ค่านิยมและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ


ผู้เรียบเรียง รองศาสตราจารย์ ดร. โกวิทย์ กังสนันท์


วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2546 เล่มที่ 2


บทนำ

ในการดำรงชีวิตอยู่ในสังคม คนโดยทั่วไปต้องเผชิญกับปัญหาและอุปสรรคด้านต่างๆ อย่างนับไม่ถ้วน ปัญหาและอุปสรรคบางอย่างอาจมีผลกระทบโดยตรงต่อระดับบุคคล กลุ่มบุคคล หรือสังคมโดยส่วนรวม ในบางสถานการณ์บุคคลและกลุ่มบุคคลเหล่านี้สามารถแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นด้วยตัวของเขาเองโดยใช้ความรู้ความสามารถ สติปัญญาเท่าที่มีอยู่ ตลอดจนสามัญสำนึกที่ได้จากประสบการณ์ แต่ในหลายๆ กรณีพวกเขาไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ด้วยตัวของเขาเอง เนื่องจาก มีข้อจำกัดด้านต่างๆ ทั้งที่อยู่ในชุมชนเอง และข้อจำกัดที่มีสาเหตุพื้นฐานมาจากสิ่งแวดล้อมภายนอก ภายใต้สภาวการณ์เช่นนี้ ปัญหาที่เกิดขึ้นก็ดำรงอยู่และส่งผลกระทบต่อชีวิตของคนต่อไป ในจุดนี้เองบทบาทของรัฐจำเป็นต้องเข้าไปช่วยแก้ปัญหาของชุมชน รัฐทำหน้าที่กำหนดนโยบายเพื่อแก้ไขปัญหาสังคมโดยใช้ทรัพยากรที่จัดเก็บมาจากสังคมในรูปแบบต่างๆ

อย่างไรก็ตาม กระบวนการตัดสินนโยบายที่กระทำโดยรัฐเกี่ยวข้องกับปัจจัย องค์ประกอบ และเงื่อนไขต่างๆ มากมาย ปัจจัยและเงื่อนไขเหล่านี้มีความสัมพันธ์และส่งผลกระทบต่อกันในรูปแบบที่ซับซ้อนที่เกี่ยวข้องกับทั้งด้านรูปธรรมและนามธรรม ก่อนที่จะดำเนินการตัดสินใจออกมาเป็นนโยบายหรือโปรแกรมสำหรับการแก้ปัญหา ในขั้นเริ่มต้นของกระบวนการกำหนดนโยบาย นักสังคมศาสตร์ หรือผู้ชำนาญการด้านการวิเคราะห์นโยบายอาจมีการเก็บและรวบรวมข้อมูลด้านต่างๆ และชี้ให้เห็นประเด็นปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง หลังจากนั้น มีการพัฒนาตัวเลือกและแนวทางปฏิบัติเพื่อแก้ไขปัญหา ตลอดจนการประเมินผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากแต่ละตัวเลือก ก่อนที่จะเสนอให้ผู้ตัดสินนโยบายรับไปพิจารณา และในขั้นสุดท้าย ผู้ตัดสินนโยบายใช้ดุลพินิจของตัวเองเพื่อตัดสินใจออกมาว่า ทางเลือกใดมีความเหมาะสมและควรได้รับการก่อรูปเป็นนโยบาย (Policy formulation) เพื่อตอบสนองต่อความต้องการหรือเพื่อแก้ปัญหาสังคมที่เกิดขึ้น อย่างไรก็ตาม พื้นฐานของกระบวนการกำหนดนโยบายดังกล่าวไม่สามารถกระทำกันอย่างง่ายๆ โดยอาศัยเทคนิค วิธีการ และขั้นตอนที่เป็นรูปแบบนามธรรมเท่านั้น ในความเป็นจริง นโยบายต่างๆ ที่ถูกกำหนดออกมา เพื่อชี้นำแนวทางของการปฏิบัติเกี่ยวข้องกับสิ่งที่มีลักษณะและคุณสมบัติจิตวิสัย (subjectivity) และวัตถุวิสัย (objectivity) ด้านต่างๆ มากมาย ประเด็นสำคัญประการหนึ่งที่เกี่ยวข้องและมีบทบาทอย่างมากในการกำหนดทิศทางของนโยบาย คือ การระบุความหมายของปัญหา (problem definition) การระบุความหมายของปัญหามีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับค่านิยม (values) และผลประโยชน์ (interest) ที่ผูกพันอยู่กับผู้ที่มีส่วนร่วมในกรอบนโยบายทุกฝ่าย ไม่ว่าจะเป็นนักวิเคราะห์และนักสังคมศาสตร์ผู้ตัดสินนโยบาย และกลุ่มเป้าหมายที่เกี่ยวข้องกับนโยบาย สิ่งนี้สะท้อนให้เห็นความจำเป็นที่เราจะต้องเข้าใจว่า ค่านิยมและผลประโยชน์ของแต่ละฝ่ายมีความเกี่ยวพันกันอย่างไร

