บทบาทของอาเซียนกรณีปราสาทเขาพระวิหาร


ผู้เรียบเรียง พัชร์ นิยมศิลป


ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ ศาสตราจารย์ ดร. ไชยวัฒน์ ค้ำชู


ประวัติความเป็นมาของปัญหา

ปราสาทพระวิหารตั้งอยู่บนเทือกเขาพนมดงรักบริเวณชายแดนไทย-กัมพูชาระหว่างจังหวัดศรีสะเกษของไทยและจังหวัดเปี๊ยะวิเฮียร์ของประเทศกัมพูชา ปราสาทพระวิหารสร้างขึ้นราวพุทธศตวรรษที่ 15-16 ตามความเชื่อของศาสนาฮินดูลัทธิไศวนิกาย ปราสาทพระวิหารนับได้ว่าเป็นโบราณสถานสำคัญที่แสดงให้เห็นว่าชุมชนโบราณในพื้นที่มีเครื่องยึดเหนี่ยวทางจิตใจรวมกัน หลังจากที่เขมรเสียกรุงศรียโสธรปุระ (นครวัด-นครธม) ให้แก่กรุงศรีอยุธยา ในปี พ.ศ. 1974 ปราสาทพระวิหารก็ถูกทิ้งร้างไปเกือบ 500 ปี จนกระทั้งฝรั่งเศสเข้ามายึดครองอินโดจีน (เวียดนาม ลาว กัมพูชา) เป็นอาณานิคมของตนใน ราวๆ พ.ศ. 2436

ตามบันทึกฝ่ายไทยปรากฏเป็นหลักฐานว่าในปี พ.ศ. 2472 สมเด็จกรมพระยาดำรงราชานุภาพ (เมื่อครั้งดำรงตำแหน่งอภิรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวฯ) ได้เสด็จทอดพระเนตรโบราณสถานทั้งปราสาทเขาพนมรุ้งและปราสาทเขาพระวิหาร โดยครั้งนั้นได้มีการขออนุญาตฝ่ายฝรั่งเศสอย่างเป็นทางการ ทางผู้ปกครองอาณานิคมฝรั่งเศสก็จัดพิธีต้อนรับอย่างเป็นทางการ นักวิชาการบางรายจึงตั้งข้อสังเกตว่าคนไทยในสมัยนั้นอาจไม่ได้คิดว่าปราสาทเขาพระวิหารเป็นของไทย ความรู้สึกว่าไทยเป็นเจ้าของปราสาทเขาพระวิหารเพิ่งจะมาแน่ชัดขึ้นสมัยหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อกองทัพญี่ปุ่นยกให้ไทยในฐานะพันธมิตรเข้ายึดครองบางจังหวัดของกัมพูชา ครั้นญี่ปุ่นแพ้สงครามโลกครั้งที่สองไทยจึงจำต้องคืนดินแดนกัมพูชาที่ยึดครองไว้ระหว่างสงครามให้แก่ฝรั่งเศส กระนั้นไทยก็มิได้คืนประสาทพระวิหารให้แต่อย่างใดเพราะเชื่อว่าเส้นเขตแดนไทยกัมพูชาในบริเวณนั้นแบ่งโดยสันปันน้ำตามสนธิสัญญาที่ได้ทำไว้กับฝรั่งเศสตั้งแต่สมัย รัชกาลที่ 5 ต่อมาเมื่อกัมพูชาได้รับเอกราชจากฝรั่งเศส กัมพูชาจึงได้ยื่นฟ้องเป็นคดีต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice) ณ กรุงเฮก ในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2502 ซึ่งศาลได้ประทับรับฟ้องและมีคำพิพากษาในอีกเกือบสามปีต่อมา

คำพิพากษาศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ

ในวันที่ 15 มิถุนายน ค.ศ. 1962 ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ มีมติ 9 ต่อ 3 เสียง มีคำพิพากษาว่าปราสาทพระวิหารตั้งอยู่ในอาณาเขตภายใต้อธิปไตยของกัมพูชา และไทยมีพันธะที่จะต้องถอนกำลังทหารหรือตำรวจ ผู้เฝ้ารักษาหรือผู้ดูแลซึ่งประเทศไทยส่งไปประจำการที่ปราสาทพระวิหารหรือในบริเวณใกล้เคียงอาณาเขตของกัมพูชา นอกจากนั้นศาลโดยมติ 7 ต่อ 5 เสียง มีคำสั่งให้ประเทศไทยคืนบรรดาโบราณวัตถุที่เจ้าหน้าที่ไทยอาจจะได้โยกย้ายออกไปจากปราสาทหรือบริเวณพระวิหารนับตั้งแต่ประเทศไทยได้เข้าครอบครองพระวิหารเมื่อ ค.ศ. 1954 อย่างไรก็ดีประเทศไทยได้ตีความคำพิพากษาว่าศาลยุติธรรมไม่ได้พิพากษาชี้ขาดเรื่องเส้นเขตแดนระหว่างประเทศทั้งสองว่าจะต้องเป็นไปตามระวางแผนที่ 1 : 200 000 ที่ศาลได้อ้างอิงในคำพิพากษานั้น รัฐบาลไทยจึงกำหนดเขตบริเวณปราสาทพระวิหารโดยกำหนดเป็นรูปพื้นที่สี่หเหลี่ยมผืนผ้าครอบปราสาทพระวิหารเป็นเนื้อที่ประมาณหนึ่งส่วนสี่ตารางกิโลเมตร ในขณะที่ฝ่ายกัมพูชาตีความว่าพรมแดนระหว่างไทย-กัมพูชาเป็นไปตามระวางแผนที่ 1 : 200 000 ดังนั้นจึงเกิดพื้นที่ทับซ้อนที่ทั้งสองฝ่ายต่างอ้างอธิปไตยเหนือดินแดนดังกล่าว ฝ่ายไทยเห็นว่าปัญหาเรื่องพรมแดนนั้นหาได้เป็นที่ยุติตามคำพิพากษาไม่ เพราะฉะนั้นกัมพูชาและไทยจึงต้องไปเจรจาในคณะกรรมการปักปันเขตแดนฯ ต่อไป

จนถึงปี ค.ศ. 2008 ประเทศกัมพูชาประสงค์จะขึ้นทะเบียนปราสาทเขาพระวิหารเป็นมรดกโลก รัฐบาลไทยนำโดย นาย สมัคร สุนทรเวช ได้รับรองการออกแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา สนับสนุนให้กัมพูชาจดทะเบียนปราสาทเขาพระวิหารเป็นมรดกโลก ความขัดแย้งได้กลับปะทุขึ้นอีกครั้งเมื่อกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยได้ออกมาคัดค้านการที่รัฐบาลไทยสนับสนุนรัฐบาลกัมพูชาขอขึ้นทะเบียนปราสาทเขาพระวิหารเป็นมรดกโลกโดยอ้างว่าการดังกล่าวจะเป็นเหตุให้ประเทศไทยเสียดินแดน ทั้งนี้กลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยและพรรคประชาธิปัตย์ได้นำประเด็นดังกล่าวฟ้องเป็นคดีต่อศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญเพื่อเพิกถอนการกระทำของรัฐบาล อย่างไรก็ดีองค์การยูเนสโกได้รับขึ้นทะเบียนตัวปราสาทเขาพระวิหารเป็นมรดกโลกในวันที่ 8 กรกฎาคม ค.ศ. 2008 ซึ่งก่อให้เกิดความตรึงเครียดตามแนวชายแดนเป็นอย่างยิ่ง

ทั้งนี้ระหว่าง ค.ศ. 2009- 2011 ก็ได้เกิดการปะทะกันระหว่างทหารไทยกับทหารกัมพูชาเป็นระยะ ๆ โดยทั้งสองประเทศได้ระดมทหารและยุทโธปกรณ์หนักตรึกกำลังตามแนวชายแดนของตนอย่างแน่นหนา รัฐบาลกัมพูชาจึงอาศัยเหตุรุนแรงนี้ยื่นขอให้ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศตีความคำพิพากษาเขาพระวิหาร ลงวันที่ 15 มิถุนาย ค.ศ. 1962 Temple of Preah Vihear (Cambodia v Thailand) (Merits) [1962] ICJ 6 และขอให้ศาลโลกกำหนดมาตรการคุ้มครองชั่วคราว ซึ่งต่อมาศาลได้กำหนดเขตปลอดทหารชั่วคราว (Provisional Demilitarized Zone: PDZ) และสั่งให้ทั้งสองฝ่ายต้องดำเนินความร่วมมือกันต่อไปตามกรอบอาเซียนและต้องให้คณะผู้สังเกตการณ์เข้าไปยัง PDZ ในการนี้ประเทศอินโดนิเซียในฐานะประธานอาเซียนได้เสนอตัวเข้าเป็นคนกลางในการยุติข้อพิพาท โดยมอบหมายให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ (นาย มาร์ตี้ นาตาเลกาวา) ประสานงานเพื่อให้เกิดการเจรจายุติข้อพิพาทระดับทวิภาคี

