ดูต้นฉบับสำหรับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์)


'''ผู้เรียบเรียง''' ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์

----

'''ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ''' รองศาสตราจารย์ วุฒิสาร ตันไชย และ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.อรทัย ก๊กผล

----

== องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ==

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ คือ [[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]ที่จัดตั้งขึ้นโดยมีลักษณะพิเศษบางประการที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ด้วยผลสืบเนื่องมาจาก “ลักษณะเฉพาะ” ของท้องถิ่นนั้น ๆ และด้วยเหตุนี้เองจึงทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปที่ใช้กับพื้นที่ทั่วประเทศไม่มี่ความเหมาะสมกับการดำเนินการจัดทำ[[บริการสาธารณะ|บริการสาธารณะ]]ในพื้นที่ดังกล่าว จึงจำเป็นต้อง “ออกแบบ” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ขึ้น เพื่อให้รับผิดชอบภารกิจนี้

== ลักษณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ==

'''(1) การมีโครงสร้างการบริหารที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น'''

การมีโครงสร้างที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เป็นไปเพื่อให้มีความสอดรับกับลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ โดยการมีโครงสร้างที่แตกต่างไปนี้อาจเป็นกรณีที่มีการจัดรูปแบบการบริหารจัดการที่ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น เช่น รูปแบบการบริหาร[[เมืองพัทยา|เมืองพัทยา]]ตาม[[กฎหมาย|กฎหมาย]]เดิม ได้แก่ [[พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา_พ.ศ._2521|พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521]] ที่มีการนำเอารูปแบบ[[สภา-ผู้จัดการ|สภา-ผู้จัดการ]] (City – Manager) ซึ่งเป็นการนำรูปแบบการบริหาร[[เทศบาล|เทศบาล]]ในประเทศสหรัฐอเมริกาเข้ามาใช้

'''(2) การกำหนดที่มาของผู้บริหาร'''

“[[ผู้บริหารท้องถิ่น|ผู้บริหารท้องถิ่น]]” เป็นผู้ที่มีส่วนสำคัญที่จะเป็นผู้ผลักดันให้พื้นที่มีความเจริญ ประชาชนอยู่ดีมีสุข ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษโดยทั่วไปมักจะมีการกำหนดที่มาของผู้บริหารที่แตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป เช่น ผู้บริหารที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ในกรณีของ[[กรุงเทพมหานคร|กรุงเทพมหานคร]] ตามกฎหมายเดิม ได้แก่ [[พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร_พ.ศ._2518|พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2518]] และผู้บริหารที่มาจากการว่าจ้างมืออาชีพ ในกรณีของเทศบาลเมืองพัทยา ตามกฎหมายเดิม ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2521 เป็นต้น

'''(3) การมีอำนาจหน้าที่ในทางการบริหารกิจการสาธารณะที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น'''

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมักจะมีอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเป็นองค์กรปกครองที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีการบริหารจัดการท้องถิ่นและดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในเขตพื้นที่ของท้องถิ่นที่มีลักษณะบางประการต่างไปจากพื้นที่อื่นของประเทศ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ให้แตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ๆ เพื่อให้มีความสอดคล้องกับการดำเนินการต่าง ๆ เช่น กรณีเมืองพัทยา เนื่องจากเมืองพัทยามีลักษณะเป็น “เมืองท่องเที่ยว” การกำหนดอำนาจหน้าที่ให้กับเมืองพัทยาจึงมีการกำหนดให้เมืองพัทยามีอำนาจหน้าที่ใน “การควบคุมและส่งเสริมกิจการท่องเที่ยว” ซึ่งไม่มีกำหนดไว้ในท้องถิ่นอื่น เป็นต้น

'''(4) รายได้'''

ประการที่สำคัญที่สุดในการพิจารณาว่า ท้องถิ่นใดควรที่จะบริหารจัดการในรูปแบบ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” นั้น สิ่งที่จำเป็นที่สุดก็คือประเด็นเรื่อง “รายได้” ขององค์กรปกครองท้องถิ่น” ที่จะต้องมีมากพอที่จะบริหารจัดการเองได้ ทั้งนี้ เพราะหากท้องถิ่นไม่มีศักยภาพทางรายได้ที่พอเพียงในการนำมาใช้จัดบริการสาธารณะต่าง ๆ ให้กับประชาชนแล้ว ท้องถิ่นนั้นก็จะต้องยังพึ่งพารัฐบาล หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ซึ่งนั่นก็ย่อมหมายความว่าท้องถิ่นดังกล่าวก็จะยังขาดอิสระในด้านการคลังนั่นเอง

