหล่านี้ยังจะพบตัวแสดงแบบประชานิยมในลักษณะอื่น ๆ อีกด้วย ที่สำคัญคือ ขบวนการทางการเมือง ดังตัวอย่างของตัวแสดงแบบประชานิยมแรกในโลก นั่นคือ ขบวนการ Narodniki ในรัสเซียที่เป็นขบวนการทางการเมืองอย่างชัดเจน แม้กระทั่งในลาตินอเมริกาที่มักจะถูกนำไปเชื่อมโยงกับ “ผู้นำแบบประชานิยม” จะพบเห็นตัวแสดงแบบประชานิยมในลักษณะอื่น ๆ ได้อยู่บ่อยครั้ง ดังกรณีตัวแสดงแบบประชานิยมแรกที่เกิดขึ้นในลาตินอเมริกา นั่นคือ “พันธมิตรการปฏิวัติประชาชนแห่งอเมริกา” (Allianza Popular Revolucionaria Americana: APRA) ที่เมื่อแรกเริ่มของการก่อตั้งในเม็กซิโกเมื่อปี 1924 มีลักษณะของขบวนการทางการเมือง ต่อมาได้ก่อตั้งเป็นพรรคการเมืองในเปรูปเมื่อปี 1930 แต่ขบวนการหรือพรรคการเมือง (APRA) มักจะถูกนำไปเชื่อมโยงกับบทบาทของผู้นำคนสำคัญนั่นคือ นายวิกเตอร์ ราอูล ฮายา เดอ ลา ตอร์เร (Victor Raul Haya de la Torre) (ดูนิธิ เนื่องจำนงค์,  2563, น. 135-136) 

             ในกรณีของอาร์เจนตินาที่ได้ชื่อว่าเป็นบรรพบุรุษของธรรมเนียมประชานิยมในลาตินอเมริกา (Pang, 2002) บ่อยครั้ง แม้ว่าคนมักจะเชื่อมโยงประชานิยมเข้ากับ “ผู้นำแบบประชานิยม” นับตั้งแต่ฮวน เปรอง คาร์ลอส เมเนม (Carlos Menem) เนสตอร์และคริสตินา เคิร์ชเนอร์ (Hector and Christina Kirchner) แต่หากพิจารณาในรายละเอียดจะพบว่า นอกจากตัวแสดงแบบประชานิยมจะปรากฏตัวในลักษณะของผู้นำแบบประชานิยมแล้ว ยังเห็นได้ถึงบทบาทของ “พรรคการเมืองแบบประชานิยม” นับตั้งแต่พรรคแรงงาน (Partido Laborista) พรรคเปรอง (Partido Peronista) และพรรคยุติธรรม (Partido Justicialista) แม้ว่าจะมีชื่อพรรคการเมืองที่แตกต่างกัน แต่ทั้งหมดนี้ต่างมีรากฐานเดียวกันนั่นคือการก่อตั้งโดยฮวน เปรอง นอกจากผู้นำทางการเมืองและพรรคการเมืองแล้ว ในช่วงเวลาที่นายฮวน เปรองต้องลี้ภัยทางการเมือง และอาร์เจนตินาอยู่ภายใต้การปกครองแบบเผด็จการทหาร ตัวแสดงแบบประชานิยมได้แปลงสภาพกลายเป็น “ขบวนการทางการเมือง” ที่เคลื่อนไหวใต้ดินเป็นสำคัญ (ดู นิธิ เนื่องจำนงค์,  2563, น. 61-62) 

             ในกรณีลาตินอเมริกาจะเห็นได้ถึง “ความลื่นไหล” ของตัวแสดงแบบประชานิยม ที่ไม่ได้จำกัดเพียงแค่ “ผู้นำแบบประชานิยม” เท่านั้น ในอาร์เจนตินาดังที่ได้กล่าวไปแล้วจะเห็นได้ถึงบทบาทของผู้นำ พรรคการเมือง และขบวนการทางการเมืองควบคู่กันไป ความลื่นไหลดังกล่าวไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะในยุคของเปรองเท่านั้น แต่ยังพบได้ในยุคหลัง ดังกรณีของเคิร์ชเนอร์ส ที่มีลักษณะของ “ผู้นำที่มีบารมี” อีกทั้งยังอาศัยพรรคการเมืองแบบประชานิยม และได้สร้างความเป็นพันธมิตรร่วมกับ “ขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมือง” ที่ประกอบไปด้วยกลุ่มแรงงานนอกระบบที่ขาดความมั่นคงในการทำงานหรือกระทั่งตกงาน (piqueteros) และกลุ่มเคลื่อนไหวด้านสิทธิมนุษยชน (Muno, 2019, pp. 10-12; Wylde, 2017) ในทำนองเดียวกัน ความลื่นไหลเช่นนี้ยังเกิดขึ้นในประเทศอื่น ๆ ในลาตินอเมริกาอีกด้วย กรณีตัวอย่างที่น่าสนใจคือโบลิเวีย ที่ในจุดเริ่มต้นจะเห็นได้จากบทบาทของขบวนการเคลื่อนไหวของกลุ่มชาติพันธุ์ (Movimiento al Socialismo : MAS) ซึ่งต่อมาได้ยกระดับเป็นพรรคการเมือง ภายใต้การนำของผู้นำแบบประชานิยมคนสำคัญนั่นคือ นายอีโว โมลาเรส (Evo Morales) จากคุณลักษณะข้างต้นทำให้ประชานิยมในโบลิเวียมักจะได้ชื่อว่า “ประชานิยมแบบขบวนการ” (movement populism) (Levitsky and Loxton, 2013) หรือนักวิชาการบางคนอาจเรียกตามคุณลักษณะของประเด็นที่ต้องการขับเคลื่อนว่า “ประชานิยมบนฐานของชาติพันธุ์” (ethnopopulism) (Madrid, 2008)

