ดูต้นฉบับสำหรับ หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น


'''เรียบเรียงโดย'''&nbsp; กฤษณ์&nbsp; วงศ์วิเศษธร

'''ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ''' รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

----

'''บทนำ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ในประเทศหรือรัฐที่มีการจัดโครงสร้าง[[การบริหารราชการแผ่นดิน|การบริหารราชการแผ่นดิน]]แบบมี[[ราชการส่วนท้องถิ่น|ราชการส่วนท้องถิ่น]] ล้วนแล้วแต่ยอมรับว่า[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]นั้นจะต้องมีความเป็นอิสระทั้งในแง่สถานะขององค์การ พื้นที่ อำนาจ การบริหารงานบุคคล และการคลัง ซึ่งความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแง่มุมต่าง&nbsp; ๆ เหล่านี้ เป็นไปเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถบริหารงานและจัดทำบริการสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในแต่ละท้องถิ่นได้เป็นอย่างดี ประชาชนในพื้นที่มีสิทธิเสรีภาพในการเลือกและกำหนดเจตจำนงทางการเมืองของตนได้ภายในกรอบของ[[กฎหมาย|กฎหมาย]]และ[[หลักการพื้นฐานแห่งรัฐ|หลักการพื้นฐานแห่งรัฐ]] เช่นนี้เอง “[[หลักแห่งการปกครองตนเอง|หลักแห่งการปกครองตนเอง]]ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” จึงได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นหลักการสำคัญเป็นพื้นฐานของรัฐหรือประเทศที่มี[[การปกครองส่วนท้องถิ่น|การปกครองส่วนท้องถิ่น]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ในกลุ่มประเทศสหภาพยุโรปนั้น หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นได้รับการรับรองและกำหนดไว้ใน “[[กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|'''กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น''']]” (European Charter of Local Self-Government) เนื้อหาและวัตถุประสงค์ของกฎบัตรดังกล่าวนี้ เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในแง่การเมือง, การบริหาร และการคลัง ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยจะต้องมีองค์กรที่มาจาก[[การเลือกตั้ง|การเลือกตั้ง]]โดยทั่วไปของประชาชนในพื้นที่[[#_ftn1|[1]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;

'''ความหมายและลักษณะ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมิได้มีนิยามที่ถูกกำหนดเอาไว้เป็นการเฉพาะในกฎหมาย ซึ่งในระบบกฎหมายต่างประเทศนั้น เท่าที่สำรวจพบว่ามีถ้อยคำที่ใกล้เคียงกันอยู่ คือคำว่า “The Principle of Local Self-Government” ในระบบกฎหมายอังกฤษ หรือคำว่า “Le principe de l'autonomie locale” ในระบบกฎหมายฝรั่งเศส และคำว่า “Der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung” ในระบบกฎหมายเยอรมัน โดยเมื่อพิเคราะห์ถ้อยคำที่ใช้ในระบบกฎหมายต่าง ๆ พบว่า นัยของถ้อยคำนั้นมุ่งเน้นไปที่การปกครองตนเองของท้องถิ่นทั้งสิ้น ในฝรั่งเศสนั้นมีผู้อธิบายว่า หลักแห่งการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีนัยด้วยกันสองประการ คือ[[#_ftn2|[2]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; <u>ประการแรก</u> องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอิสระในการปกครองตนเองจากรัฐ กล่าวคือ ท้องถิ่นมีอิสระในการดำเนินกิจกรรมต่าง&nbsp; ๆ ซึ่งเป็นประโยชน์ร่วมกันของท้องถิ่นนั้น ๆ มีบุคลากร เครื่องไม้เครื่องมือและการคลังเป็นของตนเอง รวมทั้งท้องถิ่นสามารถออก[[คำสั่งทางปกครอง|คำสั่งทางปกครอง]]และทำสัญญาได้ด้วยตนเอง

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; <u>ประการที่สอง</u> ความมีอิสระเมื่อเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือ[[องค์การมหาชน|องค์การมหาชน]] (les établissements publics) ทั้งหลาย ซึ่งหมายถึงเมื่อกฎหมายได้บัญญัติให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดมีอำนาจหน้าที่อย่างใดอย่างหนึ่งแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นหรือองค์การมหาชนอื่น จะเข้าไปจัดทำกิจการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายนั้นบัญญัติไว้ไม่ได้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์การมหาชนร่วมกันจัดทำกิจการนั้น นอกจากนี้ความเป็นอิสระยังหมายความว่า ห้ามมิให้มีการกำกับดูแลระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองด้วย