ในวันที่ 11 พฤศจิกายน ค.ศ. 2013 ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศไทยอ่านคำพิพากษา โดยมีมติเป็นเป็นเอกฉันท์ ชี้ขาดโดยตีความว่า คำพิพากษาเมื่อวันที่ 15 มิถุนายน ค.ศ. 1962 ได้ตัดสินว่า “กัมพูชามีอธิปไตยเหนืออาณาเขตทั้งหมดของชะง่อนผาพระวิหาร (the promontory of Preah Vihear) ซึ่งถูกกำหนดในวรรค 98 ของคำพิพากษาปัจจุบัน และเป็นผลให้ไทยมีพันธะที่ต้องถอนออกจากอาณาเขตนั้น บรรดากำลังทหารหรือตำรวจไทย หรือ ผู้เฝ้ารักษาหรือผู้ดูแลที่ประจำอยู่ที่นั่น” อย่างไรก็ดีศาลยุติธรรมระหว่างประเทศมิได้พิจารณาเส้นพรมแดนระหว่างประเทศจากข้อพิพาท 4.6 ตารางกิโลเมตร เนื่องจากคดีเดิมมีประเด็นพิจารณาเพียงแค่อธิปไตยเหนือชะง่อนผาพระวิหารเท่านั้น ต่อมา ในวันที่ 14 พฤศจิกายน ค.ศ. 2013 นาย สีหศักดิ์ พวงเกตุแก้ว ปลัดกระทรวงการต่างประเทศไทย ได้ชี้แจ้งว่า

“ในขณะนี้ยังไม่สามารถระบุขอบเขตของบริเวณใกล้เคียงปราสาท (vicinity) ซึ่งศาลฯ กำหนดตามคำพิพากษาว่า คือ promontory (คำแปลชั่วคราว คือ ยอดเขาพระวิหาร) ได้ ว่า มีอาณาบริเวณและพื้นที่เท่าใด เนื่องจากต้องศึกษาคำพิพากษาโดยละเอียด ทั้งยังต้องลงไปดูสภาพภูมิศาสตร์ในพื้นที่จริงเสียก่อน แต่สิ่งที่สามารถยืนยันได้จากคำพิพากษาของศาลฯ คือ บริเวณใกล้เคียงปราสาทไม่ใช่พื้นที่ 4.6 ตารางกิโลเมตร และเส้นเขตแดนบนแผนที่ภาคผนวก 1 มาตราส่วน 1 : 200,000 ไม่ผูกพันไทยในฐานะ เส้นเขตแดนทั่วไประหว่างไทย – กัมพูชา ตามที่กัมพูชากล่าวอ้างมาโดยตลอด ซึ่งแสดงว่าศาลฯ รับฟังข้อต่อสู้ที่ฝ่ายไทยนำเสนอ... นอกจากนี้ ประเด็นพื้นที่บริเวณใกล้เคียงปราสาทตามคำพิพากษาของศาลฯ เป็นประเด็นที่จะต้องเจรจากับฝ่ายกัมพูชาต่อไป กระทรวงฯ จึงไม่สามารถระบุชี้ชัดขอบเขตหรือพื้นที่ได้ เนื่องจากจะกระทบต่อท่าทีในการเจรจาของฝ่ายไทย ซึ่งขอย้ำว่าในการเจรจากับฝ่ายกัมพูชา ฝ่ายไทยจะมุ่งหาข้อยุติที่ทั้งสองฝ่ายพอใจและยอมรับได้...”