             ในกรณีของประชานิยมในยุโรปก็เช่นกัน แม้ว่าคนมักจะคุ้นเคยกับตัวแสดงแบบประชานิยมในลักษณะของ “พรรคการเมือง” แต่หากพิจารณาในรายละเอียดจะพบตัวแสดงทางการเมืองในลักษณะอื่น ๆ ด้วยเช่นกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำแบบประชานิยม และขบวนการทางการเมือง กรณีตัวอย่างที่สำคัญคือประชานิยมในอิตาลีภายใต้นายซิลวิโอ แบร์ลุสโคนี (Silvio Berlusconi) ที่แม้ว่าจะมีพรรคการเมือง Forza Italia เป็นฐานในการขับเคลื่อนทางการเมือง แต่คนส่วนมากยังคงยึดโยงกับตัวนายแบร์ลุสโคนีเป็นหลัก หรือกรณีพรรค M5S ในอิตาลีเช่นกัน ที่หากพิจารณามิติเชิงตัวแสดงจะค่อนข้างกำกวมเป็นอย่างมาก ในแง่หนึ่งอาจมองว่าพรรคการเมืองเป็นตัวแสดงหลัก แต่ในอีกแง่หนึ่งอาจมองว่า นายเบปเป กริลโล (Beppe Grillo) ผู้ก่อตั้งพรรค M5S เป็นตัวแสดงหลัก แม้ว่าจะไม่ได้ลงชิงชัยในการเลือกตั้ง หรือมีตำแหน่งในพรรคและรัฐบาลก็ตาม อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในอีกแง่หนึ่ง ในกรณีของ M5S อาจมองในฐานะของ “ขบวนการทางการเมือง” ได้เช่นเดียวกัน เนื่องจากก่อนที่จะตั้งพรรคการเมืองอย่างเป็นทางการ นายกริลโลได้เคลื่อนไหวทางการเมืองในลักษณะของ “ขบวนการทางการเมือง” มาก่อน นอกจากนี้หากพิจารณาจากธรรมนูญของพรรค M5S ได้ระบุในมาตราที่หนึ่งอย่างชัดเจนว่า “M5S ไม่ใช่พรรคการเมือง...หากแค่เป็นขบวนการเคลื่อนไหว” (Della Porta, et.al, 2017, p. 60; นิธิ เนื่องจำนงค์, 2566, น. 57-59)

             จากตารางที่ 1 ที่แสดงตัวอย่างของประชานิยมในหลากหลายภูมิภาคและในช่วงเวลาที่แตกต่างกัน จะพบถึงความลื่นไหลของประชานิยมอย่างมาก จะเห็นได้ว่าประชานิยมสามารถปรากฎตัวทั้งผ่านผู้นำที่มีบารมี พรรคการเมือง ขบวนการทางการเมือง หรือกระทั่งกลุ่มก้อนทางการเมืองภายในพรรค ขณะเดียวกันสามารถสะท้อนอุดมการณ์ที่ครอบคลุมทั้งขวาจัด ซ้ายจัด และสายกลาง เช่นเดียวกันเนื้อหาของแนวนโยบายที่ออกมาจากรัฐบาลประชานิยมที่สามารถเป็นไปได้ทั้งนโยบายเศรษฐกิจแบบมุ่งเน้นสวัสดิการ (ซ้าย) นโยบายเสรีนิยมใหม่ (ขวา) นโยบายต่อต้านผู้อพยพ นโยบายการออกจากการรวมกลุ่มระดับภูมิภาค นโยบายปราบปรามคอร์รัปชัน นโยบายปราบปรามยาเสพติด ฯลฯ ท่ามกลางความหลากหลายจะเห็นได้ถึงจุดร่วมกันบางประการของประชานิยม นั่นคือการที่ตัวแสดงแบบประชานิยมใช้ “คู่ตรงข้ามเชิงศีลธรรม” ระหว่างประชาชนผู้บริสุทธิ์และชนชั้นนำผู้ฉ้อฉล เป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อให้ได้รับชัยชนะนั่นเอง

                                ตารางที่ 1 ตัวอย่างประชานิยมที่สำคัญในประวัติศาสตร์

	ช่วงเวลา	ตัวแสดง	คู่ขัดแย้ง	บริบท
ยุคก่อกำเนิดของประชานิยม
People’s Party (อเมริกา)	1890s	พรรคการเมือง/ ขบวนการชาวนา	ชาวนา vs. นายทุน, ภาครัฐ	ราคาพืชผลตกต่ำ/ ต้นทุนค่าขนส่งเพิ่มขึ้น/หนี้สินชาวนาเพิ่มขึ้น
ยุคแรกของการแพร่ขยายเป็นวงกว้างในลาตินอเมริกา
Peronismo (อาร์เจนตินา) Vargas (บราซิล) Ibarra (เอกวาดอร์) APRA (เปรู)	1930-60s	ผู้นำ/ขบวนการทางการเมือง/พรรคการเมือง	คนยากจน/แรงงาน vs นายทุน/ผู้ถือครองที่ดิน	การอพยพของคนชนบทเข้ามาอยู่ในเมือง/ปัญหาเศรษฐกิจ
ยุคการแพร่ขยายของประชานิยมขวาจัดในยุโรปตะวันตก
Progress Party (เดนมาร์ก) Front National (ฝรั่งเศส) Lega Nord & Forza Italia (อิตาลี) FPO (ออสเตรีย)	1970-2000	พรรคการเมืองขวาจัด/ ผู้นำ	พลเมืองในประเทศ vs ผู้อพยพ/ผู้ลี้ภัยจากนอกยุโรป	การขยายการรวมตัวของสหภาพยุโรป/คลื่นผู้อพยพ/ปัญหาเศรษฐกิจ
ยุคประชานิยมแบบเสรีนิยมใหม่ในลาตินอเมริกา
Fujimorismo (เปรู) Menem (อาร์เจนตินา) Collor (บราซิล)	1990-2000	ผู้นำ/พรรคการเมือง	คนยากจน/คนชายขอบ/แรงงาน vs นักการเมือง/ชนชั้นนำ	วิกฤตเศรษฐกิจทศวรรษที่ 1980/ปัญหาเงินเฟ้อรุนแรง
ยุคประชานิยมฝ่ายซ้ายในลาตินอเมริกา
Chavez (เวเนซุเอลา) Morales (โบลิเวีย) Correa (เอกวาดอร์)	2000-20s	ผู้นำ/พรรคการเมือง	คนยากจน/ชายขอบ/แรงงานนอกระบบ vs นายทุน/ นักการเมือง	ความเหลื่อมล้ำ/ ความยากจน
ยุคประชานิยมฝ่ายซ้ายและสายกลางในยุโรป
ANO (เช็ก) M5S (อิตาลี) Podemos (สเปน) Syriza (กรีซ)	2010-20s	ผู้นำ/พรรคการเมือง	แรงงาน/คนจนผู้ประกอบการรายย่อย vs นักการเมือง/ นายทุน/ องค์กรระหว่างประเทศ	วิกฤตเศรษฐกิจในยุโรป/ ความเหลื่อมล้ำ
ประชานิยมฝ่ายขวาในอังกฤษและสหรัฐอเมริกา
Brexit (อังกฤษ) โดนัลด์ ทรัมป์ (อเมริกา)	2010-20s	กลุ่มก้อนการเมืองภายในพรรค/ผู้นำ	พลเมือง/แรงงานในประเทศ vs ผู้อพยพ/องค์กรระหว่างประเทศ/คู่แข่งต่างประเทศ	การสร้างสถานการณ์วิกฤต