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สำหรับในประเทศไทยนั้นครั้งแรกที่มีการบัญญัติคำว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในระบบกฎหมายคือ [[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2517|รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517]] มาตรา 214 ความว่า “''การจัดระเบียบการปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งนครหลวง ต้องเป็นไปตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น&nbsp; ทั้งนี้ ตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย''” และปรากฏว่า “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรสืบเนื่องกันมาจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พ.ศ. 2550

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ถ้าพิจารณาจากความเห็นของนักวิชาการ การตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หมายถึง การที่ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ย่อมมีสิทธิปกครองตนเอง มีองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในท้องถิ่น มีอิสระในการกำหนดนโยบายการปกครองท้องถิ่นของตน ตลอดจนมีอิสระในการที่จะวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ ของท้องถิ่นได้ด้วยตนเอง รวมถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในทางการภาษีอากรและการเงินแห่งท้องถิ่น[[#_ftn3|[3]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; มีข้อสังเกตว่า คำว่า “เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” นั้น สามารถจำแนกออกได้เป็น 2 ลักษณะคือ[[#_ftn4|[4]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; หนึ่ง เจตนารมณ์พื้นฐาน หรือที่เรียกอีกอย่างหนึ่งว่าเจตนารมณ์ทั่วไป หมายถึงความมุ่งหมายของราษฎรในท้องถิ่นที่จะได้รับบริการสาธารณะพื้นฐานจากการปกครองท้องถิ่น บริการสาธารณะเช่นว่านี้มีลักษณะที่ไม่ยุ่งยากซับซ้อนหรือไม่มีเทคนิคสูงในการจัดทำ เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่น

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สอง เจตนารมณ์พิเศษ หมายถึง ความมุ่งหมายที่จะได้รับบริการสาธารณะที่มีลักษณะพิเศษจากการปกครองท้องถิ่น นอกเหนือจากเจตนารมณ์พื้นฐาน บริการสาธารณะเช่นว่านี้มักจะมีความยุ่งยากซับซ้อน หรือมีเทคนิคสูง หรือต้องใช้วิธีการพิเศษในการจัดทำและราษฎรในท้องถิ่นเห็นว่าท้องถิ่นของตนจำเป็นต้องมี และการปกครองท้องถิ่นอำนวยให้ได้ เช่น การมีระบบกำจัดน้ำเสีย การมีระบบขนส่งมวลชน เป็นต้น

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ทั้งนี้รัฐธรรมนูญได้เคยบัญญัติกำหนดขอบเขตของการใช้อำนาจควบคุมกำกับดูของส่วนกลางที่มีต่อท้องถิ่นเอาไว้ว่า “[[การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น|การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]ต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบของ[[องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น]]&nbsp; ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้”[[#_ftn5|[5]]] ย่อมแสดงให้เห็นถึงความสำคัญที่รัฐส่วนกลางเคารพต่อเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น

&nbsp;

'''สถานะของหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; กฎบัตรสหภาพยุโรปว่าด้วยการปกครองตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (European Charter of Local Self-Government) เรียกร้องให้ประเทศสมาชิกกำหนดกฎเกณฑ์อย่างใด ๆ เพื่อเป็นรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งกฎเกณฑ์เหล่านี้จะต้องปรากฏตัวในรูปของกฎหมายภายในประเทศหรือรัฐนั้น ๆ หรือบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ในกรณีที่บัญญัติรับรองหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญจะส่งผลในทางกฎหมายคือ

#หลักการดังกล่าวมีค่าบังคับทางกฎหมายในระดับรัฐธรรมนูญ (valeur constitutionnelle) ซึ่งเมื่อพิจารณาตามลำดับชั้นของกฎหมายแล้ว ก็ย่อมมีค่าบังคับสูงกว่ากฎหมายในระดับที่ต่ำกว่าลงมาไม่ว่าจะเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญซึ่งมีค่าบังคับสูงกว่าพระราชบัญญัติ (valeur super législative) กฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเองและกฎหมายลำดับรองอื่น ๆ 
#กฎหมายในระดับต่ำกว่าจะขัดหรือแย้งกับเนื้อหาของหลักแห่งการปกครองตนเองตาม 

&nbsp;