'''(5) การมีอำนาจหน้าที่ในการบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากท้องถิ่นอื่น'''

“การบริหารงานบุคคล” ขององค์กรที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้น ที่เห็นได้อย่างชัดเจน คือ กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา ที่มีเจ้าหน้าที่และบุคลากรเป็นจำนวนมาก จึงมีการจัดตั้งองค์กรบริหารงานบุคคลที่แตกต่างจากองค์กรท้องถิ่นอื่น คือ กรุงเทพมหานครมี [[คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร|คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของกรุงเทพมหานคร]] (ก. กทม.) และ[[คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของเมืองพัทยา|คณะกรรมการบริหารงานบุคคลของเมืองพัทยา]] (ก.เมืองพัทยา) ทำหน้าที่เป็นองค์กรการบริหารงานบุคคลของหน่วยการปกครองดังกล่าว เพื่อให้มีความคล่องตัว ในการบริหารมากขึ้น

'''(6) ลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับผู้มีอำนาจ[[การกำกับดูแล|กำกับดูแล]]มีความแตกต่างจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่น'''

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเป็นองค์กรที่จัดตั้งขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ในการรับผิดชอบดูแลประชาชนในท้องถิ่นที่มีลักษณะเฉพาะแตกต่างไปจากท้องถิ่นอื่น นอกเหนือไปจากการมีโครงสร้างการบริหาร การกำหนดที่มาของผู้บริหาร การมีอำนาจหน้าที่จัดบริการสาธารณะ และการบริหารงานบุคคลที่มีการกำหนดโดยเฉพาะบางประการให้ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบอื่นแล้ว ในบางประเทศยังได้กำหนดความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษกับผู้มีอำนาจกำกับดูแลให้ต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น เช่น กรุงโซล ในประเทศเกาหลีใต้ จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐบาล กล่าวคือ กรุงโซลจะขึ้นตรงต่อ[[นายกรัฐมนตรี|นายกรัฐมนตรี]]โดยตรง เป็นต้น หรือในกรณีของไทยเองนั้น กรุงเทพมหานครก็อยู่ภายใต้การกำกับดูแลโดยตรงของ[[รัฐมนตรี|รัฐมนตรี]]ว่าการ[[กระทรวงมหาดไทย|กระทรวงมหาดไทย]]นั่นเอง

จากลักษณะที่กล่าวมาทั้งหมดนั้น เป็นเพียงลักษณะใดลักษณะหนึ่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเท่านั้น ดังนั้น จึงอาจจะมีลักษณะอื่น ๆ ได้อีก ทั้งนี้ เป็นไปตามการจัดรูปแบบให้เหมาะสมกับสภาพของท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดตั้งขึ้นดังกล่าวสามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นนั้น ๆ ได้มากที่สุด

== ลักษณะของเขตพื้นที่ที่มีการจัดรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ==

โดยหลักการแล้ว การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่นั้น จำเป็นต้องจัดตั้งขึ้นตามความเหมาะสมของแต่ละพื้นที่ด้วย ในบางพื้นที่ที่มีความแตกต่างจากพื้นที่โดยส่วนใหญ่ของประเทศ หรืออาจจะมีเหตุผลความจำเป็นอย่างอื่นที่ทำให้การดำเนินการโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไปดำเนินการได้ผลไม่ดีเท่าที่ควร ก็จำเป็นจะต้องจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเฉพาะหรือเป็นรูปแบบพิเศษเข้ามาดำเนินการแทน ทั้งนี้ การกำหนดรูปแบบการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของท้องถิ่นนั้น ๆ ด้วย เพื่อที่จะได้มีการกำหนดรูปแบบการบริหารที่เหมาะสมสอดรับกับลักษณะของท้องถิ่น ซึ่งจะส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจกรรมที่เป็นการตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ

หากจะกล่าวโดยสรุปแล้ว การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษนั้น เป็นการปกครองที่เน้นหนักในด้านของการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงหรือการแก้ไขสภาพปัญหาที่เป็นอยู่ โดยลักษณะที่พบเห็นโดยทั่วไปได้แก่การปกครองในพื้นที่ ๆ มีลักษณะ ดังต่อไปนี้

'''(1) เขตนครหลวงหรือเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวง'''

โดยทั่วไปแล้ว การปกครองในเขตนครหลวงของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก ต่างก็มีลักษณะที่พิเศษแตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบปกติทั่วไป เนื่องด้วยสภาพการณ์ทางเศรษฐกิจ โครงสร้างสังคม อาทิ จำนวนประชากร ภารกิจหน้าที่ที่ต้องดำเนินการ ทำให้เขตการปกครองในนครหลวงมักจะแตกต่างจากเขตการปกครองในรูปแบบอื่น ๆ ยกตัวอย่างสำหรับในประเทศไทยเอง คือ กรุงเทพมหานคร มีโครงสร้างองค์กรที่แตกต่างจากการปกครองท้องถิ่นรูปแบบอื่น ๆ กล่าวคือ มีสภากรุงเทพมหานคร (โดยมี[[สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร|สมาชิกสภากรุงเทพมหานคร]]) มีสภาเขต ([[สมาชิกสภาเขต|สมาชิกสภาเขต]]) มี[[ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร|ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร]]ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง โดยเขตพื้นที่ที่เป็นเมืองหลวงของประเทศจะเป็นบริเวณที่มีความเจริญทางเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเป็นศูนย์รวมของส่วนราชการโดยเฉพาะอย่างยิ่ง กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ จึงทำให้มีประชาชนอาศัยอยู่อย่างหนาแน่น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประชาชนที่อพยพโยกย้ายเข้ามาเป็นประชากรแฝง (มิได้แจ้งย้ายที่อยู่กับสำนักทะเบียนราษฎร) ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลทางด้านการทำงาน การศึกษา ฯลฯ (ในเขตกรุงเทพมหานคร) ทำให้การจัดรูปแบบการบริหารจัดการต้องแตกต่างไปจากพื้นที่อื่น ๆ ของประเทศ เพื่อให้สามารถจัดการกับปัญหาได้ การจัดรูปแบบการบริหารจัดการเมืองหลวงจึงต้องคำนึงถึงศักยภาพในการจัดการกับปัญหาของเมืองหลวงได้ดี ต้องเป็นรูปแบบที่มีความคล่องตัวสูง เมืองหลวงที่มีการจัดรูปแบบเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เช่น กรุงเทพมหานคร กรุงปารีส (ประเทศฝรั่งเศส) และ[[มหานครโตเกียว|มหานครโตเกียว]]ของประเทศญี่ปุ่น เป็นต้น

'''(2) เขตพื้นที่ชายแดน'''

เขตพื้นที่หรืออาณาบริเวณที่เป็นชายแดน เป็นพื้นที่ที่มักจะเสี่ยงต่อการประสบกับปัญหาความไม่สงบเรียบร้อยและโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัญหาด้านความมั่นคง ดังนั้น ในการบริหารปกครองพื้นที่ส่วนนี้จึงมีความละเอียดอ่อนเป็นพิเศษ กล่าวคือ หน่วยงานที่เข้าไปดูแลในพื้นที่ควรจะมีอำนาจบางประการที่จะสามารถตัดสินใจในการดำเนินการที่ทันท่วงทีเมื่อเกิดวิกฤติการณ์บางอย่างขึ้น เพื่อให้สามารถรับกับปัญหาที่อาจเกิดขึ้นได้

ในกรณีการบริหารจัดการเขตพื้นที่ในลักษณะดังกล่าวนี้ มีตัวอย่างที่เห็นได้ชัดและอาจสามารถนำมาปรับใช้ในเขตบริเวณพื้นที่ชายแดนของประเทศไทยได้ก็คือ การปกครองแบบ “เขตแขวง” หรือ “ภาค” (Regions) ในประเทศอิตาลี ซึ่งมีตัวอย่างเช่น เขตเกาะซิชีเลีย ซึ่งมีปัญหาในด้านของการก่อความไม่สงบเกี่ยวกับการแยกตัวเป็นเอกราช หรือในกรณีของเขตวาลเด ดาโอสตา ที่มีเขตปลอดศุลกากร มีพลเมืองที่พูดภาษาฝรั่งเศส และภาษาฝรั่งเศสกับภาษาอิตาลีใช้ได้เท่ากันในโรงเรียนและในทางการบริหาร เป็นต้น