ดังนี้จะเห็นได้ว่าข้อพิพาทเกี่ยวกับพรมแดนบริเวณเขาพระวิหารนั้น ประเทศไทยและประเทศกัมพูชายังคงต้องไปเจรจาต่อในระดับทวิภาคี โดยทั้งสองประเทศจะต้องรักษาความสัมพันธ์กับกัมพูชาในฐานะประเทศเพื่อนบ้านและสมาชิกประชาคมอาเซียน

บทบาทของอาเซียนในการสร้างสันติภาพ

ภูมิภาคนิยม (regionalism) เป็นแนวคิดทางรัฐศาสตร์ หมายถึง กระบวนการที่ประเทศเพื่อนบ้านในภูมิภาคเดียวกันรวมกลุ่มขึ้นเป็นองค์กรระหว่างประเทศ การรวมกลุ่มประเทศนี้อาจมีจุดประสงค์เพื่อร่วมมือกันทางเศรษฐกิจ ทางทหาร รวมไปถึงความร่วมมือเพื่อพัฒนาสังคม จุดเด่นของแนวคิดภูมิภาคนิยมคือการที่ประเทศสมาชิกในกลุ่มทุกประเทศได้รับผลประโยชน์เสมอกัน (win-win) ทั้งนี้เนื่องจากเป้าหมายขององค์กรกำหนดขึ้นเพื่อประโยชน์ในระดับภูมิภาค ทุกประเทศต่างมีหน้าที่ต้องช่วยเหลือซึ่งกันและกันเพื่อไปสู่เป้าหมายร่วม ประโยชน์ของภูมิภาคจะเข้ามาคานและดุลกับประโยชน์ของชาติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ดังนั้นการเกิดขึ้นของประชาคมอาเซียนจะส่งผลให้แนวคิด“อธิปไตย” ที่ยึดโยงอยู่กับบูรณภาพแห่งดินแดนเปลี่ยนไป ประเทศสมาชิกทั้ง 10 ประเทศต่างก็จะต้องปรับตัวเพื่อเข้าสู่ยุคใหม่ ระบบใหม่ เพื่อเก็บเกี่ยวผลประโยชน์ที่งอกงามยิ่งกว่า ประโยชน์ของชาติควรสอดรับกับประโยชน์ของภูมิภาคซึ่งเอื้อให้ประเทศอื่นๆ เข้ามามีประโยชน์ร่วมกันได้ ปรากฏการณ์นี้ไม่ใช่สิ่งใหม่ หากมองไปยังทวีปต่างๆ ทั่วโลกจะพบว่าเกิดการร่วมกลุ่มประเทศในทุกทวีป ยกตัวอย่างเช่น ประเทศสหรัฐอเมริกาและสหภาพยุโรป ที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนารูปแบบการจัดการภูมิภาคของตนเอง ยังมีองค์กรที่พัฒนาในระดับที่ใกล้เคียงกับอาเซียน เช่น สหภาพแอฟริกา ประชาคมแคริเบียน องค์การสันนิบาตอาหรับ สมาคมเอเชียใต้ เป็นต้น

เมื่อพิจาณาถึงข้อตกลงที่วางกรอบด้านความมั่นคงในอาเซียนจะพบว่ามีข้อตกลงจำนวน 11 ฉบับ ได้แก่

1) ปฏิญญากรุงเทพฯ The ASEAN Declaration 1967 (Bangkok Declaration)

2) ปฏิญญาว่าด้วยภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นเขตแห่งสันติภาพ เสรีภาพและความเป็นกลาง The Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration (ZOPFAN)

3) สนธิสัญญาว่าด้วยเขตปลอดอาวุธนิวเคลียร์ในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ Southeast Asia Nuclear-Weapon-Free Zone Treaty

4) The Declaration of ASEAN Concord 1976

5) สนธิสัญญาไมตรีและความร่วมมือในภูมิภาคเอเซียตะวันออกเฉียงใต้ The Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia 1976

6) The Rules of Procedure of the High Council of the Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia 2001

7) The Declaration of ASEAN Concord II 2003 (Bali Concord II)

8) The ASEAN Security Community Plan of Action

9) The ASEAN Charter

10) The ASEAN Political-Security Community Blueprint

11) The Declaration of ASEAN Concord III

นอกจากนั้นอาเซียนยังมีการประชุมที่เกี่ยวข้องกับความร่วมมือทางด้านการเมืองและความมั่นคงในระดับภูมิภาคที่เป็นเวทีเสริมสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจตามแนวทางการทูตเชิงป้องกัน อาทิ เออาร์เอฟ ASEAN Regional Forum – ARF การประชุมสุดยอดเอเชียตะวันออก East Asia Summit-EAS ที่ประชุมอาเซียน +3 เป็นต้น

