สุขาภิบาล


 ผู้เรียบเรียง :  ดร.โดม ไกรปกรณ์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ  รศ.ดร.นิยม รัฐอมฤต


สุขาภิบาล
          สุขาภิบาลเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าแก่ที่สุดในประเทศไทย โดยเริ่มมีขึ้นครั้งแรกในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อทรงโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 (พ.ศ. 2440) จัดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบสุขาภิบาลขึ้นในกรุงเทพฯตามแบบอย่างการปกครองท้องถิ่นที่ทรงเห็นมาจากการเสด็จประพาสต่างประเทศ โดยให้สุขาภิบาลกรุงเทพฯอยู่ในอำนาจการบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวงนครบาล[1]  ที่น่าสนใจคือ การปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยนี้พระเจ้าอยู่หัวทรงมอบให้ประชาชนต่างจากหลายประเทศที่อำนาจการปกครองท้องถิ่นได้มาจากการที่ประชาชนเป็นฝ่ายเรียกร้อง[2]

          นอกจากจะเป็นรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เก่าที่สุดในประเทศไทยแล้ว สุขาภิบาลยังเป็นหน่วยการปกครองท้องถิ่นที่มีขนาดเล็กที่สุด ทั้งในแง่ขนาดของพื้นที่หรือในแง่จำนวนประชากร โดยสุขาภิบาลมักประกอบด้วยท้องที่ราว 4-6 หมู่บ้าน มีสุขาภิบาลน้อยรายที่มีขนาดใหญ่กินเนื้อที่ทั้งตำบลหรือหลายๆตำบลรวมกัน[3]

สุขาภิบาลกรุงเทพฯ สุขาภิบาลแห่งแรกของประเทศสยาม[4]

          ใน พ.ศ. 2440 พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ตราพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ_ร.ศ._116 และจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯ โดยให้อยู่ในอำนาจการบังคับบัญชาของเสนาบดีกระทรวงนครบาล

          การนำระบบการปกครองท้องถิ่นมาใช้ในครั้งนี้ทรงมีพระราชประสงค์เพื่อเปลี่ยนแปลงการปกครองตามแบบอย่างอารยะประเทศ โดยด้านหนึ่งเป็นการริเริ่มให้ประชาชนปกครองตัวอย่างตามแบบอย่างของระบอบประชาธิปไตย อีกด้านหนึ่งนั้นมาจากการที่พระองค์ทรงห่วงใยในอนามัยและความเป็นอยู่ของราษฎร

          ในแง่ของโครงสร้างองค์กรบริหารของสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ที่ตั้งขึ้นตามพระราชกำหนดสุขาภิบาลกรุงเทพฯ ร.ศ. 116 พบว่ายังไม่มีลักษณะเป็นการปกครองตนเองอย่างสมบูรณ์ เนื่องจากผู้บริหารสุขาภิบาลประกอบด้วยข้าราชการประจำได้แก่ เสนาบดีกระทรวงนครบาล นายช่าง นายแพทย์  สำหรับบทบาทหน้าที่ของสุขาภิบาลนั้นสุขาภิบาลทำหน้าที่เกี่ยวกับการสุขอนามัยของชุมชน ได้แก่ การกำจัดขยะมูลฝอย การจัดเว็จที่ถ่ายอุจจาระและปัสสาวะของประชาชนทั่วไป ควบคุมความปลอดภัยในการจราจร ควบคุมการเลี้ยงสุกร เป็ด ไก่ ของราษฎร ขนย้ายสิ่งสกปรกโสโครกภายในเมือง ควบคุมดูแลการก่อสร้างอาคารหรือต่อเติมอาคารในกรุงเทพฯ

สุขาภิบาลท่าฉลอม สุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกของประเทศสยาม [5]

          หลังจากจัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพฯได้ราว 8 ปี ใน พ.ศ. 2448 (ร.ศ. 124) กระทรวงมหาดไทย ซึ่งขณะนั้นสมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวง ได้จัดตั้งสุขาภิบาลท่าฉลอมขึ้นเป็นสุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกของประเทศ โดยสาเหตุที่เลือกตำบลท่าฉลอมในเมืองสมุทรสาครจัดตั้งเป็นสุขาภิบาลในส่วนภูมิภาคแห่งแรกนั้น เนื่องมาจาก พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ทรงยกเรื่องตลาดท่าจีน ตำบลท่าฉลอม เมืองสมุทรสาคร มีสภาพเสื่อมโทรมสกปรก ขึ้นมากล่าวในที่ประชุมเสนาบดี ดังนั้นสมเด็จฯ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ จึงมีสาสน์ไปตำหนิผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาครเรื่องสภาพความสกปรกของตลาดท่าจีน  พระยาพิไชยสุนทร ผู้ว่าราชการเมืองสมุทรสาครในขณะนั้นจึงเรียกประชุมกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่ตลาดท่าจีนเพื่อหาทางแก้ไขให้ตลาดท่าจีนมีความสะอาดเป็นระเบียบเรียบร้อยขึ้น ในที่สุดที่ประชุมดังกล่าวได้ตกลงกันให้ชักชวนราษฎรและพ่อค้าในตำบลท่าฉลอม ช่วยกันบริจาคเงินปรับปรุงตลาดท่าจีน มีการสร้างถนนปูอิฐและจ้างคนทำความสะอาดบริเวณตลาดท่าจีนด้วยเงินบริจาคที่ได้มา ทำให้ตลาดท่าจีนสะอาดเป็นระเบียบเรียบร้อยขึ้น

          สมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงพอพระทัยกับการแก้ไขปัญหาความสกปรกที่ตลาดท่าจีน จึงทำรายงานทูลเกล้าถวายต่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว พระเจ้าอยู่หัวทรงเห็นเป็นโอกาสอันดีที่จะเริ่มการสุขาภิบาลหัวเมืองขึ้นที่ตำบลท่าฉลอมเป็นแห่งแรก เพื่อปูรากฐานในการขยายการสุขาภิบาลไปยังภูมิภาคอื่นๆต่อไป โดยสมเด็จฯกรมพระยาดำรงราชานุภาพ ทรงขอพระบรมราชานุญาตแก้ไข “ภาษีโรงร้าน” ให้เป็นรายได้สำหรับสุขาภิบาลที่จะจัดตั้งขึ้น

          สุขาภิบาลท่าฉลอม มีหน้าที่ 3 ประการคือ (1) ซ่อมแซมและบำรุงถนนหนทาง  (2) จุดโคมไฟให้มีแสงสว่างในเวลาค่ำคืนเป็นระยะๆตลอดถนนในตำบล  (3) จ้างลูกจ้างสำหรับขนขยะมูลฝอยในสุขาภิบาลไปเททิ้ง  สำหรับการบริหารงานของสุขาภิบาลท่าฉลอมนั้นทำในรูปแบบของคณะกรรมการ อันประกอบด้วย กำนันตำบลท่าฉลอม เป็นหัวหน้า และผู้ใหญ่บ้านในเขตเป็นผู้ช่วย โดยนำภาษีที่เก็บได้ในท้องที่หลังหักค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บแล้วไปใช้ในการดำเนินงานของสุขาภิบาล  รวมทั้งมีอำนาจทักท้วงห้ามปรามสุขาภิบาลหากพบว่า มีการใช้จ่ายในทางที่ไม่สมควร  ขณะเดียวกันก็พบว่าสุขาภิบาลท่าฉลอมมีการแสดงบัญชีรายรับรายให้ราษฎรในท้องที่ทราบอยู่เสมอ

การขยายสุขาภิบาลหัวเมือง[6]

          หลังจากสุขาภิบาลท่าฉลอมดำเนินงานไปได้ด้วยดี ในพ.ศ. 2451 (ร.ศ. 127) กระทรวงมหาดไทยได้ประกาศใช้ “พระราชบัญญัติจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 127” (กระทรวงมหาดไทยร่างกฎหมายฉบับนี้ขึ้นในปี 2450) โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อตั้งหน่วยงานดูแลด้านการปกครองท้องที่ในส่วนภูมิภาคต่างๆ 3 อย่างด้วยกัน คือ (1) รักษาความสะอาดภายในท้องที่  (2) ป้องกันและรักษาโรคภัยไข้เจ็บภายในท้องที่  (3) บำรุงรักษาเส้นทางสัญจรภายในท้องที่

