ดูต้นฉบับสำหรับ ข้อบัญญัติท้องถิ่น (ผศ.ดร.ณัฐพล ใจจริงและกฤษณ์ วงศ์วิเศษธร)


เรียบเรียงโดย&nbsp; ผศ.ดร.ณัฐพล ใจจริงและกฤษณ์&nbsp; วงศ์วิเศษธร

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล

----

'''บทนำ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรที่เกิดจาก “การกระจายอำนาจในเชิงพื้นที่” (Décentralisation territoriale) เพื่อให้มีความคล่องตัวการบริหารราชการแผ่นดิน การจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนในแต่ละพื้นที่ได้มากที่สุดและตัดสินใจแก้ปัญหาต่าง ๆ ได้อย่างทันท่วงที อย่างไรก็ตาม ในการดำเนินการอย่างใด ๆ ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะเป็นการใช้อำนาจมหาชนไม่ว่าจะเป็นการจัดทำบริการสาธารณะ การดำเนินการเกี่ยวกับงบประมาณ หรือการกระทำอื่นใดที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในฐานะฝ่ายปกครองย่อมต้องอยู่ภายใต้หลัก “การกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมาย” ที่เรียกร้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะกระทำการอย่างใด ๆ มิได้หากไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ และจะกระทำการขัดต่อกฎหมายไม่ได้เช่นกัน ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมไม่อาจที่จะดำเนินการใช้อำนาจได้เลยหากปราศจากกฎหมายอันเป็นแหล่งที่มาของการใช้อำนาจนั้น ดังนั้น นอกจาก รัฐธรรมนูญ และกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติแล้ว ข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงมีความสำคัญในฐานะที่เป็นแหล่งที่มาของอำนาจประการหนึ่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และเป็นเครื่องมืออันสำคัญในการจัดทำบริการสาธารณะในท้องถิ่น การทำความเข้าใจเรื่องข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงมีความสำคัญเป็นอันมาก เพราะข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้นมิใช่ว่าจะตราออกใช้บังคับอย่างไรก็ได้ หากทว่าว่ามีหลักเกณฑ์หลักการในการพิจารณาอยู่ ซึ่งมีรายละเอียดตามที่กล่าวต่อไปนี้

&nbsp;

'''สถานะของข้อบัญญัติท้องถิ่นในระบบกฎหมาย'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; หากพิจารณาตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง&nbsp; พ.ศ. 2539 มาตรา 5 และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 3ได้บัญญัติความหมายของ “กฎ” เอาไว้ว่า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ''&nbsp;“กฎ หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ”''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; จะเห็นได้ว่าคำว่า “กฎ” ในทางกฎหมายปกครองหมายความรวมถึง “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” ด้วย ดังนั้น ข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงมีสถานะทางกฎหมายเป็น “กฎ” ซึ่งเป็นการกระทำทางปกครองประเภทหนึ่ง มีศักดิ์และลำดับเดียวกับพระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวงและประกาศกระทรวง อย่างไรก็ตามข้อบัญญัติท้องถิ่นอาจมีชื่อเรียกที่แตกต่างกันออกไปตามแต่ละประเภทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตราข้อบัญญัติท้องถิ่นใช้บังคับ เช่น ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกโดยเทศบาลจะเรียกว่า “เทศบัญญัติ” ข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกโดยกรุงเทพมหานคร เรียกว่า “ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร” เป็นต้น

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ในระบบกฎหมายไทยนั้น “ข้อบัญญัติท้องถิ่น” จัดอยู่ในลำดับศักดิ์หรือลำดับชั้นกฎหมายลำดับรอง ที่ค่าต่ำกว่ากฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (ได้แก่ พระราชบัญญัติ &nbsp;พระราชกำหนดและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ) ดังนั้น ตามหลักการกระทำทางปกครองต้องชอบด้วยกฎหมายซึ่งเรียกร้องให้องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะต้องใช้อำนาจได้เฉพาะที่มีกฎหมายให้อำนาจนั้นไว้และต้องไม่ใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นจึงจะต้องอาศัยอำนาจตามกฎหมาย ซึ่งก็คือกฎหมายระดับพระราชบัญญัตินั่นเอง ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 นอกจากจะเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ให้อำนาจองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นแล้ว ยังได้กำหนดขอบเขตของอำนาจหน้าที่หรือเรื่องที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะออกข้อบัญญัติท้องถิ่นมาใช้บังคับไว้อีกด้วย ซึ่งท้องถิ่นจะออกข้อบัญญัติท้องถิ่นนอกเหนือไปจากเรื่องที่กฎหมายให้อำนาจไว้ไม่ได้