ปัญหาสังคมที่เกี่ยวพันกับค่านิยมและผลประโยชน์

นักวิชาการอาจมีคำจำกัดความของคำว่า “ปัญหาสังคม” (social problem) แตกต่างกัน ทั้งนี้ ขึ้นอยู่กับวิธีการสร้างความเข้าใจและการมองปรากฏการณ์ของปัญหา Finsterbusch and Motz อธิบายอย่างครอบคลุมว่า

“ ปัญหาสังคม คือ สถานการณ์ที่คนจำนวนมากพิจารณาว่าเป็นสถานการณ์ที่ส่งผล กระทบในทางลบต่อเขา และพวกเขาเองไม่อยากอดทนที่จะอยู่กับสถานการณ์เช่นนี้ในช่วงเวลาอันยาวนาน ดังนั้น เขาต้องการการเปลี่ยนแปลงที่สร้างสรรค์ (constructive change)” [1]

การสร้างแนวความคิดของคำว่า “ปัญหาสังคม” ดังกล่าวสะท้อนให้เห็นนัยสำคัญบางประการในการทำความเข้าใจว่า อะไรคือปรากฏการณ์ที่เราเรียกว่าปัญหาสังคม

ประการแรก คือ ปัญหาสังคมจำเป็นต้องเกี่ยวพันกับคนจำนวนมาก ปัญหาที่ส่งผลกระทบต่อบุคคลเพียงคนเดียวหรือต่อเฉพาะกลุ่มบุคคลจำนวนน้อยไม่นับว่าเป็นปัญหาสังคม ตัวอย่างเช่น นาย ก. ใช้จ่ายอย่างฟุ่มเฟือยจนกระทั่งเงินเดือนไม่พอใช้ การมีเงินเดือนไม่พอใช้เป็นเพียงปัญหาส่วนตัว (personal problem) ของนาย ก. เอง หรือการที่นาย ก. มีเรื่องทะเลาะเบาะแว้งในครอบครัวบ่อยๆ ก็เป็นปัญหาครอบครัวของนาย ก. แต่ในทางตรงกันข้าม ถ้านาย ก. มีรายได้น้อยเหมือนคนอื่นๆ อีกจำนวนมาก และแม้ว่าจะใช้จ่ายอย่างประหยัดอย่างไร เงินเดือนที่ได้รับไม่พอใช้อยู่ดี ปัญหารายได้ไม่พอใช้ก็จะกลายเป็นปัญหาสังคมไปทันที ส่วนในกรณีการทะเลาะกันในครอบครัวของนาย ก. ถ้าการทะเลาะนั้นก่อให้เกิดความรำคาญต่อเพื่อนบ้านจำนวนมาก และชุมชนนั้นทนไม่ได้ที่จะอยู่ในสภาพนั้น ปัญหาการทะเลาะกันในครอบครัวจะกลายเป็นปัญหาของชุมชนไปทันที ในจุดนี้ นักวิชาการบางคนจึงจัดจำแนกประเภทของปัญหาออกเป็น 3 ประเภทหลักๆ คือ 1) ปัญหาส่วนตัว 2) ปัญหาสังคม และ 3) ปัญหานโยบาย [2] ความแตกต่างระหว่างปัญหาสังคม และปัญหานโยบายอยู่ตรงจุดสำคัญที่ว่า ปัญหาสังคมอาจได้รับการแก้ไขโดยไม่จำเป็นต้องใช้การจัดสรรทรัพยากรของรัฐ ชุมชนสามารถแก้ปัญหาโดยใช้ทรัพยากรของชุมชนเอง ตัวอย่างเช่น ในกรณีที่ครอบครัวของ นาย ก. ทะเลาะกันและทำความเดือดร้อนให้กับเพื่อนบ้าน ส่วนปัญหานโยบายอาจจะเป็นปัญหาเดียวกับปัญหาสังคม แต่รัฐเข้ามาแทรกแซงเพื่อแก้ปัญหาโดยใช้ทรัพยากรที่รัฐมีอยู่