                               ที่มา : ปรับปรุงและเพิ่มเติมจาก (นิธิ เนื่องจำนงค์, 2563, น. 15)

ประชานิยมและรัฐสวัสดิการ

             อีกหนึ่งในความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนที่สำคัญเมื่อกล่าวถึงประชานิยมหรือนโยบายประชานิยมคือประเด็นเรื่องความแตกต่างระหว่างประชานิยมและรัฐสวัสดิการ ในการอภิปรายประเด็นนี้จะเริ่มต้นจากการกล่าวถึงองค์ประกอบสำคัญของรัฐสวัสดิการ และการเปรียบเทียบองค์ประกอบดังกล่าวเข้ากับ “นโยบายประชานิยม” จากนั้นจะทำการวิเคราะห์ถึงที่มาของความสับสนระหว่างสองสิ่งนี้

             เมื่อกล่าวถึงรัฐสวัสดิการ สิ่งแรกที่จำเป็นต้องทำความเข้าใจให้ชัดเจนคือ รัฐสวัสดิการไม่ได้หมายถึงองค์รวมของ “นโยบายสวัสดิการสังคม” ของรัฐ หากแต่หมายถึง “โครงสร้างเชิงสถาบัน” ที่ร้อยเรียงเชื่อมโยงระหว่างสถาบันทางสังคม เศรษฐกิจ และการเมือง กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือรัฐสวัสดิการไม่ใช่นโยบายสังคม หากแต่เป็น “ระบอบ” (regime) นั่นเอง (Esping-Anderson, 1990, p. 26; Esping-Anderson, 1994, p. 712) หลักสำคัญ 2 ประการของ “ระบอบ” รัฐสวัสดิการ ที่ส่งผลในการจำแนกความแตกต่างในคุณลักษณะสำคัญของระบอบ ได้แก่ สิทธิทางสังคม และการจำแนกช่วงชั้นทางสังคม สำหรับองค์ประกอบประการแรกนั่นคือ สิทธิทางสังคมนั้น หลักการนี้อยู่บนแนวคิดเรื่องสิทธิและพลเมืองที่เสนอโดยที.เอช มาร์แชล (T.H. Marshall) โดยมาร์แชลชี้ให้เห็นถึงพัฒนาการของประเด็นเรื่องสิทธิที่เชื่อมโยงกับความเป็นพลเมืองใน 3 ช่วงเวลาได้แก่ ช่วงศตวรรษที่ 18 ที่เริ่มมีการก่อกำเนิดประเด็นเรื่อง “สิทธิพลเมือง” (civil rights) ที่ครอบคลุมเรื่องเสรีภาพพื้นฐานของปัจเจกชน และสิทธิในทรัพย์สินส่วนบุคคล ต่อมาในช่วงศตวรรษที่ 19 เริ่มเกิดแนวคิดสิทธิทางการเมือง (political rights) ที่โยงกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองของพลเมืองในลักษณะต่าง ๆ ก่อนที่ในศตวรรษที่ 20 จะเกิดแนวคิด “สิทธิทางสังคม” (social rights) ที่โยงกับความเป็นพลเมืองทางสังคมและสิทธิของการได้รับความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคมของพลเมือง (ดู Marshall, 1992, pp. 10-17)

             หัวใจสำคัญของสิทธิทางสังคมและความเป็นพลเมืองทางสังคมคือ “บริการทางสังคม” พื้นฐานสำหรับพลเมือง ไม่ว่าจะเป็นการศึกษา ความมั่นคงในการทำงาน และการได้รับความคุ้มครองจากสภาวะความไม่มั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม จากปัญหาการว่างงาน การเจ็บป่วย หรือการเกษียณอายุ เป็น “สิทธิทางสังคม” ที่พลเมืองพึงได้จากรัฐ เพื่อให้สามารถดำรงชีวิตในสังคมได้อย่างปกติสุข ต่อประเด็นนี้ยังเชื่อมโยงกับหลักการสำคัญอีกประการหนึ่งนั่นคือ “การทำให้บริการพื้นฐานทางสังคมไม่เป็นสินค้า (decommodification) หลักการข้อนี้หมายถึงการที่ “บริการทางด้านสังคม” กลายเป็น “บริการสาธารณะ” ที่พลเมืองทุกคนสามารถเข้าถึงได้ โดยไม่มีการกีดกันบนฐานของความแตกต่างทางเศรษฐกิจ หากบริการทางสังคมกลายเป็นสินค้าสาธารณะ เช่น การศึกษา และการสาธารณสุข นั่นหมายความว่า พลเมืองที่มีฐานะทางเศรษฐกิจดีย่อมได้รับการศึกษาหรือการรักษาพยาบาลที่ดีกว่าพลเมืองที่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ด้อยกว่า สิ่งนี้จะยิ่งทำให้ช่องว่างความเหลื่อมล้ำในสังคมสูงขึ้น (Esping-Anderson, 1990, pp. 21-23)

             หลักการสำคัญประการที่ 2 ของรัฐสวัสดิการคือ ระบบการจำแนกช่วงชั้นหรือความสัมพันธ์ทางสังคม (social stratification) กลไกการทำงานที่สำคัญของหลักการข้อนี้คือ นโยบายทางสังคมจะมีแนวโน้มในการสร้างช่วงชั้นทางสังคมขึ้นมา ดังเช่น นโยบายในลักษณะของการ “สงเคราะห์” มักจะส่งผลต่อการสร้าง “ตราบาป” ให้เกิดขึ้นกับผู้ที่รับการสงเคราะห์และในท้ายที่สุดจะส่งนัยถึง “การจัดช่วงชั้น” ของคนกลุ่มนี้ หรือนโยบายประกันสังคม (social insurance) ที่มีนัยของการจำแนก “ความเป็นชนชั้น” ระหว่างกลุ่มผู้ใช้แรงงานและนายจ้างอย่างชัดเจน ในทางกลับกัน นโยบายสังคมในลักษณะ “ถ้วนหน้า” (universalism) สามารถสร้างนัยของ “ความเห็นพ้องต้องกันในสังคม” หรือ “ภราดรภาพทางสังคม” (social solidarity) ระหว่างคนกลุ่มต่าง ๆ ได้ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ นโยบายทางสังคมสามารถส่งผลต่อการจัดช่วงชั้นความสัมพันธ์ทางสังคมและสร้างความเป็นภราดรภาพทางสังคมไม่ว่าจะในแบบแคบหรือแบบกว้าง ขึ้นอยู่กับการออกแบบ “ระบอบรัฐสวัสดิการ” นั่นเอง (Esping-Anderson, 1990, pp. 23-26)