การจัดการปัญหาเขาพระวิหารหากยืนอยู่บนฐานของของชาตินิยมจะเห็นว่าไทยและกัมพูชาจะต้องปักปันเขตแดนเพื่อให้เกิดความชัดเจนว่าแต่ละฝ่ายมีอธิปไตยอยู่แค่ไหนและเพียงใด แต่หากมองจากมิติภูมิภาคนิยมจะเห็นได้ว่าไทยและกัมพูชาไม่จำต้องขีดเส้นแบ่งว่าใครเป็นเจ้าของปราสาทเขาพระวิหารเนื่องจากโบราณสถานดังกล่าวแสดงให้เห็นความเชื่อมโยงระหว่างไทยและกัมพูชามาแต่โบราณ ดังนั้นก็เป็นการสมควรที่สองประเทศจะร่วมมือกันจัดการพื้นที่ดังกล่าวให้กลับมาอุดมสมบูรณ์และมั่งคั่งถาวรสืบไป

เขาพระวิหารมรดกของอาเซียน

ปราสาทเขาพระวิหารเป็นสัญลักษณ์แห่งความรุ่งโรจน์ของบรรพชนคนอีสานและสองฝั่งแม่น้ำโขงที่ต่างเรียกตัวเองต่างกันไป เช่น เสียม ไทย ลาว เขมร ส่วย ข่า จาม ฯลฯ แต่ก็ร่วมกันเป็นเจ้าของมรดกวัฒนธรรมบนแผ่นดินสุวรรณภูมิ ชื่อ “สุวรรณภูมิ” นี้เป็นชื่อเก่าแก่ทีปรากฏในคัมภีร์โบราณของชาวต่างชาติ ไม่ว่าจะเป็น มหาวงศ์พงศาวดารลังกาของชาวสิงหล ชาดกพุทธศาสนาของชาวอินเดีย นิทานเปอร์เชียในอิหร่าน แม้กระทั้งชาวฮั่นในจีนก็เรียกพื้นที่นี้ว่า “จินหลิน” หรือ “กิมหลิน” ซึ่งแปลว่าแผ่นดินทอง อาจกล่าวได้ว่าสุวรรณภูมิไม่ใช่ชื่อรัฐหรืออาณาจักร หากแต่เป็นชื่อเรียกภูมิภาคที่เป็นศูนย์กลางแลกเปลี่ยนค้าขายระหว่างอินโด-เปอร์เชียและอาหรับกับอาณาจักรจีนโบราณ เมืองสุรินทร์ เมืองบุรีรัมย์และเมืองศรีสะเกษก็อยู่ในเขตเครือญาติของวงศ์กษัตริย์ผู้สร้างปราสาทเขาพระวิหาร ดังจะเห็นได้จากปราสาทหินที่มีอยู่ทั่วไปในพื้นที่ลุ่มน้ำมูล เช่นปราสาทพนมวัน ปราสาทพิมาย ปราสาทพนมรุ้ง ปราสาทเหล่านี้แสดงได้เห็นถึงความเจริญรุ่งเรืองของวัฒนธรรมขอมซึ่งเกิดขึ้นและเสื่อมไปก่อนจะเกิดประเทศไทยหรือประเทศกัมพูชาเสียอีก ในเมื่อปัจจุบันทั้งไทยและกัมพูชาต่างก็เป็นสมาชิกอาเซียนเหมือนกัน เพราะเหตุผลกลใดจึงจะต้องมารบกันเพื่อแย้งมรดกทางประวัติศาสตร์ที่บรรพบุรุษทิ้งไว้ให้ คุณค่าของเขาพระวิหารและปราสาทเขาพระวิหารในวันนี้มิได้จำกัดอยู่แค่เส้นพรมแดนที่กำกวมระหว่างไทยและกัมพูชา หากแต่เขาพระวิหารและตัวปราสาทนั้นเป็นที่ยอมรับในระดับนานาชาติแล้วว่าสมควรแก่การอนุรักษ์ไว้เพื่อเป็นมรดกของมวลมนุษยชาติ เพื่อเป็นมรดกของคนทั้งโลก