ประการที่สอง การรับรู้ปัญหาสังคมมีความเกี่ยวพันอย่างใกล้ชิดกับจิตวิสัยและประสบการณ์ที่แต่ละฝ่ายมีอยู่ ยกตัวอย่าง เช่น การเกิดปัญหาน้ำท่วมในบางท้องที่ ประชาชนที่อยู่ในท้องที่ที่เกิดน้ำท่วม และประสบกับการสูญเสียในด้านทรัพย์สินจะเกิดความรู้สึกว่าปัญหาที่เกิดขึ้นเป็นปัญหาร้ายแรงที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขอย่างรีบด่วน ส่วนประชาชนที่ไม่อยู่ในพื้นที่น้ำท่วมอาจรับรู้ปัญหาน้ำท่วมในฐานะที่ได้รับผลกระทบทางอ้อม เช่น การติดต่อและการเดินทางไม่สะดวก ความรู้สึกและความต้องการที่จะให้มีการแก้ไขปัญหาอย่างรีบเร่ง จึงไม่รุนแรงมากนัก บางคนอาจคิดว่าการเกิดน้ำท่วมมีลักษณะเป็นครั้งคราว การแก้ปัญหาจึงค่อยๆ ทำ ค่อยๆ ไปได้ ในขณะเดียวกัน ผู้ตัดสินนโยบายอาจมองปัญหาในขอบเขตของความรับผิดชอบต่อหน้าที่ และการแก้ปัญหาจำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยและเงื่อนไขต่างๆ ที่อาจจะเอื้ออำนวย หรือที่เป็นอุปสรรคด้วย ส่วนนักวิเคราะห์นโยบายและนักวิชาการอาจมองปัญหาน้ำท่วมในประเด็นที่ส่งผลกระทบต่อชุมชนและสังคมในระยะยาว การแก้ปัญหาจำเป็นต้องมีการศึกษาวิจัยและวางแผนกันอย่างรอบคอบและรัดกุม ดังนั้นจะเห็นได้ว่า แม้ว่าจะอยู่ภายใต้สถานการณ์ปัญหาอย่างเดียวกัน ฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับปัญหาทั้งหมดต่างมีกรอบความคิด (frames) ในการมองปัญหาไม่เหมือนกัน[3] ในทัศนะของ Rein กรอบความคิด คือ วิธีการทำความเข้าใจเกี่ยวกับสิ่งต่างๆ และประกอบด้วยโครงสร้างความคิด หลักฐาน และเหตุผลของการกระทำ ดังนั้น กรอบความคิดจึงสร้าง “ภาพการมองเห็น” (perspective) ที่คนใช้มองปรากฏการณ์ความเป็นจริง และการกระทำโต้ตอบต่อปรากฏการณ์นั้นๆ [4] ภาพการมองเห็นที่แตกต่างกันมีผลทำให้การกระทำต่อสถานการณ์มีความแตกต่างกันออกไปด้วย

ประการสุดท้าย พื้นฐานดังกล่าวแล้วข้างต้นทำให้เราสามารถเข้าใจได้ว่า การเข้าใจปัญหาสังคมเกี่ยวพันค่านิยม (values) และผลประโยชน์ (interest) อย่างหลีกไม่ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในมิติที่เกี่ยวกับผลประโยชน์ที่ขัดแย้ง (conflicting interests) และค่านิยมที่แตกต่างกัน (disagreeing values) ในกรณีของการเกิดน้ำท่วม ผู้ที่อยู่ในพื้นที่น้ำท่วมมองว่าสภาพน้ำท่วม คือความเสียหายด้านทรัพย์สิน นักอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมมองว่าเป็นสภาพที่ทำลายสภาพแวดล้อม นักจัดสรรและขายที่ดินมองว่าเป็นสภาพที่ทำให้ราคาที่ดินลดลง ในทำนองเดียวกัน ผู้ที่มีพาหนะรับจ้างขนส่งมองว่า เป็นสภาพที่ทำให้เกิดรายได้เพิ่มขึ้น ความแตกต่างด้านค่านิยมและผลประโยชน์ที่มีผลทำให้แต่ละฝ่ายตีความหมายและมีความต้องการแตกต่างกัน ด้วยเหตุนี้เอง การแก้ปัญหาที่สังคมเกี่ยวพันกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ จึงเป็นกระบวนการที่ซับซ้อน และมีผลกระทบต่อแต่ละฝ่ายไม่เหมือนกันและไม่เท่าเทียมกัน การตัดสินใจเพื่อกำหนดนโยบายทางการเมืองจึงมีธรรมชาติพื้นฐานของกระบวนการจัดสรรคุณค่าที่ทรงไว้ซึ่งอำนาจ (authoritative allocation of values) ที่สะท้อนให้เห็นว่า ใครจะได้รับประโยชน์อะไร อย่างไร และเมื่อไร ภายในกรอบของนโยบายต่างๆ ที่กำหนดออกมา[5]