             ในหลักการที่ 2 ยังเกี่ยวข้องกับอีกแง่มุมที่สำคัญของรัฐสวัสดิการนั่นคือ “การเก็บภาษี” เนื่องจากการดำเนินนโยบายสังคมในรัฐสวัสดิการจำเป็นต้องใช้งบประมาณจำนวนมาก และที่มาสำคัญของงบประมาณคือภาษีจากพลเมือง ดังนั้น อัตราภาษีในรัฐสวัสดิการจึงค่อนข้างสูงกว่าประเทศที่ไม่ใช่รัฐสวัสดิการ และในการดำเนินการเช่นนี้จำเป็นต้องอาศัย “ความเห็นพ้องต้องกันทางสังคม” ในระดับที่สูงมาก (Esping-Anderson, 1990, p. 26) กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ชนชั้นสูงและชนชั้นกลางจำเป็นต้องมีความเห็นอกเห็นใจพลเมืองร่วมชาติที่มีฐานะทางเศรษฐกิจที่ด้อยกว่าและจำเป็นต้องอาศัยสวัสดิการจากรัฐเพื่อประคับประคองการดำเนินชีวิตในช่วงเวลาที่เผชิญกับความยากลำบากทางเศรษฐกิจ แม้ว่ากลุ่มชนชั้นสูงและชนชั้นกลางอาจไม่ได้ประโยชน์จากสวัสดิการจากรัฐก็ตาม ในประเด็นเรื่องการเก็บภาษีนี้ยังเกี่ยวข้องกับแง่มุมของ “ขีดความสามารถของรัฐ” (state capacity) อีกด้วย

             จากหลักการทั้งสอง รัฐสวัสดิการในบริบทที่แตกต่างกันสามารถสร้างรูปแบบของรัฐสวัสดิการได้ในลักษณะที่แตกต่างกันได้เช่นกัน ในงานของ กอสทา เอสปิง-แอนเดอร์สัน (Gosta Esping-Anderson) ได้จำแนกรูปแบบรัฐสวัสดิการไว้ 3 ลักษณะ ได้แก่ รัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยม (liberal welfare state) รัฐสวัสดิการแบบอนุรักษนิยม (conservative welfare state) และรัฐสวัสดิการแบบสังคมประชาธิปไตย (social democratic welfare state) โดยในรัฐสวัสดิการแบบเสรีนิยมสิทธิและบริการทางสังคมจะจำกัดมากที่สุด โดยจะมุ่งเน้นเฉพาะกลุ่มที่มีความจำเป็นเท่านั้น เนื่องจากมองว่าการที่รัฐแทรกแซงในด้านสวัสดิการสังคมอาจส่งผลกระทบต่อเสรีภาพของพลเมืองได้ สำหรับรัฐสวัสดิการแบบอนุรักษนิยม มักจะได้รับอิทธิพลทางศาสนาคริสต์ และมองว่ารัฐมีหน้าที่ปกป้องประชาชนจากความยากจน แต่ไม่ได้มีหน้าที่ในการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางสังคม จากหลักคิดดังกล่าวทำให้มีการจำแนกรูปแบบบริการทางสังคมไว้แตกต่างหลากหลายตามลักษณะอาชีพของพลเมือง ส่วนรัฐสวัสดิการแบบสังคมประชาธิปไตยจะมุ่งเน้นหลักการ “สวัสดิการแบบถ้วนหน้า” และยึดมั่นในหลัก “ภราดรภาพ” ในการออกแบบบริการทางสังคม (ดูการสรุปหลักการทั้งสามได้ใน Huber and Stephens, 2005, p. 553)

             จากนิยามและองค์ประกอบของรัฐสวัสดิการข้างต้น จะเห็นได้ถึงความแตกต่างระหว่างรัฐสวัสดิการและประชานิยมได้ในแง่มุมดังต่อไปนี้ ประการแรก รัฐสวัสดิการมุ่งเน้นแง่มุมด้านการสร้างสถาบันมากกว่าการกำหนดนโยบายสังคมที่ฉาบฉวยและชั่วคราว ขณะที่ตัวแสดงแบบประชานิยมไม่ได้มุ่งเน้นเรื่องการสร้างสถาบัน ในทางกลับกัน ตัวแสดงแบบประชานิยมมักจะมีแนวยุทธศาสตร์ที่ส่งผลต่อการสั่นคลอนสถาบันการเมือง ประการที่ 2 จุดยืนเชิงนโยบายของตัวแสดงแบบประชานิยมจะเปลี่ยนไปมาได้ตลอด แม้กระทั่งในพรรคการเมืองเดียวกัน (ดังกรณีอาร์เจนตินา) จนมีผู้ตั้งข้อสังเกตว่าเปรียบเสมือน “กิ้งก่าคาเมเลี่ยน” (chameleon) (Taggart, 2000) ดังจะเห็นได้ว่าตัวแสดงแบบประชานิยมสามารถมีจุดยืนที่สนับสนุน หรือต่อต้านรัฐสวัสดิการได้ แต่สำหรับรัฐสวัสดิการแล้ว แม้ว่าอาจมีรูปแบบที่แตกต่างหลากหลายตามบริบทเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง แต่ยังคงไว้ซึ่งองค์ประกอบหลัก 2 ประการ ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้นโดยไม่ผันแปร

