โครงสร้างอาเซียน


ผู้เรียบเรียง พัชร์ นิยมศิลป


ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ศาสตราจารย์ ดร. ไชยวัฒน์ ค้ำชู


โครงสร้างอาเซียนก่อนมีกฎบัตรอาเซียน

อาเซียนถือกำเนิดขึ้นมาในฐานะองค์กรของราชการ ที่เน้นความร่วมมือระหว่างประเทศสมาชิกบนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐต่อรัฐเป็นสำคัญ กว่าสี่ทศวรรษที่ผ่านมา รูปแบบความร่วมมือของอาเซียนมีฐานจากมิตรภาพในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ประเทศสมาชิกอาศัยความไว้วางใจซึ่งกันและกัน และส่วนใหญ่จะไม่การกำหนดสิทธิหน้าที่ ตามกฎหมายระหว่างประเทศมากนั้น ด้วยเหตุนี้อาเซียนจึงมิได้สร้างธรรมนูญขององค์การเพื่อเป็นกรอบในการดำเนินความสัมพันธ์มาตั้งแต่ก่อตั้ง ดังนั้นโครงสร้างของอาเซียน จึงมีลักษณะแบบหลวมๆ ยืดหยุ่น และกลไกความร่วมมือพัฒนาเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป

อย่างไรก็ดี เมื่อบริบททางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม เป้าหมายขององค์กรรวมทั้งความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้เปลี่ยนแปลงไป เกิดภัยคุกคามต่อความมั่นคงและความเป็นอยู่ของประชาชน อาทิ ปัญหาการก่อการร้าย ปัญหาการค้ามนุษย์ ภัยพิบัติทางธรรมชาติ วิกฤตการณ์เศรษฐกิจซึ่งเป็นปัญหาข้ามชาติ อาเซียนจึงต้องปรับตัวเพื่อรับมือกับความท้าทายใหม่ๆเหล่านี้ อย่างไรก็ดีโครงสร้างองค์กรที่วางกันไว้หลวมๆนั้นกลับเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาองค์กรให้มีประสิทธิภาพ เช่น การที่อาเซียนยังไม่มีสถานะเป็นองค์การระหว่างประเทศอย่างเป็นทางการ การที่อาเซียนไม่มีกลไกที่มีประสิทธิภาพพอที่จะบังคับให้รัฐสมาชิกปฏิบัติตามพันธกรณีที่ตกลงกันไว้ได้ การประชุมที่มีมากเกินไปจนทำให้อาเซียนถูกเปรียบว่าเป็นเพียงเวทีพูดคุย (talk shop) ซึ่งหาได้ก่อให้เกิดมรรคผลในทางปฏิบัติมากเท่าใดนัก และประการสุดท้ายที่สำคัญที่สุด คือ เป็นองค์กรที่ยังขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน ดังนั้น อาเซียนจึงต้องมีการปรับตัว โดยอาเซียนคาดหวังว่าการจัดทำกฎบัตรอาเซียนจะเป็นเครื่องมือที่จะแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ เนื่องจาก เมื่อพิจารณาในเนื้อหาแล้วนั้น จะพบว่ากฎบัตรที่ร่างอยู่มีแนวคิดที่จะทำให้องค์กรอาเซียนเป็นองค์กรที่มีโครงสร้างและกลไกที่ชัดเจน มีประสิทธิภาพในการแก้ปัญหาต่างๆ โดยมีการประสานงานกันระหว่างผู้ที่รับผิดชอบด้านต่างๆอย่างมีเอกภาพ

โครงสร้างอาเซียนหลังการจัดทำกฎบัตรอาเซียน

องค์กร องค์ประกอบ อำนาจและหน้าที่สำคัญ
1.ที่ประชุมสุดยอดอาเซียน

(ASEAN Summit)

ประมุขหรือหัวหน้ารัฐบาลของประเทศ สมาชิกโดยมีการประชุมปีละ 2 ครั้ง กำหนดนโยบายและตัดสินใจเรื่องสำคัญ
2.คณะมนตรีประสานงานอาเซียน

(ASEAN Coordinating Council)

รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของประเทศสมาชิก เตรียมการประชุมผู้นำและประสานงานระหว่างสามเสาหลัก
3.คณะมนตรีประชาคมอาเซียน

(ASEAN Community Councils)

ผู้แทนที่ประเทศสมาชิกแต่งตั้ง ให้เป็นผู้รับผิดชอบ

ในแต่ละเสาหลัก (การเมืองและความมั่นคงเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม)

ประสานงานและติดตามการดำเนินงานตามนโยบายของผู้นำ ภายใต้เสาหลักที่รับผิดชอบ
4.องค์กรระดับรัฐมนตรีอาเซียนเฉพาะสาขา

(ASEAN Sectorial Ministerial Bodies)

รัฐมนตรีเฉพาะสาขา นำความตกลง/มติของผู้นำไปปฏิบัติ และให้ข้อเสนอแนะต่อคณะมนตรีประชาคมอาเซียน
5. สำนักเลขาธิการอาเซียน

(ASEAN Secretariat)