'''(3) แหล่งท่องเที่ยว'''

เขตพื้นที่บริเวณที่เป็นเมืองท่องเที่ยวนั้น มักจะมีการกระจุกตัวของประชากรอยู่ในบริเวณที่เป็นศูนย์รวมการบริการการท่องเที่ยว หรือในพื้นที่ที่มีสถานที่ท่องเที่ยว ซึ่งในพื้นที่ส่วนนี้จะมีความเจริญทางด้านเศรษฐกิจมากกว่าส่วนอื่นของพื้นที่ ลักษณะของการดำเนินชีวิตของประชาชนก็จะมีความแตกต่างจากในพื้นที่ส่วนอื่น ทำให้ความต้องการในการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานก็ต่างกันไปด้วยกับพื้นที่ส่วนอื่น ด้วยเหตุนี้ เมืองท่องเที่ยวหลายแห่งจึงมักมีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษขึ้นเพื่อให้ดูแลพื้นที่นี้เพื่อให้ประชาชนที่อาศัยอยู่ในท้องถิ่นที่มีเขตพื้นที่ดังกล่าวนี้ได้รับการดูแลอย่างเหมาะสม

'''(4) พื้นที่เกาะและชนบท'''

เกาะและพื้นที่ชนบทที่มีลักษณะเป็นพื้นที่ห่างไกลความเจริญนั้น มักจะเป็นพื้นที่ที่อยู่ห่างไกลจากราชการส่วนกลางหรือราชการส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในเรื่องการให้บริการกับประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว นอกจากนั้น ความต้องการในเรื่องของการบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานยังมีอยู่มาก การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขึ้นให้มีหน้าที่รับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะนอกเหนือไปจากราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาคจึงเป็นเรื่องที่สมควรอย่างยิ่ง แต่ทั้งนี้ ความแตกต่างในเรื่องลักษณะทางกายภาพของพื้นที่ การดำเนินชีวิตของประชาชน จำนวนประชากร ฯลฯ จึงมักจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

== สภาพปัญหาของการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศไทย ==

“[[การปกครองท้องถิ่น|การปกครองท้องถิ่น]]” เป็นหน่วยทางการปกครองบริหารที่ได้รับการรับรองเอาไว้ใน[[รัฐธรรมนูญ|รัฐธรรมนูญ]] โดยการจัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นให้เป็น “พิเศษ” นั้น เป็นภาระหน้าที่ที่ควรจะดำเนินการอย่างจริงจังโดยรัฐ อย่างไรก็ตาม ในสภาวะที่รัฐบาลสมัยปัจจุบันมีนโยบายในการสร้างความเข้มแข็งให้กับราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัดและอำเภอ) โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบริหารจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา และการนำระบบผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา ที่เรียกกันจนติดปากว่า “[[ผู้ว่าซีอีโอ|ผู้ว่าซีอีโอ]]” มาใช้ ยิ่งส่งผลกระทบต่อสถานะและบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากตามไปด้วย

อย่างไรก็ตาม แนวโน้มในการนำเอาระบบการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษมาใช้ในประเทศไทยนั้น ผู้เขียนมีความเห็นว่ามีสิ่งที่กระทบอยู่ 3 ประการ คือ

'''(1) แนวนโยบายของรัฐบาล'''

จากที่กล่าวมาแล้วว่า ด้วยนโยบายของ[[รัฐบาล|รัฐบาล]]ในปัจจุบัน (นายกฯ[[ทักษิณ_ชินวัตร|ทักษิณ ชินวัตร]]) ที่ต้องการจะแก้ปัญหาและปรับเปลี่ยนให้การบริหารงานในระดับจังหวัดมีความเข้มแข็งและสามารถสนองตอบต่อความต้องการของประชาชนมากขึ้น จึงได้มีการนำระบบ[[ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา|ผู้ว่าราชการจังหวัดแบบบูรณาการเพื่อการพัฒนา]]มาใช้ แม้ว่าการบริหารงานในรูปแบบของผู้ว่าราชการจังหวัด CEO. นี้จะไม่กระทบกระเทือนต่อสถานภาพและบทบาทความสำคัญของการปกครองท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม ในด้านของความรู้ความเข้าใจของประชาชนก็อาจจะเป็นสิ่งที่จะทำให้กระบวนการในการพัฒนาการการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่นเป็นไปด้วยความยากลำบากมากขึ้น อันเนื่องมาจาก “ความสับสน” ในบทบาทระหว่างราชการส่วนภูมิภาค (จังหวัดและอำเภอ) กับราชการส่วนท้องถิ่น