             กรณีตัวอย่างของความผันแปรในจุดยืนของตัวแสดงแบบประชานิยมสามารถเห็นได้จากจุดยืนของพรรคการเมืองแบบประชานิยมในประเทศที่ได้ชื่อว่ารัฐสวัสดิการในแถบสแกนดิเนเวีย ในกรณีของพรรค True Finns และ Sweden Democrats จุดยืนของทั้งสองพรรคนี้ชัดเจนว่าสนับสนุนรัฐสวัสดิการที่จำกัดขอบเขตของการให้สวัสดิการเฉพาะสำหรับชนชาติสวีดิชและฟินนิชเท่านั้น (Kohutova and Horvat, 2018) ขณะที่บางพรรคการเมือง ดังเช่น พรรคหัวก้าวหน้าในสวีเดนและเดนมาร์ก (Progress Parties) กลับมีจุดยืนที่ต่อต้านรัฐสวัสดิการ และโดยทั่วไปแล้วเมื่อกระแสสังคมให้การสนับสนุนพรรคประชานิยมเหล่านี้ มักจะส่งผลตามมาทำให้พรรคการเมืองกระแสหลักที่เป็นรัฐบาลมักจะต้องตอบสนองในทิศเดียวกับพรรคประชานิยม (Schumacher and Kersbergen, 2016)

             ท่ามกลางความแตกต่างดังกล่าว อาจมีการชี้ให้เห็นว่าในหลายกรณีตัวแสดงแบบประชานิยมมีแนวนโยบายที่ขับเคลื่อนนโยบายสังคมในลักษณะเดียวกับนโยบายสังคมในรัฐสวัสดิการ แต่หากพิจารณาในรายละเอียดจะพบความแตกต่างและไม่เข้ากันระหว่างสองสิ่ง ดังนี้ ประการแรก นโยบายสังคมในรัฐบาลประชานิยมแบบคลาสสิกในลาตินอเมริกา ที่มักจะมองว่ามีลักษณะที่ใกล้เคียงกับรัฐสวัสดิการมากที่สุด ไม่ได้มีลักษณะ “ถ้วนหน้า” หากแต่มุ่งเน้นบางกลุ่มประชากร (โดยเฉพาะแรงงานในเมือง) และมีแนวโน้มละเลยบางกลุ่ม (คนจนในชนบท) (Cardoso and Helwege, 1991, pp. 61-62)

             ประการที่ 2 ความแตกต่างสำคัญระหว่างรัฐสวัสดิการในยุโรปและการขับเคลื่อนนโยบายสวัสดิการในลาตินอเมริกายังอยู่ที่แง่มุมของ “ขีดความสามารถของรัฐ” ในการเก็บภาษี รวมทั้งแหล่งที่มารายได้ของพลเมืองอีกด้วย ต่อประเด็นนี้ รอเบิร์ต คอฟมัน (Robert Kaufman) และบาร์บารา สตอลลิงส์ (Barbara Stallings) ตั้งข้อสังเกตไว้ว่า รัฐในลาตินอเมริกามักจะขาดขีดความสามารถในการเก็บภาษี ขณะเดียวกัน แหล่งรายได้ของพลเมืองมักจะมีข้อจำกัดสำคัญ เนื่องจากระบบเศรษฐกิจในลาตินอเมริกามักจะมีลักษณะปิด ทำให้ต้องพึ่งพาเฉพาะภาคเศรษฐกิจภายในประเทศ (Kaufman and Stallings, 1991, p. 20) จากคุณลักษณะทั้งสองประการนี้ทำให้รัฐในลาตินอเมริกาจึงมีข้อจำกัดด้านการคลังที่จะใช้ในการขับเคลื่อนนโยบายสังคม ขณะเดียวกันยังส่งผลทำให้การขับเคลื่อนนโยบายสังคมของรัฐบาลประชานิยมมักจะนำไปสู่ปัญหาหนี้สาธารณะและวิกฤตเศรษฐกิจตามลำดับ

             ประการที่ 3 หากพิจารณาดูพัฒนาการของการขับเคลื่อนนโยบายสังคมในลาตินอเมริกาจะพบว่า จุดเริ่มต้นของแนวนโยบายดังกล่าวไม่จำเป็นว่าจะต้องเกิดขึ้นในช่วงรัฐบาลประชานิยมเสมอไป ดังในกรณีของอาร์เจนตินา ที่จุดเริ่มต้นของนโยบายประกันสังคมเกิดขึ้นในปี 1921 ในรัฐบาลประชาธิปไตย แต่กลุ่มเป้าหมายที่จะได้รับประโยชน์จากนโยบายประกันสังคมครอบคลุมเพียงแค่ชนชั้นกลางในเมือง ซึ่งเป็นฐานเสียงสำคัญของรัฐบาลเท่านั้น จากนั้นภายใต้รัฐบาลทหารยังคงมีการขับเคลื่อนนโยบายสวัสดิการสังคมอย่างต่อเนื่อง ทั้งกองทุนแม่ และประเด็นเรื่องสิทธิการลาคลอด และการขยายบำนาญสำหรับสื่อมวลชน พนักงานสายการบิน และพนักงานเดินเรือสินค้า เป็นต้น จากข้อเท็จจริงดังกล่าวทำให้มีการตั้งข้อสังเกตว่า ปัจจัยสำคัญที่ขับเคลื่อนนโยบายสวัสดิการสังคมในอาร์เจนตินาไม่ใช่รัฐบาลประชานิยม หากแต่เป็น “ระดับการพัฒนาเศรษฐกิจ” ที่อาร์เจนตินาอยู่ในระดับที่ค่อนข้างสูงตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 20 (Segura-Ubiergo, 2007, pp. 59-61)

สรุป

             ปัญหาสำคัญในการศึกษาและทำความเข้าใจหรือเริ่มต้นบทสนทนาเกี่ยวกับประชานิยมคือความลื่นไหล ซับซ้อน และผันแปรของปรากฏการณ์ประชานิยม ในลักษณะที่มีนักวิชาการตั้งข้อสังเกตว่าเสมือนกับ “กิ้งก่าคาเมเลี่ยน” และส่งผลทำให้ผู้ที่ศึกษาประชานิยมที่หยิบยกบางแง่มุมมาวิเคราะห์มักจะพบกับปัญหา “ตาบอดคลำช้าง” บทความนี้ตั้งต้นด้วยการวางกรอบการทำความเข้าใจประชานิยมบนฐาน “นิยามขั้นต่ำ” ที่มุ่งเน้นที่องค์ประกอบ 3 ประการของประชานิยมที่พบได้ในทุกบริบททั้งในแง่เวลาและสถานที่ นั่นคือ การยึดโยงกับประชาชน การต่อต้านชนชั้นนำ และการมองความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนและชนชั้นนำในลักษณะคู่ตรงข้ามเชิงศีลธรรม โดยฝ่ายแรกมักเป็นผู้บริสุทธิ์ที่ถูกฝ่ายหลังบิดเบือนเจตจำนงอยู่เสมอ