'''เจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นดังที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้มิได้[[#_ftn6|[6]]]'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สำหรับประเทศไทยนั้น ได้มีการบัญญัติรับรอง “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” เอาไว้ในรัฐธรรมนูญนับตั้งแต่[[รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พุทธศักราช_2517|รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517]] เป็นต้นมา ทำให้สถานะของหลักการดังกล่าวนี้มีค่าบังคับระดับรัฐธรรมนูญซึ่ง[[ฝ่ายนิติบัญญัติ|ฝ่ายนิติบัญญัติ]]จะตรากฎหมายออกมาขัดหรือแย้งมิได้&nbsp; อนึ่งสมควรกล่าวด้วยว่า ผลของการยอมรับหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยสืบมานี้ อาจถือได้ว่าเป็นการยอมรับนับถือให้หลักการดังกล่าวเป็น “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมี[[พระมหากษัตริย์|พระมหากษัตริย์]]ทรงเป็นประมุข” ในฐานะหลักกฎหมายทั่วไปทางมหาชน

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; กล่าวโดยสรุป หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในทางวิชาการมักมีการนำมาอธิบายปะปนกันหรือใช้แทนกันจนอาจเกิดความสับสนปนเปไปได้มาก อย่างไรก็ตาม ถ้ากล่าวจนถึงที่สุดแล้วทั้งสองคำนี้แม้มีความหมายแทบจะเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน แต่สถานะในทางกฎหมายนั้นแตกต่างกัน กล่าวคือ “ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” นั้น จัดเป็นหลักการทั่วไปขององค์กรปกครองส่วนท้อง เป็นองค์ประกอบสำคัญที่จะขาดเสียมิได้หากองค์กรของรัฐที่เกิดจากกระจายอำนาจนั้นจะมีสถานะเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในขณะที่ “[[หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น|หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น]]” มีฐานะเป็นกฎเกณฑ์ทางกฎหมาย (Legal Norm) กรณีที่ได้บัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ หลักการนี้จะมีฐานะหรือค่าบังคับเช่นเดียวกับ[[รัฐธรรมนูญ|รัฐธรรมนูญ]] หรือกรณีหากมิได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ก็ยังต้องถือว่ามีฐานะเป็น “[[หลักกฎหมายทั่วไป|หลักกฎหมายทั่วไป]]” ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่นั่นเอง

&nbsp;

'''บรรณานุกรม'''

พรชัย&nbsp; รัศมีแพทย์. '''หลักกฎหมายการปกครองท้องถิ่นไทย'''. พิมพ์ครั้งที่ 4.นนทบุรี: สำนักพิมพ์&nbsp;มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2541.

สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์. '''กฎหมายการปกครองท้องถิ่น'''. กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา, 2547.

BOURDON Jacques, PONTIER Jean-Marie et RICCI Jean-Claude. '''Droit des collectivités territoriales'''. Paris: P.U.F, 1987.

พนม&nbsp; เอี่ยมประยูร. “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นในฐานะที่เป็นหลักกฎหมายซึ่งมีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ.” '''อาจาริยบูชา หนังสือรวมบทความทางวิชาการ เพื่อเป็นอนุสรณ์แด่ศาสตราจารย์ไพโรจน์&nbsp; ชัยนาม'''.กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2538.

&nbsp;
<div>'''อ้างอิง''' <div id="ftn1">
[[#_ftnref1|[1]]] Please see, European Charter of Local Self-Government.
</div> <div id="ftn2">
[[#_ftnref2|[2]]] Jacques BOURDON, Jean-Marie PONTIER et Jean-Claude RICCI, Droit des collectivités territoriales (Paris: P.U.F, 1987), p. 130-140. อ้างถึงใน สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, กฎหมายการปกครองท้องถิ่น (กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา, 2547), น. 92-93.
</div> <div id="ftn3">
[[#_ftnref3|[3]]] สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, ''เพิ่งอ้าง'', น. 286.
</div> <div id="ftn4">
[[#_ftnref4|[4]]] พรชัย&nbsp; รัศมีแพทย์, หลักกฎหมายการปกครองท้องถิ่นไทย, พิมพ์ครั้งที่ 4 (นนทบุรี: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช, 2541), น. 18.
</div> <div id="ftn5">
[[#_ftnref5|[5]]] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 282. และมีข้อความทำนองเดียวกันนี้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 283.
</div> <div id="ftn6">
[[#_ftnref6|[6]]] พนม&nbsp; เอี่ยมประยูร, “หลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นในฐานะที่เป็นหลักกฎหมายซึ่งมีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญ,” อาจาริยบูชา หนังสือรวมบทความทางวิชาการเพื่อเป็นอนุสรณ์แด่ศาสตราจารย์ไพโรจน์&nbsp; ชัยนาม (กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2538),&nbsp;&nbsp; น. 263.
</div> </div> 
[[Category:ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น]]