          ตามพระราชบัญญัติการจัดการสุขาภิบาลตามหัวเมือง ร.ศ. 117 มีการจำแนกสุขาภิบาลออกเป็น 2 ประเภท ได้แก่ (1) สุขาภิบาลสำหรับหัวเมือง จัดตั้งขึ้นภายในท้องที่ที่เป็นเขตเมือง  (2) สุขาภิบาลสำหรับตำบล จัดตั้งขึ้นในท้องที่ตำบลที่มีประชากรหนาแน่น   สำหรับการบริหารงานของสุขาภิบาลหัวเมืองทำในรูปแบบของคณะกรรมการซึ่งมาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยในกรณีสุขาภิบาลสำหรับหัวเมืองจะประกอบด้วย ผู้ว่าราชการเมือง ปลัดเมืองฝ่ายสุขาภิบาล นายอำเภอท้องที่ นายแพทย์สุขาภิบาล นายช่างสุขาภิบาล กำนันในเขตสุขาภิบาล 4 คน  ส่วนคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับตำบลจะประกอบด้วย กำนันนายตำบลเป็นประธาน และผู้ใหญ่บ้านในเขตท้องที่เป็นกรรมการ

          นอกจากเจ้าหน้าที่รัฐดังที่กล่าวมาแล้ว  ในคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับหัวเมืองและคณะกรรมการสุขาภิบาลสำหรับตำบล อาจมีการแต่งตั้งพ่อค้าในท้องถิ่นเข้ามาร่วมบริหารงาน

          สุขาภิบาลที่เกิดขึ้นตามพระราชบัญญัติฉบับนี้มีจำนวน 35 แห่ง แยกเป็นสุขาภิบาลสำหรับหัวเมือง (สุขาภิบาลเมือง) 29 แห่ง และสุขาภิบาลสำหรับตำบล (สุขาภิบาลท้องที่) 6 แห่ง  เมื่อคณะราษฎรทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ได้มีการจัดรูปแบบการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของ “เทศบาล” และมีการตราพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 สุขาภิบาลทั้ง 35 แห่งจึงเปลี่ยนฐานะเป็นเทศบาล

 

การจัดตั้งสุขาภิบาลในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม[7]

          ภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ผู้นำไทยได้หันมาใช้การปกครองท้องถิ่นแบบเทศบาลและมีจุดมุ่งหมายที่จะยกฐานะตำบลทั่วประเทศซึ่งมีอยู่ราว 4,800 ตำบลในขณะนั้นขึ้นเป็นเทศบาลทั้งหมด แต่พอถึง พ.ศ. 2489 ทั่วประเทศมีเทศบาลเพียง 117 แห่ง เนื่องจากมีอุปสรรคหลายประการในการจัดตั้งเทศบาล ดังนั้นใน พ.ศ. 2495 รัฐบาลขณะนั้นซึ่งมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี (เป็นนายกรัฐมนตรีช่วงที่ 2 ) จึงได้ออกกฎหมายจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นอีกครั้งเพื่อใช้สุขาภิบาลเป็นฐานในการพัฒนาระบบการปกครองท้องถิ่นให้เติบโตและเข้มแข็ง สามารถยกฐานะขึ้นเป็น “เทศบาล” ในโอกาสต่อไป โดยพระราชบัญญัติสุขาภิบาล_พ.ศ._2495 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสุขาภิบาลในการดำเนินงานของสุขาภิบาล ตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัติฉบับนี้การจัดตั้งสุขาภิบาลกระทำได้โดยประกาศกระทรวงมหาดไทยซึ่งจะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา

          ต่อมาได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 อีก 2 ครั้งเมื่อพ.ศ. 2511 และพ.ศ. 2528 ตามลำดับโดยพระราชบัญญัติสุขาภิบาลฉบับแก้ไขเพิ่มเติมเมื่อพ.ศ. 2528 ได้กำหนดโครงสร้างของสุขาภิบาลแบ่งออกเป็น 2 ประเภทได้แก่

          (1) สุขาภิบาลที่มีนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอร่วมอยู่ในคณะกรรมการสุขาภิบาลโดยดำรงตำแหน่งเป็นประธานกรรมการสุขาภิบาล

          (2) สุขาภิบาลที่มีฐานะการคลังเพียงพอที่จะบริหารงานประจำของสุขาภิบาลได้ โดยสุขาภิบาลประเภทนี้ประธานกรรมการสุขาภิบาลมาจากกรรมการที่ราษฎรเลือกตั้ง มีนายอำเภอหรือปลัดอำเภอผู้เป็นหัวหน้าประจำกิ่งอำเภอดำรงตำแหน่งเป็นที่ปรึกษา