             ตัวอย่างของความลื่นไหลและผันแปรของประชานิยมในภาคปฏิบัติการทำให้ผู้ศึกษามักจะยึดโยงประชานิยมเข้ากับบางสิ่ง ที่พบได้บ่อยครั้งก็คือ นโยบายเศรษฐกิจ อุดมการณ์ และผู้นำแบบประชานิยมในส่วนของนโยบายเศรษฐกิจ หรือที่มักจะเรียกกันทั่วไปว่า “นโยบายประชานิยม” นั้น จุดเริ่มต้นมาจากการยึดโยงประชานิยมเข้ากับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของรัฐบาลประชานิยมในลาตินอเมริกาในช่วงก่อนทศวรรษ 1990 ที่มักจะดำเนินนโยบายเศรษฐกิจโดยไม่สนใจข้อจำกัดทางด้านการเงินการคลัง และมุ่งเน้นการขยายบทบาททางการคลังของรัฐบาลในการตอบสนองกลุ่มเป้าหมายทางการเมือง แต่หากพิจารณาจากตัวอย่างของประชานิยมในลาตินอเมริกาในช่วงหลังทศวรรษ 1990 หรือประชานิยมในภูมิภาคอื่น ๆ จะพบว่า เราไม่สามารถยึดโยงการดำเนินนโยบายสาธารณะบางลักษณะเข้ากับประชานิยมได้ เนื่องจากประชานิยมในบริบทที่แตกต่างกันทั้งในเชิงเวลาและสถานที่จะมีการดำเนินนโยบายสาธารณะที่แตกต่างกันโดยสิ้นเชิง ตั้งแต่การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ การสนับสนุนรัฐสวัสดิการ การปราบปรามยาเสพติด การกีดกันผู้อพยพ การปราบปรามคอร์รัปชัน การต่อต้านสหภาพยุโรปและองค์กรระหว่างประเทศ จนไปถึงการต่อต้านประเทศมหาอำนาจ ฯลฯ

             การยึดโยงประชานิยมเข้ากับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจของประชานิยมแบบคลาสสิกในลาตินอเมริกา (ก่อนทศวรรษ 1990) ทำให้คนจำนวนไม่น้อยมองว่านโยบายประชานิยมมีลักษณะใกล้เคียงกับการดำเนินนโยบายของรัฐสวัสดิการ อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาในเชิงแก่นสารที่มากกว่าเนื้อหาของนโยบายสวัสดิการสังคมจะพบว่า รัฐสวัสดิการมุ่งเน้นที่ “โครงสร้างเชิงสถาบัน” มากกว่านโยบายชั่วคราวแบบรัฐบาลประชานิยม สำหรับกรณีประชานิยมในลาตินอเมริกา ข้อจำกัดสำคัญของประเทศในแถบนี้คือ “ขีดความสามารถของรัฐ” ที่จำเป็นอย่างยิ่งในการเก็บภาษี เช่นเดียวกับการขาดความเห็นพ้องต้องกันของคนในสังคมที่จะยอมรับภาระภาษีในอัตราที่สูง ขณะเดียวกัน ในบางประเทศที่เป็นรัฐสวัสดิการอยู่แล้วดังกรณีประเทศแถบสแกนดิเนเวีย ตัวแสดงแบบประชานิยมอาจมีจุดยืนที่สนับสนุนหรือต่อต้านรัฐสวัสดิการก็ได้ ดังนั้น นโยบายแบบประชานิยมไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็นไปในทิศทางเดียวกับรัฐสวัสดิการเสมอไป และสองสิ่งนี้ไม่จำเป็นว่าจะต้องมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน

             อีกหนึ่งตัวอย่างความสับสนของประชานิยมคือการยึดโยงประชานิยมเข้ากับตัวแสดงบางประเภทที่พบได้บ่อยครั้งคือ ผู้นำแบบประชานิยม และพรรคการเมืองแบบประชานิยม ในความเป็นจริงแล้ว ตัวแสดงแบบประชานิยมสามารถปรากฎตัวได้ใน 3 ลักษณะตั้งแต่ผู้นำที่มีบารมี พรรคการเมือง (ในทุกขั้วอุดมการณ์) และขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมือง ในหลายกรณีอาจพบตัวแสดงแบบประชานิยมได้ทั้ง 3 ลักษณะ ดังกรณีอาร์เจนตินายุค ฮวน เปรอง หรือกระทั่งยุคเคิร์ชเนอร์ส หรือในบางกรณีจะพบว่าเส้นแบ่งระหว่างตัวแสดงใน 3 ลักษณะนี้ค่อนข้างไม่ชัดเจน ดังกรณีของพรรค M5S ในอิตาลีที่แม้จะมีผู้นำที่มีบารมี (นายเบปเป กริลโล) แต่กลับไม่มีบทบาทที่เป็นทางการ หรือแม้จะมีพรรคการเมือง แต่ในธรรมนูญของพรรคกลับปฏิเสธความเป็นพรรคการเมือง และสะท้อนความเป็นขบวนการเคลื่อนไหวทางการเมืองมากกว่า

             ในส่วนของประเด็นเรื่องประสิทธิผลในทางการเมืองและความชอบธรรมทางการเมืองของตัวแสดงแบบประชานิยม ต่อประเด็นเรื่องประสิทธิผล แม้ว่าในระยะหลังตัวแสดงแบบประชานิยมจะประสบความสำเร็จในการเลือกตั้งอยู่บ่อยครั้ง โดยเฉพาะในหลายประเทศของยุโรปและลาตินอเมริกาจากการขยายตัวของประชานิยมไปทั่วโลกทำให้เบนจามิน โมฟิตต์ (Benjamin Mofitt) ถึงกับกล่าวว่า “ดูเหมือนว่าเรากำลังอยู่ในยุคประชานิยม” (Mofitt, 2016, p. 9) แน่นอนว่า ในแง่หนึ่ง ความสำเร็จของตัวแสดงแบบประชานิยมอาจทำให้ตั้งข้อสังเกตถึงประสิทธิผลทางการเมืองของการใช้ “ยุทธศาสตร์ทางการเมืองแบบประชานิยม” ได้ในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาเชิงทดลองในสหรัฐอเมริกาพบว่า สิ่งที่ดึงดูดให้ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งตัดสินใจลงคะแนนให้กับตัวแสดงแบบประชานิยมไม่จำเป็นว่าจะต้องเป็น “วาทกรรมหรือยุทธศาสตร์ทางการเมืองแบบประชานิยม” เสมอไป หากแต่เป็น “เนื้อหาของนโยบาย” ที่นำเสนอโดยตัวแสดงแบบประชานิยม (Dai and Kustov, 2023) ข้อสรุปจากผลการทดลองข้างต้นสอดคล้องกับกรณีของอิตาลีที่จากผลสำรวจพบความสอดคล้องระหว่างประเด็นปัญหาที่ชาวอิตาเลียนให้ความสนใจกับประเด็นที่พรรคการเมืองใช้รณรงค์หาเสียงในระหว่างเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม สวัสดิการ และการออกกฎระเบียบเพื่อกำกับกลไกตลาด (Conti and Memoli, 2015, pp. 522-524)