การให้ความสำคัญต่อ “การปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่น” เป็นสิ่งที่มีอิทธิพลอย่างสูงในการกำหนดบทบาทหน้าที่ของท้องถิ่นว่าจะมีทิศทางเป็นไปเช่นไร ยกตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลใดให้ความสำคัญกับการปกครองท้องถิ่น ก็จะมีการศึกษาหรือตัดสินใจในแนวทางที่สำคัญ ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการปกครองท้องถิ่น เป็นต้น อย่างไรก็ตาม มีข้อพึงสังเกตว่า รัฐบาลมีความพยายามที่จะจัดให้การปกครองท้องถิ่นเป็นแบบแผนเดียวกันทั้งประเทศ กล่าวคือ มี[[การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นทางตรง|การเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นทางตรง]]เหมือนกัน เป็นต้น

'''(2) โครงสร้างการปกครองท้องถิ่นขาดความชัดเจน'''

การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยนั้น แม้ว่าจะมีวิวัฒนาการความเป็นมาที่ยาวนาน หากแต่ว่าตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานั้น การปกครองในลักษณะดังกล่าวก็เป็นการปกครองที่เป็นท้องถิ่นรูปแบบสมบูรณ์บ้าง ไม่สมบูรณ์บ้าง ขึ้นกับนโยบายการบริหารประเทศของรัฐบาลในแต่ละยุคสมัย อย่างไรก็ตาม ตลอดห้วงระยะเวลาเกือบ 10 ปีที่ผ่านมานั้น มีการพัฒนาให้ท้องถิ่นเป็นการปกครองที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมและมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้นซึ่งเป็นการพัฒนาตามอารยะประเทศประชาธิปไตยตะวันตกทั้งหลาย อาทิ [[การยุบเลิก|การยุบเลิก]][[สุขาภิบาล|สุขาภิบาล]] (เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้สภาท้องถิ่นต้องมาจาก[[การเลือกตั้ง|การเลือกตั้ง]]) หรือการยกเลิกการให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสวมหมวก 2 ใบ ในฐานะของผู้ว่าฯและนายก อบจ. เป็นต้น

กระนั้นก็ตาม ก็จะเห็นได้ว่าก็ยังมีการถกเถียงเกี่ยวกับการให้มีการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างภายนอก เช่น การยุบองค์การบริหารส่วนจังหวัด การยุบรวมหรือยกเลิกองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นกระแสที่ออกมามิได้ขาด ด้วยเหตุนั้น จึงอาจจะกล่าวได้ว่าโครงสร้างภายนอกและการจัดระดับของการปกครองท้องถิ่นยังไม่มีความชัดเจน อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังจะเห็นได้ว่า โครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเริ่มที่จะคลี่คลายมากขึ้น มีการจัดโครงสร้างที่ชัดเจนขึ้น คือ เป็นระบบ 2 ชั้น ชั้นบนเป็น[[องค์การบริหารส่วนจังหวัด|องค์การบริหารส่วนจังหวัด]] ส่วนชั้นล่างเป็นเทศบาลและ[[องค์การบริหารส่วนตำบล|องค์การบริหารส่วนตำบล]] ซึ่งก็ทำให้ ปัญหาเกี่ยวกับโครงสร้างของ[[องค์กรปกครองท้องถิ่น|องค์กรปกครองท้องถิ่น]]เริ่มชัดเจนและคลี่คลายไปในทางที่ดีขึ้นตามลำดับ

'''(3) ทัศนคติของประชาชนต่อการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ'''