ความสัมพันธ์ระหว่างค่านิยมและนโยบายสาธารณะ

ในการดำรงชีวิตอยู่ในสังคมและท่ามกลางสิ่งแวดล้อมทางธรรมชาติ ทุกคนที่มีสติสัมปชัญญะปกติ จำเป็นต้องเรียนรู้ในการสร้างความสัมพันธ์ระหว่างคนด้วยกัน และความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมด้านวัตถุ กระบวนการเรียนรู้ดังกล่าวเป็นพื้นฐานสำคัญที่กระตุ้นให้คนจำเป็นต้องเลือกหรือตัดสินใจเลือกว่าอะไรคือสิ่งที่พึงปรารถนา (What is preferable) ของตน สิ่งที่พึงปรารถนาอาจจะอยู่ในรูปแบบของวัตถุสิ่งของด้านรูปธรรม สภาพเหตุการณ์ แนวการคิดหรือแนวปทัสถานที่กำหนดรูปแบบพฤติกรรมด้านนามธรรม ดังนั้น สิ่งที่พึงปรารถนาจึงสะท้อนให้เห็นถึงค่านิยมของคนที่ผูกพันอยู่กับสิ่งเหล่านั้นและเกณฑ์ที่คนใช้ในการตีคุณค่าเกี่ยวข้องกับคุณสมบัติเชิงนามธรรม เช่น ความพอใจ ความดี ความไม่ดี Ericson ได้ให้คำนิยามของคำว่า “ค่านิยม” ดังนี้

ค่านิยม คือ มาตรฐานเชิงปทัสถาน (normative standards) ที่มีอิทธิพลต่อการ ตัดสินใจของมนุษย์ในการเลือกตัวเลือกต่างๆ ที่เขามองเห็นและเข้าใจ .....ค่านิยมจึงเป็นกรอบแนวความคิด (conceptions) เกี่ยวกับสภาพพึงปรารถนาที่คนใช้ในการเลือกสิ่งที่ตัวเองชอบพอ หรือในการอธิบายเหตุผลว่า ทำไมตัวเองมีความปรารถนาในสิ่งนั้นๆ[6]

ค่านิยมหรือความชอบพอ (preference) ของคนจึงเป็นสิ่งที่ขึ้นอยู่กับบุคคลและหยั่งรากลึกอยู่ในทัศนะและความคิดที่อธิบายว่า อะไรคือสิ่งที่ควรจะเป็น (what ought to be) ถ้าอยู่โดยลำพังตัวของมันเอง เราไม่สามารถบอกได้ว่า ค่านิยมของบุคคลใดผิดหรือถูก เกณฑ์การตัดสินค่านิยมใดผิดหรือถูกมักจะเกิดขึ้นเมื่อมีการเปรียบเทียบระหว่างผลกระทบที่เกิดขึ้นจากค่านิยมที่แตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่น เราไม่อาจตัดสินได้ว่าระหว่างค่านิยมของ “การประหยัด” และ “การฟุ่มเฟือย” อันไหนเป็นค่านิยมที่ดีกว่ากัน ส่วนใหญ่การเปรียบเทียบค่านิยมกระทำได้เมื่อพิจารณาในด้านผลลัพธ์หรือผลกระทบที่เกิดจากค่านิยมนั้นๆ ด้วยเหตุนี้ Ebert and Mitchell จึงแยกให้เห็นความแตกต่างที่เด่นชัดอันหนึ่งระหว่างค่านิยมและความเชื่อตรงจุดที่เกี่ยวกับพื้นฐานข้อเท็จจริง (factual basis) กล่าวคือโดยทั่วไปความเชื่อจะตั้งอยู่กับการอ้างอิงเกี่ยวกับพื้นฐานข้อเท็จจริง ซึ่งอยู่ในกรอบความคิดของการตั้งข้อสมมติฐานการคาดคะเน และความน่าจะเป็นด้านจิตวิสัย ความเชื่อจึงมีการเปลี่ยนแปลงได้เมื่อพื้นฐานของข้อเท็จจริงหรือความรู้เปลี่ยน ส่วนค่านิยมมีลักษณะที่เป็นเอกลักษณ์เฉพาะตัวที่อาจเพียงพิจารณาได้ว่าเหมาะสมหรือไม่เหมาะสมภายใต้สถานการณ์หรือเงื่อนไขต่างๆ [7]