             สำหรับประเด็นสุดท้ายในเรื่องความชอบธรรมทางการเมืองของตัวแสดงแบบประชานิยม มีความเกี่ยวโยงกับแง่มุมสำคัญของการสร้างความมั่นคงและยั่งยืนให้กับประชาธิปไตย กล่าวคือ หากการขึ้นสู่อำนาจของตัวแสดงแบบประชานิยมดำเนินไปภายใต้ “กฎกติกาการแข่งขันแบบประชาธิปไตย” ที่ตัวแสดงทุกฝ่ายในสังคมการเมืองให้การยอมรับ คำถามเกี่ยวกับ “ความชอบธรรมทางการเมือง” ของตัวแสดงแบบประชานิยมที่ชนะเลือกตั้งจะไม่เกิดขึ้น และในท้ายที่สุดตัวแสดงแบบประชานิยมก็เป็นเพียงอีกหนึ่งตัวแสดงที่แข่งขันในระบบการเมืองจนกลายเป็น “สิ่งปกติ” ในการแข่งขันทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ดังที่เกิดขึ้นในยุโรปตะวันตก จนในหลายกรณีตัวแสดงแบบประชานิยมกลายเป็น “ตัวแสดงกระแสหลัก” ในระบบการเมือง นักวิชาการบางคนดังเช่น ชองตาล มูฟฟ์ (Chantal Mouffe) ที่มีจุดยืนแบบฝ่ายซ้าย ถึงขั้นเสนอให้พรรคการเมืองฝ่ายซ้ายที่ค่อนข้างมีความนิยมตกต่ำในยุโรปตะวันตกหันมาใช้ยุทธศาสตร์ทางการเมืองแบบประชานิยมเพื่อฟื้นคืนความนิยมและกลับมาชนะเลือกตั้งอีกครั้งหนึ่ง (Mouffe, 2018) ข้อเสนอเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึงการยอมรับในความชอบธรรมของยุทธศาสตร์ทางการเมืองแบบประชานิยมได้อย่างชัดเจน

             อย่างไรก็ตาม ปฏิเสธไม่ได้ว่าในประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยยังไม่อาจตั้งมั่น หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ตัวแสดงทุกฝ่ายในสังคมการเมืองยังไม่ยึดมั่นหรือยอมรับใน “กฎกติกาการแข่งขันแบบประชาธิปไตย” เดียวกัน ชัยชนะของตัวแสดงแบบประชานิยมอาจสร้างความไม่พอใจให้กับตัวแสดงทางการเมืองกระแสหลัก จนกระทั่งตัวแสดงเหล่านี้อาจตัดสินใจใช้ “ยุทธวิธีแบบไม่เป็นประชาธิปไตย” เพื่อโค่นล้มตัวแสดงทางการเมืองแบบประชานิยม ดังกรณีของอาร์เจนตินาในยุคหลังประธานาธิบดีฮวน เปรอง จนกระทั่งทศวรรษ 1980 ที่เกิดวงจรอุบาทว์ของประชานิยมและการยึดอำนาจที่จะสลับกันไปมาระหว่างการขึ้นสู่อำนาจของตัวแสดงแบบประชานิยม การยึดอำนาจของกองทัพ การเกิดขึ้นของรัฐบาลทหาร การผ่อนคลายอำนาจและจัดการเลือกตั้ง และการขึ้นสู่อำนาจของตัวแสดงแบบประชานิยม (ดูนิธิ เนื่องจำนงค์, กำลังตีพิมพ์)

รายการอ้างอิง

ภาษาไทย

นิธิ เนื่องจำนงค์.  (2563).  ประชานิยมในโลกที่เหลื่อมล้ำ.  กรุงเทพฯ: สถาบันพระปกเกล้า.

นิธิ เนื่องจำนงค์.  (2566).  ประชานิยมสายกลางในยุโรป: คุณลักษณะสำคัญและนัยที่มีต่อประชาธิปไตย. กรุงเทพฯ: ศูนย์ยุโรปศึกษาแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

นิธิ เนื่องจำนงค์.  (อยู่ระหว่างการตีพิมพ์).  สามมรรคาประชานิยม: ย้อนพินิจความสัมพันธ์ระหว่างประชานิยมและประชาธิปไตยผ่านกรณีศึกษาอิตาลี อาร์เจนตินา และไทย. ใน วีระ หวังสัจจะโชค (บรรณาธิการ), รัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์จากมุมมอง “คนข้างล่าง”: บทแนะนำการเรียนการเมืองและการบริหารสำนักนเรศวร.  พิษณุโลก: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยนเรศวร.

ภาษาอังกฤษ

Arato, A. and Cohen, J.  (2022).  Populism and Civil Society: Challenge to Constitutional Democracy.  Oxford: Oxford University Press.

Bächtiger, A., and Dryzek, J.  (2024).  Deliberative Democracy for Diabolical Times Confronting Populism, Extremism, Denial, and Authoritarianism.  Cambridge: Cambridge University Press.

Berzins, J.  (2017).  Neoliberalism, Austerity and Economic Populism. In A. Kudors, and A. Pabriks (Eds.), The Rise of Populism: Lessons for the EU and the US (pp. 57-74).  Riga: University of Latvia Press.

Biglieri, P., and Cadahia, L.  (2021).  Seven essays on populism: For a renewed theoretical perspective, translated by G. Ciccariello-Maher.  Cambridge: Polity Press.

Cardoso, E., and Helwege, A.  (1991).  Populism, Profligacy, and Redistribution. In R. Dornbusch and S. Edwards (Eds.), The Macroeconomics of Populism in Latin America (pp. 45-74). Chicago: The University of Chicago Press.