สำนักเลขาธิการอาเซียนอยู่ ภายใต้การบังคับบัญชาของเลขาธิการอาเซียน บริหารงานของอาเซียน
6. คณะผู้แทนถาวรประจำอาเซียน

(Committee of Permanent Representatives to ASEAN )

ผู้นำระดับเอกอัครราชทูตที่แต่งตั้งจากประเทศสมาชิก เป็นผู้แทนของประเทศสมาชิกและผู้แทนของอาเซียนในการประสานงานต่างๆ
7.สำนักงานเลขาธิการอาเซียนแห่งชาติ

(ASEAN National Secretariat)

เป็นหน่วยงานระดับกรมในกระทรวงต่างประเทศ ของประเทศสมาชิกอาเซียน ศูนย์รวม ในการประสานงานและสนับสนุนภารกิจของอาเซียน
8.คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

(ASEAN Inter – governmental Commission on Human Rights :AICHR)

องค์กรสิทธิมนุษยชนของอาเซียน ส่งเสริมสิทธิเสรีภาพและความเป็นอยู่ของประชาชนในภูมิภาค
9.มูลนิธิอาเซียน

(ASEAN Foundation)

เป็นองค์กรที่ไม่แสวงหากำไรและมีสถานะเป็นนิติบุคคล สนับสนุนเลขาธิการอาเซียนและประสานงานกับองค์กรอื่นๆของอาเซียน รวมทั้งเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับอาเซียน

จากตาราง จะเห็นได้ว่าโครงสร้างของอาเซียนได้เพิ่มเติมและปรับเปลี่ยนหน้าที่หน่วยงานดังนี้

1.เพิ่มเติมหน่วยงานใหม่ คือ

1.1.คณะมนตรีประสานงานอาเซียน ซึ่งประกอบไปด้วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของประเทศสมาชิก
1.2 คณะผู้แทนถาวรประจำอาเซียน
1.3.คณะกรรมาธิการระหว่างรัฐบาลอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน

2.บทบาทใหม่ของเลขาธิการอาเซียน แต่เดิมเลขาธิการอาเซียน ภารกิจส่วนใหญ่เป็นงานบริหารมากกว่างานแสดงบทบาทในการริเริ่ม ผลักดัน ให้คำแนะนำด้านนโยบายหรือแนวทางปฏิบัติของอาเซียน แต่หลังจากการสร้างกฎบัตรอาเซียนนั้น เลขาธิการอาเซียนมีอำนาจในการอำนวยความสะดวกและสอดส่องความคืบหน้า ในการอนุวัติการความตกลงและข้อตัดสินใจของอาเซียน ดูแลและรายงานเกี่ยวกับละเมิดพันธกรณี ทั้งนี้ บทบาทที่ต้องให้ความสำคัญจริงๆ คือ การเข้าแทรกแซงของเลขาธิการอาเซียนเมื่อเกิดความขัดแย้งของประเทศสมาชิก

3.สนับสนุนให้อาเซียนเป็นองค์การที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง เป็นองค์การที่ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมและสะท้อนนโยบายที่เอื้อประโยชน์ต่อภาคประชาชนยิ่งขึ้น

จุดแข็งและจุดอ่อนของโครงสร้างอาเซียน

การปรับโครงสร้างอาเซียนภายหลังการจัดตั้งกฎบัตรอาเซียนนั้น สามารถสรุปถึงจุดแข็งและจุดอ่อนของโครงสร้างดังนี้

3.1 จุดแข็ง

โครงสร้างขององค์การอาเซียนถูกปรับให้เป็นองค์การที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น มีการทำงานกันอย่างเป็นระบบ เช่น จัดตั้งคณะมนตรีเพื่อประสานความร่วมมือในแต่ละเสาหลักของประชาคมอาเซียน กำหนดให้จัดการประชุมสุดยอดอาเซียนปีละสองครั้ง เป็นต้น นอกจากนั้นกฎบัตรอาเซียน ได้ยืนยันสถานะนิติบุคคล (Legal Personality) แก่อาเซียนเป็นองค์การระหว่างประเทศอย่างเป็นทางการ ฉะนั้นการดำเนินงานของอาเซียนภายใต้กฎบัตรนี้ จะมีความสัมพันธ์ตามกฎกติกาภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศมากขึ้น โดยประเทศสมาชิกต้องปฏิบัติตามพันธกรณีทางกฎหมายมากขึ้น