จากที่กล่าวมาแล้วว่า การบริหารจัดการท้องถิ่นใน “รูปแบบพิเศษ” ในประเทศไทยนั้นมีเพียง 2 พื้นที่ คือ กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา โดยที่ผู้คนรู้จักก็คือ การบริหารเมืองพัทยาที่เป็นในรูปแบบของสภา-ผู้จัดการเมือง อย่างไรก็ตาม จากประสบการณ์ของเมืองพัทยาดังกล่าวที่มีการบริหารงานที่ล้มเหลว ก็ส่งผลให้การจัดการรูปแบบท้องถิ่นพิเศษนั้นไม่ได้รับการยอมรับ ซึ่งนำไปสู่ความเชื่อและทัศนคติของประชาชนที่ว่า หน่วยการปกครองควรจะมีมาตรฐานที่เป็นแบบแผนเดียวกันทั้งประเทศยิ่งขึ้นไปอีก

== แนวโน้มของการจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษในประเทศไทย ==

จากการที่ผู้เขียนได้ศึกษาและค้นคว้าเอกสารตำราที่ศึกษาและอธิบายเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นนั้น สิ่งหนึ่งที่สังเกตได้อย่างชัดเจน คือ การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ เป็นประเด็นที่มีคนศึกษาค่อนข้างน้อยในแวดวงนักวิชาการท้องถิ่นไทย ซึ่งเหตุผลประการสำคัญก็สืบเนื่องมาจากว่าผู้คนมักให้ความสนใจต่อการปกครองท้องถิ่นที่เป็นโครงสร้างในภาพรวมใหญ่ของประเทศมากกว่า อีกทั้ง ในช่วงที่ผ่านมาโครงสร้างการบริหารขององค์กรปกครองท้องถิ่นของไทยก็ยังไม่มีความชัดเจนที่มากพอ ไม่ว่าจะเป็นในด้านของการตัดสินใจเกี่ยวกับประเด็นที่มาของฝ่ายบริหาร (จนในท้ายที่สุดก็นำมาซึ่ง[[พระราชบัญญัติการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง|พระราชบัญญัติการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง]]) ดังที่กล่าวถึงไปแล้วในข้างต้น

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนมีความเห็นว่า ในไม่ช้าแนวคิดเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง เนื่องมาจากว่า ในปัจจุบันโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยเริ่มที่จะมีความชัดเจนมากขึ้น อีกทั้งในส่วนของการยอมรับข้อจำกัดของการบริหารจัดการภายในพื้นที่บางแห่ง เช่น [[เกาะสมุย|เกาะสมุย]] [[ภูเก็ต|ภูเก็ต]] ฯลฯ ซึ่งจะส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษจะกลับมาเป็น “ทางเลือก” หนึ่งที่สำคัญของการแก้ไขปัญหาต่อไป

== เอกสารอ่านเพิ่มเติม ==

1. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ. ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ. กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2546.

2. สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ. “การศึกษาสภาพปัญหาแนวทางการปรับปรุงรูปแบบการบริหารและแนวทางการพัฒนาพื้นที่เกาะสมุย”, รายงานการวิจัยเสนอต่อกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น. สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2546. รายงานวิจัยชิ้นนี้เป็นการศึกษาเกี่ยวกับแนวทางการปรับปรุงรูปแบบการบริหารจัดการพื้นที่เกาะสมุย โดยได้ศึกษาเกี่ยวกับสภาพพื้นที่โดยละเอียด ไม่ว่าจะเป็นสภาพปัญหาภายใน หน่วยงานที่จัดทำบริการหรือรับผิดชอบในด้านต่าง ๆ ซึ่งทำให้เห็นภาพรวมการบริหารจัดการในพื้นที่เกาะสมุยได้เป็นอย่างดี รวมถึงคณะผู้วิจัยได้จัดทำข้อเสนอแนะเพื่อการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารของเกาะสมุยอีกด้วย

3. สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ. “การจัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ: ศึกษากรณีจังหวัดภูเก็ต”, รายงานการวิจัย. มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์: ศูนย์ศึกษาการพัฒนาประชาธิปไตย, 2541. เป็นงานหนึ่งที่ศึกษาเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการจัดรูปแบบองค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษของจังหวัดภูเก็ต โดยได้เสนอแนะโครงสร้างเกี่ยวกับการบริหารเมืองภูเก็ตโดยละเอียด

[[Category:การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ]]