นอกจากประเด็นที่ว่า ค่านิยมสะท้อนในสภาพที่น่าพึงปรารถนาที่อยู่ในจิตวิสัยหรือจิตสำนึกของคนแล้ว ค่านิยมเป็นองค์ประกอบสำคัญของอุดมการณ์ (ideology)[8] ค่านิยมในกรอบของอุดมการณ์แสดงออกมาในรูปแบบของค่านิยมเชิงจริยธรรม (ethical) และคุณธรรม (moral) ค่านิยมดังกล่าวมีความเชื่อมโยงอย่างใกล้ชิดกับหลักปรัชญาความคิด หลักการและแนวคิด ตลอดจนความโน้มเอียงของความคิดที่อยู่ในจิตสำนึกของคน พื้นฐานและหลักการเหล่านี้จะทำหน้าที่ในการอธิบายเหตุผล การเข้าใจเหตุการณ์และกำหนดแนวทางของการกระทำในระดับรูปธรรม[9] ดังนั้น เมื่อรวมสรุปเกี่ยวกับธรรมชาติพื้นฐานและองค์ประกอบต่างๆ ที่กล่าวมาแล้ว เราสามารถเข้าใจได้ว่า ค่านิยมมีบทบาทสำคัญในการสร้างชีวทัศน์ส่วนตัวและโลกทัศน์ที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อมภายนอกทั้งในด้านสังคมและวัตถุ กล่าวโดยย่อ Rokeach ให้คำอธิบายว่า ค่านิยมทำหน้าที่หลักๆ ดังต่อไปนี้

1. เป็นมาตรฐาน (standards) ที่ชี้นำพฤติกรรมหลายด้าน คือ

1) การมีอิทธิพลต่อการกำหนดทัศนคติและความผูกพันเกี่ยวกับอุดมการณ์ ความเชื่อและศาสนา และความคิดทางการเมืองในแนวทางเฉพาะอย่าง
2) เป็นตัวกำหนดรูปแบบและวิธีการที่คนแสดงตนต่อผู้อื่น
3) เป็นพื้นฐานของการวินิจฉัยแนวการกระทำและพฤติกรรมของผู้อื่น
4) เป็นตัวกำหนดกลไกความคิดด้านเหตุผล (rationalization) เกี่ยวกับความคิด(thoughts) และการกระทำ (actions)

2. เป็นรากฐานของการวินิจฉัยเพื่อการตัดสินใจเลือก

3. เป็นกลไกปกป้องความเป็นอัตตา (ego)

4. เป็นกลไกแสวงหาและสืบเสาะหาความรู้

5. เป็นตัวกำหนดจุดยืน (position) ในการพิจารณาปัญหาสังคม [10]

ค่านิยมในสังคมสามารถจำแนกออกเป็นหลายระดับ คือ ตั้งแต่ระดับบุคคล กลุ่มบุคคล องค์การ สถาบันสังคมและสังคมโดยส่วนรวม ค่านิยมระดับต่างๆ เหล่านี้มีความสัมพันธ์และมีผลกระทบต่อกันอยู่ตลอดเวลา ในมิติของพฤติกรรม ค่านิยมที่ได้รับการยอมรับโดยคนจำนวนมากในการชี้นำแนวการปฏิบัติจะมีสภาพเป็นปทัสถาน (norms) ซึ่งครอบคลุมตั้งแต่ระดับกลุ่มบุคคล องค์การ สถาบัน และสังคมทั้งมวล Homans มีคำอธิบายเกี่ยวกับปทัสถานของกลุ่มว่า

“ปทัสถาน คือ ความคิดที่อยู่ในจิตใจของสมาชิกกลุ่ม ความคิดนี้สามารถกำหนด รูปแบบเฉพาะอย่างว่าสมาชิกควรทำอะไร สมาชิกน่าจะทำอะไร สมาชิก ถูกคาดหวังให้ทำอะไรภายใต้สถานการณ์นั้นๆ” [11]

ดังนั้น ในขณะที่ค่านิยมเป็นกลไกของการสร้างแนวความคิดทั่วไปในระดับนามธรรม (abstract concepts) ปทัสถานทำหน้าที่กรอบชี้นำ (guideline) หรือกฎเกณฑ์ (rules) เชิงพฤติกรรมการปฏิบัติสำหรับกลุ่มคนภายใต้สถานการณ์ที่แตกต่างกัน ค่านิยมจึงมีอิทธิพลต่อการกำหนดเนื้อหาสาระ (contents) ของปทัสถานสังคม ยกตัวอย่างเช่น ค่านิยมของประสิทธิภาพในการทำงานจะแสดงออกในการกำหนดรูปแบบและหลักการทำงานให้เกิดประสิทธิภาพ ค่านิยมของความเท่าเทียมกันในทางสังคมเป็นตัวกำหนดกฎเกณฑ์และหลักการของการจัดสรรผลประโยชน์ในระบบเศรษฐกิจและการเมืองของสังคม นอกจากนี้ ค่านิยมยังมีอิทธิพลสำคัญต่อการสร้างและการกำหนดเพื่อหาสาระและรูปแบบของวัฒนธรรม (culture) ซึ่งเป็นกรอบปทัสถานที่ได้รับการยอมรับกันในทางปฏิบัติในสังคมระดับต่างๆ

สิ่งสำคัญอีกอย่างหนึ่งในการเข้าใจธรรมชาติพื้นฐานของค่านิยม คือ เราสามารถจำแนกประเภทของค่านิยมได้อย่างไร การจัดจำแนกค่านิยมอาจกระทำได้ในหลายรูปแบบและหลายวิธีการ [12] Sprangler มีข้อเสนอการจัดจำแนกค่านิยมออกเป็น 6 ประเภทคือ 1) ด้านจริยธรรม (aesthetic) 2) ด้านความคิดเชิงทฤษฎี (theoretical) 3) ด้านเศรษฐกิจ (economic) 4) ด้านการเมือง (political) 5) ด้านสังคม (social) และ 6) ด้านศาสนา (religious)[13] Maslow ได้เสนอการจำแนกที่แตกต่างออกไปโดยเน้นโครงสร้างและความสัมพันธ์ของค่านิยมระดับบุคคลที่แยกออกเป็นค่านิยม 1) ด้านความต้องการระดับพื้นฐาน (basic needs) 2) ด้านความมั่นคงปลอดภัย (security) 3) ด้านสังคม (social) 4) ด้านการยอมรับ (self-esteem) และ 5) ด้านความสำเร็จของตัวเอง (self-actualization) [14] จุดนี้แสดงให้เห็นว่า Maslow ต้องการจะชี้ให้เห็นค่านิยมของคนที่แสดงออกมาในรูปแบบของระดับความต้องการ (Hierarchy of needs) ค่านิยมจึงได้รับการจัดระเบียบที่แยกออกเป็นค่านิยมระดับต่ำหรือระดับรูปธรรม และระดับสูงหรือระดับนามธรรม ส่วนวิธีการจัดจำแนกค่านิยมโดยแยกออกเป็น 2 ประเภทหลักคือ 1) ค่านิยมที่เป็นเครื่องมือหรือสื่อนำ (instrumental values) 2) ค่านิยมที่เป็นเป้าหมาย (terminal values) ค่านิยมที่เป็นเครื่องมือหรือสื่อนำสามารถแยกออกได้อีกเป็น ค่านิยมเชิงคุณธรรม (moral) และค่านิยมเชิงความสามารถ (competence) โดยเขาให้คำอธิบายเพิ่มเติมว่า

“ค่านิยมเชิงคุณธรรม หมายถึง ค่านิยมที่เป็นสื่อนำ ซึ่งถ้าได้รับการกระทบกระเทือน หรือทำลายไปจะก่อให้เกิดความรู้สึกและจิตสำนึกที่เป็นบาป (guilt) หรือการกระทำผิด ส่วนค่านิยมเชิงความสามารถมีความสัมพันธ์กับการประสบความสำเร็จของคน ต่อการกระทำบางอย่าง ถ้าค่านิยมนี้ถูกทำลายบุคคลจะรู้สึกเหมือนกับการถูกตำหนิ (shame) ในแง่ที่ตัวเองขาดความสามารถ”[15]