Conti, N., and Memoli, V. (2015). The Emergence of a New Party in the Italian Party System: Rise and Fortunes of the Five Star Movement.  West European Politics, 38, (3), 516-534.

Dai, Y., and Kustov, A. (2023). The (in)effectiveness of Populist Rhetoric: A Conjoint Experiment of Campaign Messaging.  Political Science Research and Methods, 1-8.

Della Porta, D., Fernandez, J., Kouki, H., and Mosca, L.  (2017).  Movement Parties Against Austerity.  Cambridge: Polity Press.

Dornbusch, R. and Edwards, S.  (1991).  The Macroeconomics of Populism: Some further thoughts on populism. In R. Dornbusch and S. Edwards (Eds.), The Macroeconomics of Populism in Latin America (pp. 7-13).  Chicago: The University of Chicago Press.

Edwards, S. (2010). Left Behind: Latin America and the False Promise of Populism. Chicago: The University of Chicago Press.

Esping-Anderson, G.  (1990).  The Three Worlds of Welfare Capitalism.  Cambridge: Polity Press.

Esping-Anderson, G.  (1994).  Welfare State and the Economy.  In N.J. Smelser and R. Swedberg (Eds.), The Handbook of Economic Sociology (pp. 711-732).  Princeton: Princeton University Press.

Forgas, J. and Carno, W.  (2021).  The Psychology of Populism: The Tribal Challenge to Liberal Democracy. In J. Forgas, W. Carno and C. Fiedler (Eds.), The Psychology of Populism: The Tribal Challenge to Liberal Democracy (pp. 1-19).  New York: Routledge.

Horowitz, J.  (2012).  Populism and Its Legacies in Argentina. In M. Conniff (Ed.), Populism in Latin America.  (2nd Edition).  Alabama: University of Alabama Press.

Huber, E., and Stephens, J.D.  (2005).  Welfare States and the Economy.  In N.J. Smelser, and R. Swedberg (Eds.), The Handbook of Economic Sociology (pp. 552-574).  (2nd Edition).  Princeton: Princeton University Press.

Kaufman, R. and Stallings, B.  (1991).  The Political Economy of Latin American Populism.  In R. Dornbusch and S. Edwards (Eds.), The Macroeconomics of Populism in Latin America (pp. 15-34).  Chicago: The University of Chicago Press.

Kohutova, M., and Horvat, M. (2018). Populism in Old and New Democracies: Comparative Analysis of True Finns, Sweden Democrats, ANO and OlaNo. Mali Levijatan, 5(1), 3-33.

Levitsky, S. (1998). Crisis, Party Adaptation and Regime Stability in Argentina: The Case of Peronism, 1989-1995.  Party Politics, 4(4), 445-470.

Levitsky, S. and Loxton, J. (2013).  Populism and Competitive Authoritarianism in the Andes. Democratization, 20(10), 107-136.

Madrid, R.  (2008).  The Rise of Ethnopopulism in Latin America.  World Politics, 60, 475-508.

Mansbridge, J., and Macedo, S. (2019). Populism and Democratic Theory.  Annual Review of Law and Social Science, 15, 59-77.

Marshall, T.H., and Bottomore, T.  (1992).  Citizenship and Social Class.  London: Pluto Press.

Mofitt, B.  (2016).  The Global Rise of Populism: Performance, Political Style, and Representation.  Stanford: Stanford University Press.

Mouffe, C.  (2018).  For a Left Populism.  London: Verso.

Mudde, C.  (2004).  The Populist Zeitgeist.  Government and Opposition, 39(4), 541-563.

Mudde, C.  (2007).  Populist Radical Right Parties in Europe.  Cambridge: Cambridge University Press.

Müller, J-W.  (2016).  What is Populism?.  Philadelphia: University of Pennsylvania Press.

Muno, W.  (2019).  Populism in Argentina. In D.l Stockemer (Ed.), Populism Around the World: A Comparative Perspective (pp. 9-26).  Cham: Springer.

Norris, P.  (2020).  Measuring Populism Worldwide.  Party Politics, 26(6), 697-717.

Nuangjamnong, N.  (2020).  Populism: The Story of the Blind Men and the Elephant: Book Review.  King Prajadhipok’s Institute of Democracy and Governance, 2, 122-126.

Paget, J.  (forthcoming).  The Anti-Authoritarian Populisms: Ideologies of Democratic Struggle in Tanzania, Zimbabwe and Worldwide. Government and Opposition.

Pang, E-S.  (2002).  The International Political Economy of Transformation in Argentina, Brazil, and Chile Since 1960. New York: Palgrave Macmillan.

Pappas, T.  (2019).  Populism and Liberal Democracy.  Oxford: Oxford University Press.

Peruzzotti, E.  (2017).  Populism as Democratization’s Nemesis: The Politics of Regime Hybridization.  Chinese Political Science Review, 2, 314-327.

Rodrik, D.  (2018a).  Is Populism Necessarily Bad Economics? AEA Papers and Proceedings, 108, 196-199.

Rodrik, D.  (2018b).  Populism and Economics of Globalization.  Journal of International Business Policy, 1, 12-28.

Rostbøll, C.  (2023).  Democratic Respect: Populism, Resentment and the Struggle for Recognition.  Cambridge: Cambridge University Press.

Rummens, S.  (2017).  Populism as a threat to liberal democracy.  In C.R. Kaltwasser, P. Taggart, P. O. Espejo and P. Ostiguy (Eds.), Oxford Handbook of Populism (pp. 554-570).  Oxford: Oxford University.

Sachs, J.  (1989).  Social Conflict and Populist Policies in Latin America.  NBER Working Paper No. 2897.

Schumacher, G., and Kersbergen, K.V.  (2016).  Do Mainstream Parties Adapt to the Welfare Chauvinism of Populist Parties?.  Party Politics, 22(3), 300-312.

Segura-Ubiergo, A.  (2007).  The Political Economy of the Welfare State in Latin American: Globalization, Democracy and Development.  Cambridge: Cambridge University Press.

Taggart, P.  (2000).  Concepts in the Social Sciences: Populism.  Buckingham: Open University Press.

Velasco, A.  (2022).  Populism and identity politics.  In A. Velasco and I. Bucelli (Eds.), Populism: Origins and Alternative Policy Responses (pp. 9-34).  London: London School of Economics and Political Science Press.

Wylde, C.  (2017).  Emerging Markets and the State: Developmentalism in the 21st Century. New York: Palgrave Macmillan.

---

[1] อาจารย์ประจำภาควิชารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร