สมาชิกสภาเทศบาล


เรียบเรียงโดย  ดร. เอกพลณัฐ  ณัฐพัทธนันท์

ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รศ.ดร.ปธาน สุวรรณมงคล


บทนำ

          เทศบาลเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีประวัติความเป็นมายาวนานที่สุด โดยเปรียบเทียบกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบอื่นๆที่เกิดขึ้นหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475  เทศบาลถือกำเนิดขึ้นตามพระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล_พ.ศ._2476 ในสมัยรัฐบาลของพระยาพหลพลพยุหเสนาเป็นนายกรัฐมนตรี โดยมีนายปรีดี พนมยงค์เป็นผู้ผลักดันคนสำคัญ และด้วยประวัติความเป็นมาที่ยาวนานมากกว่า 80 ปีของเทศบาล จึงทำให้มีกฎหมายแม่บทของเทศบาลที่เกี่ยวข้อง รวมถึงกฎหมายฉบับแก้ไขเพิ่มเติมจำนวนมาก[1]

          เทศบาลถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้การปกครองท้องถิ่นซึ่งถือว่ามีความใกล้ชิดกับประชาชน มีลักษณะสอดคล้องกับรูปแบบการปกครองระดับประเทศที่เปลี่ยนเป็นประชาธิปไตย หลังเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ทำให้เทศบาลเป็นองค์กรทางการเมืองระดับท้องถิ่นองค์กรแรก ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นปกครองตนเองตามหลักการกระจายอำนาจ โดยมีการจำลองโครงสร้างทางการเมืองระดับชาติเอาไว้ในเทศบาลด้วย ดังเช่น การแบ่งแยกฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติออกจากกัน เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายมีหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลซึ่งกันและกัน  การจัดตั้งเทศบาลขึ้นมาได้ช่วยแบ่งเบาภารกิจของรัฐบาลระดับชาติที่มีจำนวนมาก จนไม่สามารถดูแลและบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างทั่วถึงและรวดเร็วเพียงพอ นอกจากนี้ เทศบาลยังกลายเป็นสถาบันฝึกประชาธิปไตยให้แก่ประชาชน ที่ยังไม่เข้าใจและไม่คุ้นเคยกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเพิ่งเริ่มต้นมาก่อนหน้านั้นเพียงแค่ 1 ปี[2]

          อำนาจหน้าที่ของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2546 ได้กำหนดหน้าที่ของเทศบาลโดยแบ่งตามประเภทของเทศบาล ได้แก่ เทศบาลตำบล จะมีภารกิจหน้าที่ (ตามมาตรา 50) ดังเช่น รักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน รักษาความสะอาดของถนนหรือทางเดินและที่สาธารณะ รวมทั้งกำจัดขยะมูลฝอย เป็นต้น เทศบาลเมืองมีภารกิจหน้าที่ (ตามมาตรา 50 และภารกิจเพิ่มเติมในมาตรา 53) ดังเช่น การจัดให้มีน้ำสะอาดหรือการประปา การจัดให้มีโรงฆ่าสัตว์ การจัดให้มีและบำรุงส้วมสาธารณะ การดำเนินกิจการโรงรับจำนำหรือสถานสินเชื่อท้องถิ่น เป็นต้น และเทศบาลนครมีภารกิจหน้าที่ (ตามมาตรา 50 มาตรา 53 และภารกิจเพิ่มเติมในมาตรา 56) ดังเช่น การจัดให้มีและบำรุงการสงเคราะห์มารดาและเด็ก การวางผังเมืองและการควบคุมการก่อสร้าง การส่งเสริมกิจการการท่องเที่ยว เป็นต้น จากภารกิจหน้าที่ของเทศบาลที่กฎหมายกำหนดไว้ ทำให้เกิดการลดหลั่นของภารกิจหน้าที่รับผิดชอบจากมากที่สุดไปน้อยที่สุด เรียงลำดับจากเทศบาลนคร เทศบาลเมืองและเทศบาลตำบล โดยเทศบาลนครเป็นประเภทของเทศบาลที่มีภารกิจครอบคลุมทุกภารกิจของเทศบาลทุกประเภท แต่ภารกิจต่างๆของเทศบาลก็มีข้อจำกัดเช่นกัน ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดให้ภารกิจบางอย่างในขอบเขตความรับผิดชอบของเทศบาลมีหน่วยงานอื่นรับผิดชอบแล้ว เทศบาลจึงจะไม่ต้องทำหน้าที่ตามภารกิจดังกล่าว[3] 

          โครงสร้างของเทศบาลทุกประเภท ภายหลังประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2546 มีรูปแบบเดียวกันทั้งหมด โดยแบ่งออกได้เป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาเทศบาล  ฝ่ายบริหารของเทศบาลมีผู้ดำรงตำแหน่งสูงสุด คือ นายกเทศมนตรี ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรง การดำรงอยู่ของนายกเทศมนตรีไม่ขึ้นกับสภาเทศบาล เพราะนายกเทศมนตรีไม่ได้เป็นสมาชิกสภาเทศบาล และเช่นเดียวกันรองนายกเทศมนตรีซึ่งมาจากการแต่งตั้งของนายกเทศมนตรีก็ไม่ได้เป็นสมาชิกเทศบาล จึงทำให้ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภาเทศบาลแยกขาดออกจากกันอย่างชัดเจน แตกต่างจากในอดีตที่ฝ่ายบริหารอยู่ในรูปแบบคณะเทศมนตรี ซึ่งทำให้ทั้งสองฝ่ายสัมพันธ์กันเนื่องจากฝ่ายบริหารจะดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเทศบาลด้วย[4]  ขณะที่ฝ่ายสภาเทศบาลซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล จะมีหน้าที่สำคัญ 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก การสะท้อนความต้องการของประชาชนในเขตเทศบาลในฐานะที่เป็นผู้แทนของประชาชน ประการที่สอง การออกเทศบัญญัติในฐานะที่สภาเทศบาลเป็นองค์กรทางด้านนิติบัญญัติของเทศบาล จึงต้องทำหน้าที่พิจารณา กลั่นกรอง และอนุมัติกฎหมายต่างๆ และประการสุดท้าย การตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหาร สภาเทศบาลสามารถทำได้หลายวิธี ไม่ว่าจะเป็นการตั้งกระทู้ถามฝ่ายบริหาร การตั้งคณะกรรมการสามัญและวิสามัญของสภาเทศบาลตรวจสอบการทำงาน และการเสนอเพื่อให้มีการออกเสียงประชามติในเขตเทศบาล[5]

 

ที่มาของสมาชิกสภาเทศบาล

          สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) เป็นบุคคลที่ได้รับเลือกตั้งโดยตรงมาจากประชาชนในเขตเทศบาลแต่ละประเภท ได้แก่ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร  ซึ่งจะมีการแบ่งจำนวนเขตเลือกตั้งแตกต่างกันไป 2-4 เขตเลือกตั้ง ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 13 (3) ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554[6]  เพื่อให้มาทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนในเขตเทศบาล ตรวจสอบและควบคุมฝ่ายบริหารตามหลักการถ่วงดุลอำนาจในระบบรัฐสภา  ส.ท. จะมีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี นับแต่วันเลือกตั้ง โดยมีจำนวนสมาชิกในสภาเทศบาลแต่ละประเภทแตกต่างกันไป กล่าวคือ สภาเทศบาลตำบล มีจำนวนสมาชิก 12 คน  สภาเทศบาลเมือง มีจำนวนสมาชิก 18 คน และสภาเทศบาลนคร มีจำนวนสมาชิก 24 คน ตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 15 ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496[7] โดยแบ่งตามเกณฑ์รายได้และประชากรในพื้นที่ของเขตเทศบาล[8]

          โดยปกติสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลจะสิ้นสุดลงพร้อมกับอายุของสภาหรือการยุบสภา เว้นเสียแต่ว่า ส.ท. ผู้นั้นจะเสียชีวิต ลาออกจากตำแหน่ง มีผลประโยชน์ทับซ้อนในสัญญาที่เทศบาลนั้นเป็นคู่สัญญา ถูกประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งถอดถอนออกจากตำแหน่งตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น เป็นต้น[9] และถ้าหากตำแหน่ง ส.ท. ว่างลงเพราะเหตุอื่นนอกจากถึงคราวออกตามวาระหรือมีการยุบสภา จะต้องมีการเลือกตั้ง ส.ท. ขึ้นมาดำรงแต่งแทนตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แต่ผู้ที่เข้ามาดำรงตำแหน่งแทนจะสามารถอยู่ในตำแหน่งได้เพียงเท่ากับเวลาของผู้ที่ดำรงตำแหน่งเดิมเหลืออยู่[10]

 

ความสำคัญของสมาชิกสภาเทศบาล

          สมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) มีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกประธานสภาและรองประธานสภาจากสมาชิกสภาเทศบาลทั้งหมดที่มีอยู่[11]   ส.ท. มีหน้าที่สำคัญในการตรวจสอบและถ่วงดุลการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ตามรูปแบบของระบบรัฐสภา และมีหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติอันเกี่ยวข้องกับการร่างและพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อกฎหมาย ข้อบังคับต่างๆของเทศบาล  ซึ่งถือเป็นหน้าที่หลักของ ส.ท. กล่าวคือ หน้าที่ในด้านการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหาร  ส.ท. โดยเข้าร่วมลงชื่อกับสมาชิกสภารวมแล้วได้จำนวนไม่ต่ำกว่าครึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาทั้งหมดที่อยู่ในตำแหน่ง มีสิทธิทำคำร้องยื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัดขอให้เปิดประชุมวิสามัญ โดยให้ผู้ว่าราชการพิจารณาและเรียกประชุมวิสามัญได้ถ้าเห็นว่าสมควรและเป็นประโยชน์ต่อเทศบาล[12]ส.ท.แต่ละคนมีสิทธิในการลงมติวินิจฉัยข้อปรึกษาจำนวนหนึ่งคะแนนเสียง[13]ส.ท. มีสิทธิตั้งกระทู้ถามนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับการทำงานตามหน้าที่ของบุคคลในตำแหน่งดังกล่าว นอกจากนี้ ส.ท.ยังมีสิทธิในการลงคะแนนเสียงเลือก ส.ท.ด้วยกันเองเป็นคณะกรรมการสามัญของสภา และมีอำนาจเลือกผู้ที่มีตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาหรือบุคคลภายนอก เป็นคณะกรรมการวิสามัญของสภา กระทำกิจการหรือพิจารณาสอบสวนหรือศึกษาเรื่องใดๆ ในอำนาจหน้าที่ของเทศบาลและรายงานผลให้สภาทราบ[14]

          หน้าที่ทางด้านนิติบัญญัติของ ส.ท. มีดังเช่น มีสิทธิเสนอร่างเทศบัญญัติ ซึ่งไม่ขัดหรือแย้งต่อบทกฎหมาย เพื่อใช้สำหรับการปฏิบัติงานตามหน้าที่ของเทศบัญญัติหรือเทศพาณิชย์ของเทศบาล[15] มีอำนาจในการพิจารณาและลงมติเห็นชอบต่อร่างเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือเทศบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม[16]

 

ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นกับการเข้าดำรงตำแหน่งเป็นสมาชิกสภาเทศบาล

          นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 การเข้าดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเทศบาล (ส.ท.) มีการเปลี่ยนแปลงไปเป็นระยะๆ เริ่มต้นจากในสมัยของรัฐบาลพระยาพหลพลพยุหเสนา ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ. 2476 ที่กำหนดให้ ส.ท. มีที่มา 2 ประเภท คือ ประเภทที่มาจากการแต่งตั้งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย และประเภทที่มาจากการเลือกตั้ง  ในประเภทหลังจะมาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเทศบาลที่เป็นตัวแทนมาจากแต่ละหมู่บ้าน ในกรณีของเทศบาลตำบลและเทศบาลเมือง (ถ้าหมู่บ้านใดมีประชาชนเกิน 200 คน ให้เพิ่ม ส.ท. อีก 1 ตำแหน่ง) และที่เป็นตัวแทนมาจากแต่ละตำบล ในกรณีของเทศบาลนคร (ถ้าตำบลใดมีประชาชนเกิน 2,000 คน ให้เพิ่ม ส.ท. อีก 1 ตำแหน่งทุกๆ 2,000 คน) เพื่อทำหน้าที่ควบคุมการทำงานของคณะเทศมนตรี  ต่อมาในสมัยรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาล_พ.ศ._2481 ได้กำหนดให้สมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด และมีการเปลี่ยนแปลงจำนวนสมาชิกสภาเทศบาลให้เหลือน้อยลงเพื่อลดค่าใช้จ่ายของเทศบาล โดยกำหนดให้เทศบาลตำบล มีสมาชิกสภาตำบล 9 คน เทศบาลเมือง มีสมาชิกสภาเมือง 24 คน และเทศบาลนคร มีสมาชิกสภานคร 36 คน[17]  แต่ในเวลาต่อมาจอมพล ป. พิบูลสงคราม ก็ประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2486 และกำหนดให้มีการแบ่งประเภทสมาชิกเทศบาลออกเป็น 2 ประเภทตามที่เคยใช้ในปี พ.ศ. 2476 เช่นเดิม เนื่องจากสมาชิกสภาที่มาจากการเลือกตั้ง มีข้อบกพร่องในการทำหน้าที่ ขาดความสามารถ ไม่เข้าใจบทบาทของตนเองดีพอ[18] จึงต้องมีสมาชิกสภาที่มาจากการแต่งตั้งเป็นเสมือนพี่เลี้ยง และการแบ่งประเภทสมาชิกสภาในลักษณะนี้ก็ยังใช้ต่อมาเมื่อจอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้ประกาศใช้พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 เป็นกฎหมายฉบับใหม่ และในรัฐบาลอื่นๆต่อมาก็ยังคงใช้รูปแบบของที่มาสมาชิกเทศบาลเช่นนี้[19] จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2542 ในสมัยของรัฐบาลนายชวน_หลีกภัย ได้มีการปรับเปลี่ยนให้เหลือเพียงแค่สมาชิกประเภทที่มาจากการแต่งตั้งเท่านั้น และกำหนดให้มีวาระการดำรงตำแหน่ง 4 ปี จากเดิมมีวาระการดำรงตำแหน่ง 5 ปี[20] ซึ่งกลายเป็นรูปแบบที่มาของสมาชิกสภาเทศบาลที่ใช้มาจนถึงปัจจุบัน

 

บรรณานุกรม

นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ.ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ.กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546.

พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542

พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546

พระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554

มรุต วันทนากร.สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทยหมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย เทศบาล.  นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547.

 

อ้างอิง

[1] ดูใน มรุต วันทนากร, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทยหมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย เทศบาล, (นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า, 2547), หน้า 6.

[2] เพิ่งอ้าง, หน้า 3-5.

[3] เพิ่งอ้าง, หน้า 38-39.

[4] เพิ่งอ้าง, หน้า 28-29.

[5] เพิ่งอ้าง, หน้า 31-35.

[6] ดูมาตรา 13 (2) ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2554

[7] แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 12) พ.ศ. 2546

[8] ดูเพิ่มเติมในนครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ,ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ,(กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546), หน้า 19.

[9] ดู มาตรา18 ทวิ และมาตรา19ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[10] ดู มาตรา 16ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[11] ดู มาตรา 24 วรรคสอง ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[12] ดู มาตรา 26 ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[13] ดู มาตรา 28 ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[14] ดู มาตรา 31 และ 32 ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[15] ดู มาตรา 60 มาตรา 61 และมาตรา 61 ทวิ (2) ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[16] ดู มาตรา 62 ตรี ของพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบับปรับปรุงแก้ไข)

[17] ดูเพิ่มเติมใน มรุต วันทนากร, สารานุกรมการปกครองท้องถิ่นไทยหมวด พัฒนาการและรูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทย เทศบาล, หน้า 7-10.

[18]เพิ่งอ้าง, หน้า 12.

[19]เพิ่งอ้าง, หน้า 15.

[20]มาตรา 16 แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542