ส่วนในด้านค่านิยมที่เป็นเป้าหมายสามารถแบ่งออกได้เป็น 1) ค่านิยมส่วนตัว (personal values) และค่านิยมสังคม (social values) บุคคลมีการสร้างและพัฒนาค่านิยมส่วนตัวแตกต่างกันออกไป ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยและเงื่อนไขต่างๆ มากมาย เช่น การมีใจที่สงบ รูปแบบความสวยงาม และอื่นๆ ส่วนค่านิยมสังคมเกี่ยวพันกับสภาพและเป้าหมายสังคมที่พึงปรารถนาในสังคมภายใต้สถานการณ์ต่างๆ เช่น ความเท่าเทียมกัน ความมั่นคงทางการเมืองและเศรษฐกิจ และความสามัคคี เป็นต้น

สิ่งที่กล่าวแล้วทั้งหมดเกี่ยวกับค่านิยมและความสัมพันธ์ระหว่างค่านิยมและองค์ประกอบอื่นๆ ทางสังคม เช่น ปทัสถาน วัฒนธรรม และคุณธรรม แสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ค่านิยมมีความผูกพันอย่างใกล้ชิดกับกระบวนการนโยบายสาธารณะในขั้นตอนต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การวิเคราะห์นโยบายและการตัดสินนโยบาย ค่านิยมเป็นรากฐานสำคัญของการมองปัญหาสังคมและการกำหนดสาระของนโยบายว่าเป็นอย่างไร และมีทิศทางไปที่จุดใด ผู้ที่มีบทบาทเกี่ยวกับกระบวนการนโยบายมักจะหลีกไม่พ้นที่ต้องสัมผัสและสัมพันธ์กับระบบค่านิยมที่แต่ละฝ่ายนำติดตัวเข้ามาในเวทีการต่อสู้ของนโยบาย (policy arenas) ซึ่งครอบคลุมทั้งนักวิเคราะห์นโยบาย ข้าราชการ นักการเมือง กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ และกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย จากพื้นฐานของข้อเท็จจริงดังกล่าว Gerston จึงตั้งข้อสังเกตว่า


“ในขณะที่กระบวนการตัดสินนโยบายอาจจะมีลักษณะยุ่งยากซับซ้อนและมีเงื่อนงำ เราสามารถสังเกตผู้กระทำทางการเมืองที่รับผิดชอบต่อการตัดสินใจที่ออกมาได้ ...ใน การคาดคะเนเกี่ยวกับพฤติกรรมของผู้ตัดสินนโยบาย เราจำเป็นต้องมีข้อมูลเกี่ยวกับผู้นำหรือผู้ตัดสินใจมากมายในด้านค่านิยม แรงกดดันจากกลุ่มผลประโยชน์ ทัศนคติของประชาชน กรอบความคิดของสถาบัน และตัวแปรอื่นๆ อีกมากมายที่มีผลกระทบต่ออำนาจและการใช้อำนาจ”[16]

ในจุดนี้ผู้เขียนจะแสดงให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างค่านิยมกับกระบวนการวิเคราะห์นโยบายใน 3 ประเด็นหลักๆ ด้วยกันคือ 1) ค่านิยมกับการวิจัยนโยบาย 2) ค่านิยมกับข้าราชการประจำ และ 3) ค่านิยมกับกลุ่มผลประโยชน์ของนโยบาย

1. ค่านิยมกับการวิจัยนโยบาย

ในแนวคิดแบบดั้งเดิมของการวิเคราะห์นโยบายพื้นฐานของความรู้ (knowledge) ที่ใช้ในการอธิบายปัญหาและความเข้าใจสภาพความเป็นจริงก่อนที่จะพัฒนาออกมาเป็นตัวเลือกของนโยบาย ตั้งอยู่บนข้อสมมุติที่ว่า ข้อเท็จจริง (facts) และค่านิยม (values) เป็นสิ่งที่แยกออกจากกันโดยเด็ดขาด ข้อสมมุตินี้สะท้อนให้เห็นแนวคิดที่ว่า ความมีเหตุผลทางวิชาความรู้ความสามารถเข้าใจปรากฏการณ์ความเป็นจริงโดยปราศจากการบิดเบือนข้อเท็จจริง และข้อเท็จจริงทางสังคม (social facts) เป็นสิ่งที่ปรากฏขึ้นโดยตัวของมันเองเหมือนปรากฏการณ์ธรรมชาติที่ไม่ขึ้นกับจิตวิสัยของมนุษย์