&nbsp;

'''ประเภทของข้อบัญญัติท้องถิ่น'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; เราอาจแบ่งประเภทข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยพิจารณาในทางเนื้อหาได้เป็น 3 ประเภทใหญ่&nbsp; ได้แก่

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''1. ข้อบัญญัติท้องถิ่นอันเป็นอำนาจทั่วไป'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ข้อบัญญัติท้องถิ่นอันเป็นอำนาจทั่วไปจะเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เป็นเครื่องมือในการจัดทำบริการสาธารณะที่โอนภาระหน้าที่อันเกี่ยวกับท้องถิ่นนั้น ๆ โดยเฉพาะ โดยเป็นไปเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนภายในท้องถิ่นของตนเองได้ นอกจากนี้ข้อบัญญัติท้องถิ่นอันเป็นอำนาจทั่วไปจะต้องเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นที่กำหนดให้มีการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะในลักษณะกิจการที่ใกล้ชิดกับประชาชนในท้องที่นั้น ๆ เช่น ตลาด การกำจัดขยะ การจัดหาน้ำสะอาด เป็นต้น ทั้งนี้พระราชบัญญัติจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกฉบับจะกำหนดอำนาจในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเพื่อปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ด้วยเหตุนี้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงสามารถออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นอำนาจทั่วไปได้โดยวิธีนี้นี่เอง[[#_ftn1|<sup><sup>[1]</sup></sup>]]

&nbsp;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''2. ข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวหรือฉุกเฉิน'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ในกรณีที่มีเหตุฉุกเฉินในระหว่างที่ไม่มีสภาท้องถิ่นหรือมีแต่ไม่สามารถเรียกประชุมได้ทันท่วงที พระราชบัญญัติองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางรูปแบบให้สามารถออกข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวได้ ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดังกล่าว ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และกรุงเทพมหานคร เท่านั้น[[#_ftn2|[2]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540''' มาตรา 57 บัญญัติว่า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;“''ในกรณีฉุกเฉินซึ่งเรียกประชุมสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดให้ทันท่วงทีมิได้ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดอาจออกข้อบัญญัติชั่วคราวที่มิใช่ข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมได้เมื่อได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการสามัญประจำสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเมื่อได้ประกาศไว้โดยเปิดเผย ณ ที่ทำการองค์การบริหารส่วนจังหวัดแล้วให้ใช้บังคับได้”''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496''' มาตรา 64 &nbsp;บัญญัติว่า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;“''ในกรณีฉุกเฉินซึ่งจะเรียกประชุมสภาเทศบาลให้ทันท่วงทีมิได้ คณะเทศมนตรีอาจออกเทศบัญญัติชั่วคราวได้เมื่อได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด และเมื่อได้ประกาศไว้โดยเปิดเผยที่สำนักงานเทศบาลแล้ว ก็ให้ใช้บังคับได้”''

'''พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร''' '''พ.ศ. 2528''' มาตรา 108

บัญญัติว่า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;“''ในระหว่างที่ไม่มีสภากรุงเทพมหานคร หรือในกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนในอันจะรักษาความปลอดภัยสาธารณะหรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะและจะเรียกประชุมสภา กรุงเทพมหานครให้ทันท่วงทีมิได้ ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครโดยอนุมัติรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะออกข้อกำหนดกรุงเทพมหานครให้ใช้บังคับดังเช่นข้อบัญญัติ และเมื่อประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้วให้ ใช้บังคับได้''”

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; มีข้อสังเกตว่า สำหรับองค์การบริหารส่วนจังหวัดและเทศบาลนั้น การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวนั้นหมายเฉพาะกรณีที่ไม่สามารถเรียกประชุมสภาท้องถิ่นได้อย่างทันท่วงทีเท่านั้น มิได้กินความไปถึงกรณีไม่มีสภาท้องถิ่นด้วย ซึ่งแตกต่างจากกรุงเทพมหานครที่สามารถออกข้อบัญญัติชั่วคราวได้แม้ในกรณีที่ไม่มีสภาท้องถิ่นก็ตาม โดยคณะกรรมการกฤษฎีกาเคยวินิจฉัยเอาไว้ว่า การออกเทศบัญญัติชั่วคราวทำได้เฉพาะในกรณีที่เรียกประชุมสภาเทศบาลให้ทันท่วงทีไม่ได้เท่านั้น กรณีดังกล่าวไม่ได้หมายความรวมถึงกรณีไม่มีสภาเทศบาลด้วย เพราะบทบัญญัติในกฎหมายว่าด้วยเทศบาลได้กำหนดบังคับให้นำเทศบัญญ<u>ั</u>ติชั่วคราวนั้นเสนอต่อสภาเทศบาลในการประชุมคราวต่อไปเพื่ออนุมัติหรือไม่อนุมัติ ดังนั้น ในขณะที่ไม่มีสภาเทศบาล คณะเทศมนตรีจึงไม่สามารถใช้อำนาจออกเทศบัญญัติชั่วคราวได้[[#_ftn3|[3]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ภายหลังจากที่มาการประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวแล้วนั้น กฎหมายกำหนดให้นำข้อบัญญัติท้องถิ่นดังกล่าวเข้าสู่การพิจารณาของสภาท้องถิ่นในการประชุมคราวถัดไปด้วย หากผลการพิจารณาของสภาท้องถิ่นไม่เห็นชอบด้วยกับการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวจะส่งผลให้ข้อบัญญัติท้องท้องถิ่นดังกล่าวสิ้นผลการใช้บังคับ ซึ่งวิธีการดังกล่าวนี้คล้ายคลึงกับการพิจารณาพระราชกำหนดที่ประกาศใช้โดยฝ่ายบริหาร

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''3. ข้อบัญญัติท้องถิ่นเกี่ยวกับการเงิน การคลัง และการพาณิชย์'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ข้อบัญญัติท้องถิ่นเกี่ยวกับงบประมาณ&nbsp; การคลัง และการพาณิชย์จะเป็นข้อบัญญัติท้องถิ่นที่เกี่ยวกับรายรับ รายจ่าย และวิธีการใช้จ่ายเงินงบประมาณ ตลอดจนแหล่งรายได้ วิธีการหา หรือจัดเก็บรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น[[#_ftn4|[4]]] โดยสาระสำคัญเกี่ยวกับการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ[[#_ftn5|[5]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;

'''เงื่อนไขการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; เงื่อนไขในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นสามารถแบ่งได้เป็นสองประเภท คือ เงื่อนไขในทางรูปแบบ และเงื่อนไขในทางเนื้อหา

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''1. เงื่อนไขในทางรูปแบบ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; เงื่อนไขในทางรูปแบบ เรียกร้องให้การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องกระทำโดยครบถ้วนตามแบบพิธีนับตั้งแต่ผู้มีสิทธิเสนอ ผู้มีอำนาจพิจารณา และผู้มีอำนาจให้ความเห็นชอบก่อนประกาศใช้โดยมีรายละเอียดดังนี้

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 1.1 ผู้มีสิทธิเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นได้แก่บุคคล 3 ประเภท คือ สมาชิกสภาท้องถิ่น ผู้บริหารหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่น และราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนทั้งถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นทั้งหมดมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารราออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้[[#_ftn6|[6]]] &nbsp;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 1.2 ผู้มีอำนาจในการพิจารณาข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยทั่วไปแล้วนั้นการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นอำนาจหน้าที่ของสภาท้องถิ่นแต่ละแห่ง เว้นแต่ในกรณีการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นชั่วคราวที่กฎหมายให้อำนาจผู้บริหารท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่การออกได้ อย่างไรก็ตามในทางปฏิบัติแล้วการตราหรือออกข้อบัญญัติท้องถิ่นของสภาท้องถิ่นมักทำตามข้อเสนอของผู้บริหารท้องถิ่น[[#_ftn7|[7]]] ทั้งนี้อาจเป็นเพราะ ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นฝ่ายบริหารที่ทราบความต้องการ หรือกำหยดวางนโยบายเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะจึงทราบดีว่ามีความจำเป็นต้องออกข้อบัญญัติท้องถิ่นในเรื่องใดบ้างเพื่อมาสนับสนุน หรือเป็นเครื่องมือในทางกฎหมายที่สำคัญในการบริหารท้องถิ่นนั้น ๆ &nbsp;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 1.3 &nbsp;การพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น ต้องเป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบ กล่าวคือ ภายหลังจากที่มีการเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเข้าสู่การพิจารณาของสภาท้องถิ่นแล้ว สภาท้องถิ่นแต่ละประเภทจะต้องดำเนินการพิจารณาร่างข้อบัญญัตินั้นโดยวิธีการที่บัญญัติไว้ในกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบนั้น ๆ [[#_ftn8|[8]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 1.4 ภายหลังจากที่สภาท้องถิ่นให้ความเห็นชอบครบถ้วนและถูกต้องตามขั้นตอนวิธีการที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแล้ว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่สามารถที่จะประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นได้จนกว่าจะได้รับความเห็นชอบจากผู้กำกับดูแลตามที่กฎหมายกำหนดเสียก่อนโดยมีรายละเอียดตามตารางดังนี้

{| border="1" cellpadding="0" cellspacing="0" style="width:625px;" width="782"
|-
| style="width:201px;" | 
'''องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น'''

| style="width:225px;" | 
'''ข้อบัญญัติท้องถิ่น'''

| style="width:201px;" | 
'''ผู้มีอำนาจกำกับดูแล'''

|-
| style="width:201px;" | 
องค์การบริหารส่วนจังหวัด

| style="width:225px;" | 
ข้อบัญญัติจังหวัด

| style="width:201px;" | 
ผู้ว่าราชการจังหวัด

|-
| style="width:201px;" | 
เทศบาล

| style="width:225px;" | 
เทศบัญญัติ

| style="width:201px;" | 
ผู้ว่าราชการจังหวัด

|-
| style="width:201px;" | 
องค์การบริหารส่วนตำบล

| style="width:225px;" | 
ข้อบัญญัติองค์การบริหารส่วนตำบล

| style="width:201px;" | 
นายอำเภอ

|-
| style="width:201px;" | 
เมืองพัทยา

| style="width:225px;" | 
ข้อบัญญัติเมืองพัทยา

| style="width:201px;" | 
ผู้ว่าราชการจังหวัดชลบุรี

|-
| style="width:201px;" | 
กรุงเทพมหานคร

| style="width:225px;" | 
ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร

| style="width:201px;" | 
ไม่มี

|}

&nbsp;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ข้อสังเกตว่ากรุงเทพมหานคร เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นองค์กรเดียวที่ไม่มีผู้ให้ความเห็นชอบในการประกาศใช้ข้อบัญญัติกรุงเทพมหานคร ทั้งนั้นอาจเนื่องด้วยกรุงเทพมหานครแม้จะมีฐานะเป็นองค์กรปกครองครองส่วนท้องถิ่นแบบพิเศษ แต่กรุงเทพเทพมหานครก็มีฐานะเป็น “เมืองหลวง” และเป็น “มหานคร” ที่มีจำนวนประชากรหนาแน่น เป็นที่ตั้งของศูนย์กลางราชการส่วนกลางที่มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการงานบริหารราชการแผ่นดิน การบริหารจัดการความซับซ้อนดังกล่าวนี้ประกอบกับการจัดรูปแบบการบริหารราชการแผ่นดินที่ผู้ว่ากรุงเทพมหานครเป็นองค์กรบริหารกรุงเทพมหานครสูงสุด ทำให้ในหลายกรณีกฎหมายออกแบบอำนาจหน้าที่และขั้นตอนแตกต่างไปจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแบบอื่น ๆ เพื่อความสะดวกและคล่องตัวในการบริหารจัดการนั่นเอง

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''2. เงื่อนไขในทางเนื้อหา'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 2.1 การออกข้อบัญญัติท้องถิ่นององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะต้องเป็นเรื่องที่กฎหมายได้มอบอำนาจให้ออกได้ เช่น บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 และรวมถึงกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องด้วย หากองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นออกข้อบัญญัติท้องถิ่นโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย ข้อบัญญัติท้องถิ่นดังกล่าวย่อมมิชอบด้วยกฎหมายและอาจถูกยกเลิกเพิกถอน

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 2.2 ข้อบัญญัติท้องถิ่นมีลักษณะเป็น “กฎในทางปกครอง” อันมีลักษณะ “นามธรรม-ทั่วไป” กล่าวคือ ใช้บังคับเป็นการทั่วไปไม่เจาะจงตัวบุคคล และไม่เจาะจงกรณีใดเป็นการเฉพาะ ดังนั้นสภาท้องถิ่นไม่อาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่นให้มีผลใช้บังคับแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะได้ &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; อนึ่ง สมควรกล่าวด้วยว่า การที่ข้อบัญญัติท้องถิ่นมีสถานะเป็น “กฎ” ในระบบกฎหมายซึ่งมีฐานะเป็นกฎหมายลำดับรอง ด้วยเหตุดังกล่าวนี้สภาท้องถิ่นไม่อาจออกข้อบัญญัติท้องถิ่นที่มีลักษณะเป็นการ “กำหนดความผิด” ขึ้นใหม่ได้ จะกระทำได้ก็แต่เพียงการกำหนดรายละเอียดหรือระวางโทษเท่านั้น เนื่องจากโดยหลักทั่วไปการกำหนดความผิดนั้นจะกระทำได้ก็แต่โดยกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์เทียบเท่าหรือสูงกว่าพระราชบัญญัติเท่านั้น