การเปลี่ยนแปลงฐานะสุขาภิบาลเป็นเทศบาล[8]

          นับตั้งแต่มีการจัดการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของสุขาภิบาลเมื่อพ.ศ. 2440 มาจนถึงพ.ศ. 2541 เป็นเวลากว่า 100 ปี ได้มีการจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นทั่วประเทศรวม 981 แห่ง ในจำนวนนี้มีสุขาภิบาลที่ถูกยกเลิกไป 1 แห่ง ได้แก่ สุขาภิบาลชัยบาดาล จังหวัดลพบุรี เพราะพื้นที่ถูกน้ำท่วม ด้วยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย_พ.ศ._2540 ได้บัญญัติไว้ในหมวดการปกครองท้องถิ่น มาตรา 285 กำหนดให้องค์กรปกครองท้องถิ่นต้องมีสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน ประกอบกับนโยบายของรัฐบาลภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีทักษิณ_ชินวัตร ที่แถลงต่อสภาเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2540 ได้กำหนดรูปแบบขององค์กรปกครองท้องถิ่นไว้ 4 รูปแบบคือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล และการปกครองรูปแบบพิเศษ โดยไม่มีรูปแบบสุขาภิบาล ดังนั้นในพ.ศ. 2542 ได้มีการออกพระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล สุขาภิบาลทั่วประเทศจำนวน 980 แห่งจึงได้รับการยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบลทั้งหมด 

 

บรรณานุกรม

โกวิทย์ พวงงาม. การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต. พิมพ์ครั้งที่ 6. กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2550.

จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ. สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2., กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์, 2527.

ชัย เรืองศิลป์. ประวัติศาสตร์ไทยสมัยพ.ศ. 2352-2453 ด้านสังคม. พิมพ์ครั้งที่ 4, กรุงเทพฯ: ศิลปาบรรณาคาร, 2545.

ชูวงศ์ ฉายะบุตร. การปกครองท้องถิ่นไทย. กรุงเทพฯ: สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2539.

ธเนศวร์ เจริญเมือง. 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ, 2548.

พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติมถึง(ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528. รวบรวมและเรียบเรียงโดย ถวัลย์ สนธิอนุเคราะห์ และอารยา จังเสถียร. กรุงเทพฯ: ฟิสิกส์เซ็นเตอร์การพิมพ์, 2529.

วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย.  กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น, 2543.

 

อ้างอิง

[1] ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, กรุงเทพฯ: สมาคมนิสิตเก่ารัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2539, หน้า 125.

[2] เรื่องเดียวกัน

[3] ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540 , พิมพ์ครั้งที่ 5, กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ,2548, หน้า 136.

[4] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 125; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, กรุงเทพฯ: โครงการส่งเสริมการบริหารจัดการที่ดีโดยกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น,2543, หน้า 15-16; ชัย เรืองศิลป์, ประวัติศาสตร์ไทยสมัยพ.ศ. 2352-2453 ด้านสังคม, พิมพ์ครั้งที่ 4, กรุงเทพฯ: ศิลปาบรรณาคาร,2545, หน้า 280-282.

[5] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 125-126; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 16-17; จักรกฤษณ์ นรนิติผดุงการ, สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ กับกระทรวงมหาดไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2 , กรุงเทพฯ: โอเดียนสโตร์,2527, หน้า 276-281.

[6] เรียบเรียงจาก ชูวงศ์ ฉายะบุตร, การปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 126-127; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 17-18.

[7] สรุปจาก ธเนศวร์ เจริญเมือง, 100 ปีการปกครองท้องถิ่นไทย พ.ศ. 2440-2540, หน้า 138-139; วิวัฒนาการการปกครองท้องถิ่นไทย, หน้า 28; โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, พิมพ์ครั้งที่ 6, กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2550, หน้า 243-244; พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 แก้ไขเพิ่มเติมถึง(ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2528, รวบรวมและเรียบเรียงโดย ถวัลย์ สนธิอนุเคราะห์ และอารยา จังเสถียร, กรุงเทพฯ: ฟิสิกส์เซ็นเตอร์การพิมพ์, 2529, หน้า 1.

[8] โกวิทย์ พวงงาม, การปกครองท้องถิ่นไทย หลักการและมิติใหม่ในอนาคต, หน้า 248-250.