3.2 จุดอ่อน

แม้กฎบัตรอาเซียนจะระบุถึงเป้าหมายที่จะเป็นองค์กรที่มีฐานทางกฎหมาย ในขณะเดียวกันกฎบัตรอาเซียนยังคงเน้นย้ำหลักการและวัฒนธรรมทางการทูตในวิถีอาเซียน ซึ่งได้แก่ การปรึกษาหารือ การไม่แทรกแซงกิจการภายในซึ่งกันและกัน การใช้หลักฉันทามติในการตัดสินใจ การระงับข้อพิพาทโดยสันติ ไม่ใช้การรุกรานข่มขู่หรือการใช้กำลังแก้ปัญหา ดังนั้นวิถีอาเซียนข้างต้นนี้อาจกลายเป็นเครื่องมือที่ประเทศสมาชิกอาจอ้างเพื่อละทิ้งการปฏิบัติตามข้อตกลงเมื่อเห็นว่ากระทบอำนาจอธิปไตยแห่งชาติของตน กรณีการไม่แทรกแซงกิจการภายในนั้น เมื่อเกิดปัญหาความรุนแรงในประเทศต่างๆ อาเซียนทำได้แต่เพียงออกมาแสดงความเป็นห่วงโดยไม่สามารถดำเนินการใดๆอย่างเป็นรูปธรรมได้ เช่น กรณีการคุมตัวนางออง ซาน ซูจี กรณีความขัดแย้งระหว่างชาวมุสลิมและชาวพุทธในพม่า หรือการรัฐประหารเปลี่ยนแปลงเป็นรัฐบาลที่มิได้มีที่มาตามรัฐธรรมนูญในประเทศไทย เป็นต้น

กรณีหลักฉันทามติ ยังคงเป็นหลักการพื้นฐานของการจัดตัดสินใจในอาเซียน

แม้กฎบัตรอาเซียนจะบัญญัติว่า หากประเทศสมาชิกไม่สามารถตกลงกันได้โดยหลักฉันทามติ ให้ใช้การตัดสินใจรูปแบบอื่นๆได้ตามที่ผู้นำกำหนด แต่ถึงกระนั้นก็ดี เป็นที่คาดหมายได้ว่า วิธีการที่ผู้นำอาเซียนจะใช้เพื่อตัดสินใจ ก็ยังใช้หลักฉันทามติเหมือนเดิม เพราะหลีกเลี่ยงการตัดสินที่กระทบกระเทือนประเทศสมาชิก ดังนั้นอาเซียนจะต้องเสียเวลากล่อมผู้ที่เห็นต่างให้ยอมรับข้อเสนอเหมือนๆกัน ครบทุกประเทศ

กรณีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน กฎบัตรอาเซียนไม่ได้กำหนดลักษณะและบทบาทที่ชัดเจน ทำให้กลไกสิทธิมนุษยชนที่ตั้งขึ้นเป็นเพียงเสือกระดาษไม่มีประสิทธิภาพในการปกป้องสิทธิมนุษยชนให้แก่พลเมืองอาเซียน ดังเห็นได้จากความนิ่งเฉยต่อเหตุการณ์การละเมิดสิทธิมนุษยชนหลายประเทศ อาทิ ความรุนแรงระหว่างชาวพุทธและมุสลิมในพม่า การสั่งจำคุกบล็อกเกอร์ที่เขียนโจมตีรัฐบาลเวียดนามกว่า 30 คน เป็นต้น

เอกสารอ้างอิง

กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ. ASEAN Mini book . กรุงเทพฯ : กรมอาเซียน กระทรวงการต่างประเทศ,2556.

เกียรติชัย พงษ์พาณิชย์. 2556. “อุปสรรคของประชาคมความมั่นคง.มิติโลกาภิวัฒน์.” http://www.mfa.go.th/asean/th/asean-media-center/2417/33215-อุปสรรคของประชาคมความมั่นคงอาเซียน.html (accessed 8 August 2014)

คณะกรรมาธิการการต่างประเทศ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ.กฎบัตรอาเซียน.กรุงเทพฯ:สภานิติบัญญัติแห่งชาติ,2550.

ไทยโพสต์.2009.กระบวนทรรศน์ บทบาทของอาเซียนต่อประเด็นปัญหาพม่า. http://www.thaipost.net/node/4984 (accessed 8 August 2014)

ปวิน ชัชวาลพงศ์พันธ์.ปาฐกถาสาธารณะ”จากสมาคมสู่เรื่องจริงหรือนิยาย”.กรุงเทพฯ:มูลนิธิโตโยต้าประเทศไทย.,2555.

พิษณุ สุวรรณะชฏ.สามทศวรรษอาเซียน.กรุงเทพฯ:โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.,2540.

ภาคิน นิมมานนรวงศ์.2556.สิทธิมนุษยชนอาเซียน:ตู้โชว์ความเป็นสากล.https://www.academia.edu/5351845/_22_._._56_(accessed 8 August 2014)

มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตตรัง.2557.กฎบัตรอาเซียนคืออะไร. http://www.trang.psu.ac.th/asean/?p=26 (accessed 8 August 2014)

สุริชัย หวันแก้ว.อาเซียน สิ่งท้าทายใหม่และการปรับตัว.กรุงเทพฯ:ห้างหุ้นส่วนจำกัดศรีบูรณ์คอมพิวเตอร์-การพิมพ์.,2548.

อรณิช รุ่งธิปานนท์. ภูมิภาคนิยมกับอาเซียน. กรุงเทพฯ:สำนักการพิมพ์ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้เเทน ราษฏร.,2557.

The ASEAN Secretariat.SIGNIFICANCE OF THE ASEAN CHARTER. Indonesia:The Public Outreach and Society Division of The ASEAN Secretariat.,2010.