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; 2.3 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกิดขึ้นจาก “หลักการกระจายอำนาจในเชิงพื้นที่ (Décentralisation territoriale) เป็นการกระจายอำนาจปกครองโดยมีพื้นที่เป็นวัตถุในการรองรับอำนาจ ดังนั้น ในแต่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมที่จะมีอำนาจบริหารจัดการเฉพาะแต่ในพื้นที่ที่ตนได้รับการกระจายอำนาจมาเท่านั้น ถึงแม้ว่าข้อบัญญัติท้องถิ่นจะมีลักษณะเป็นกฎที่ใช้บังคับได้โดยทั่วไป แต่ทว่ายังคงมีข้อจำกัดในทางพื้นที่ โดยข้อบัญญัติท้องถิ่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่งไม่อาจใช้บังคับขยายไปยังเขตพื้นที่ของอีกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหนึ่งได้ เว้นแต่เป็นความร่วมมือระหว่างท้องถิ่นซึ่งมีขั้นตอนและวิธีการต่างหากตามที่กฎหมายกำหนด

&nbsp;

'''การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่น'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; อาจจำแนกการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ดังนี้

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''1. การควบคุมก่อนใช้บังคับ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; การควบคุมก่อนประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นจะเป็นการควบคุมในลักษณะภายในฝ่ายปกครองแบบหนึ่งอันเกิดจากอำนาจกำกับดูแลที่รัฐมีต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยกฎหมายกำหนดให้ก่อนการประกาศใช้ข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องรับความเห็นชอบจากผู้กำกับดูแลเสียก่อน ซึ่งได้กล่าวไว้แล้วในหัวข้อก่อนหน้า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; การควบคุมข้อบัญญัติท้องถิ่นด้วยวิธีนี้ ผู้ให้ความเห็นชอบจะต้องตรวจสอบดูว่า “รูปแบบ” ของการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกระบวนการหรือขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนดไว้หรือไม่ และนอกจากนี้ ก็ยังจะต้องตรวจสอบเนื้อหาของข้อบัญญัติท้อง ถิ่นนั้นว่า มีเนื้อความที่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายอื่นใดหรือไม่ หรือเรื่องดังกล่าวอยู่ในอำนาจในการออกข้อบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นหรือไม่[[#_ftn9|[9]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; '''2. การควบคุมหลังใช้บังคับ'''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ตามที่ได้กล่าวไว้แล้วในข้างต้นว่า ข้อบัญญัติท้องถิ่นมีสถานะในระบบกฎหมายเป็น “กฎ” หรือ “กฎหมายลำดับรอง” การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายจึงมีลักษณะเช่นเดียวกับการควบคุมกฎทางปกครอง เมื่อพิจารณาตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 (1) ซึ่งบัญญัติเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลปกครองเอาไว้ว่า

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ''&nbsp;“ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้''

''&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; &nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; (1) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้นหรือโดยไม่สุจริตหรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ”''

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ดังนั้นศาล จะเป็นองค์กรผู้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่น โดยผู้ที่ริเริ่มฟ้องคดีปกครองเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่นอาจเป็นเดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหายจากข้อบัญญัติท้องถิ่นนั้น ๆ หรือที่เรียกว่าถูกระทบสิทธินั่นเอง นอกจากนี้กรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นว่าข้อบัญญัติท้องถิ่นใดไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญให้มีสิทธิเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลปกครองได้ &nbsp;และเมื่อพบว่าข้อบัญญัติท้องถิ่นไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองสามารถวินิจฉัยยกเลิกเพิกถอนข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ ทั้งนี้ตามความในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 (1)[[#_ftn10|[10]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; อนึ่ง ในประเทศอังกฤษนั้น องค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมคามชอบด้วยกฎหมายของข้อบัญญัติท้องถิ่น (byelaws) คือ The Department for Communities and Local Government (DCLG) โดยจะพิจารณาจากเงื่อนไข 5 ประการคือ[[#_ftn11|[11]]]

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; หนึ่ง การตราข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องเป็นเรื่องที่อยู่ในขอบอำนาจ (intra vires) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ๆ

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สอง ข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องไม่ซ้ำซ้อน ขัดหรือแย้งกับกฎหมายทั่วไป (general law) ข้อบัญญัติท้องถิ่นอื่นที่ใช้บังคับอยู่ หรือพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (local Act) หรือคอมมอน ลอว์

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สาม ข้อบัญญัติท้องถิ่นจะต้องไม่ไปกำหนดฐานความผิดแก่บุคคล และต้องไม่กำหนดระวางโทษเป็นผลร้ายแก่บุคคลเกินพอสมควรกว่าเหตุ

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; สี่ ข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องมีเนื้อหาหรือประเด็นที่เกี่ยวข้องโดยตรงกับท้องถิ่นนั้น ๆ มิใช่เรื่องหรือประเด็นทั่วไปในระดับชาติ

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; ห้า ข้อบัญญัติท้องถิ่นต้องไม่ขัดหรือแย้งกับนโยบายของรัฐบาล

&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp;&nbsp; จะเห็นได้ว่ามีหลักเกณฑ์บางประการที่คล้ายกับเงื่อนไขในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย

&nbsp;

'''บรรณานุกรม'''

นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์. ''การปกครองส่วนท้องถิ่น''. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพ: วิญญูชน, 2552.

สมคิด เลิศไพฑูรย์. ''กฎหมายการปกครองท้องถิ่น''. กรุงเทพมหานคร: บริษัท เอ็กซเปอร์เน็ท จำกัด, 2550.

Department for Communities and Local Government, "Local government legislation: Byelaws,", September 18, 2012, accessed July 25, 2016, [https://www.gov.uk/guidance/local- https://www.gov.uk/guidance/local-]
<div>'''อ้างอิง''' <div id="ftn1">
[[#_ftnref1|<sup><sup>[1]</sup></sup>]] สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, ''กฎหมายการปกครองท้องถิ่น'' (กรุงเทพมหานคร: บริษัท เอ็กซเปอร์เน็ท จำกัด, 2550), น.424.
</div> <div id="ftn2">
[[#_ftnref2|[2]]] สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, ''เพิ่งอ้าง'', น. 425.
</div> <div id="ftn3">
[[#_ftnref3|[3]]] สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามบันทึก เรื่อง หารือการออกเทศบัญญัติชั่วคราวและการแต่งตั้งคณะเทศมนตรีชั่วคราว (เรื่องเสร็จที่ 433/2523) อ้างถึงใน นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์, ''การปกครองส่วนท้องถิ่น'', พิมพ์ครั้งที่ 5 (กรุงเทพ: วิญญูชน, 2552), น. 180,
</div> <div id="ftn4">
[[#_ftnref4|[4]]] สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 1, น. 426.
</div> <div id="ftn5">
[[#_ftnref5|[5]]] นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์, อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ 3, น. 181.
</div> <div id="ftn6">
[[#_ftnref6|[6]]] นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์, ''อ้างแล้ว เชิงอรรถที่''''3'', น. 168.
</div> <div id="ftn7">
[[#_ftnref7|[7]]] สมคิด&nbsp; เลิศไพฑูรย์, ''อ้างแล้ว เชิงอรรถที่''''1'' ,น. 81.
</div> <div id="ftn8">
[[#_ftnref8|[8]]] นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์, เพิ่งอ้าง, น. 168.
</div> <div id="ftn9">
[[#_ftnref9|[9]]] นันทวัฒน์&nbsp; บรมานันท์, ''อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ ''''3'', น. 184.
</div> <div id="ftn10">
[[#_ftnref10|[10]]] พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 72 (1) บัญญัติว่า

''“ในการพิพากษาคดี ศาลปกครองมีอำนาจกำหนดคำบังคับอย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้''

''&nbsp;(1) สั่งให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่งหรือสั่งห้ามการกระทำทั้งหมดหรือบางส่วนในกรณีที่มีการฟ้องว่าหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1)”''
</div> <div id="ftn11">
[[#_ftnref11|[11]]] Department for Communities and Local Government, "Local government legislation: Byelaws,", September 18, 2012, accessed July 25, 2016, https://www.gov.uk/guidance/local-government-legislation-byelaws.
</div> </div> 
[[Category:ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น]]