ความรู้ทางสังคมที่ได้จากการศึกษาข้อเท็จจริงเป็นความรู้ที่มีข้อยุติและมีความสมบูรณ์ในตัวเอง และไม่เปลี่ยนแปลง นักสังคมศาสตร์หรือนักวิจัยนโยบายสามารถสังเกตและเก็บรวบรวมข้อเท็จจริงต่างๆ ได้อย่างเที่ยงธรรมและปราศจากอคติโดยการอาศัยกรอบความรู้เชิงทฤษฎีและเหตุผลเป็นเครื่องมือชี้นำ การวิเคราะห์เพื่อพัฒนาตัวเลือกนโยบายกระทำได้โดยอาศัยข้อสมมุติของข้อเท็จจริงต่างๆ ที่มีอยู่ ดังนั้น ถ้ากล่าวโดยสรุปความรู้ที่ได้จากการศึกษาข้อเท็จจริงจะเป็นตัวกำหนดนโยบายสาธารณะในท้ายที่สุด อย่างไรก็ตาม ข้อสมมุติของการสร้างความรู้เพื่ออธิบายความเป็นจริงทางสังคมดังกล่าวถูกท้าทาย และได้รับการวิจารณ์อย่างมากในหมู่นักสังคมศาสตร์รุ่นใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่ว่า ความเป็นจริงทางสังคมไม่ได้เกิดขึ้นเหมือนปรากฏการณ์ธรรมชาติ แต่เป็นปรากฏการณ์ที่ถูกสร้างโดยความรู้สึกนึกคิดและจิตวิสัยของมนุษย์ การเข้าใจความเป็นจริงทางสังคมที่ยึดหลักการของการรักษาความเป็นกลางเชิงค่านิยม (value-neutrality) ตามข้อเสนอของ Weber เป็นสิ่งที่แทบจะเป็นไปไม่ได้ [17] ทั้งนี้ เนื่องจากข้อเท็จจริงบางประการที่ว่า 1) ผู้วิจัยต้องเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องกับสังคมหรือสิ่งที่ถูกศึกษาก่อนที่จะสามารถเข้าใจได้ว่า สิ่งนั้นคืออะไร 2) การแสวงหาความรู้ของผู้วิจัยมักผูกติดอยู่กับอิทธิพลทางความคิดที่มีอยู่ก่อนแล้ว และความสนใจของผู้วิจัยในด้านหรือต่อประเด็นต่างๆ และ 3) แนวความคิดเชิงวิทยาศาสตร์ (scientific concepts) ที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือชี้นำการศึกษาวิจัยสังคมมีลักษณะนามธรรมที่เกี่ยวข้องกับค่านิยมและทำให้เกิดการแปลความหมายที่แตกต่างกัน[18] ยกตัวอย่างเช่น เมื่อเรากล่าวถึง “ความยากจน” เราเข้าใจกันทุกคนว่าความยากจนเป็นปรากฏการณ์ที่เป็นจริง และคนที่ยากจนเป็นคนที่ขาดปัจจัยทรัพยากร แต่ความเข้าใจเกี่ยวกับแนวความคิดของคำว่า “ขาด” อาจจะอยู่ในลักษณะที่สมบูรณ์หรือสหสัมพันธ์ก็ได้ กล่าวคือ อาจหมายถึงการขาดเงินรายได้ ขาดความสามารถและทักษะที่เป็นเครื่องหารายได้ หรือขาดปัจจัยองค์ประกอบที่จำเป็นต่อการปรับมาตรฐานการดำรงชีวิต ดังนั้น แม้ว่าเรายอมรับกันโดยทั่วไปว่า ความยากจนเป็นปรากฏการณ์ที่เป็นจริง แต่ความเข้าใจเกี่ยวกับความเป็นจริงมีความแตกต่างกันทั้งในด้านขอบเขตของปัญหาและลักษณะภาพ (character) แนวนโยบายที่ใช้ในการแก้ปัญหาจึงขึ้นอยู่กับประเด็นสำคัญที่ว่า เราระบุความหมายและกรอบความคิดของปัญหาอย่างไร นั่นคือ ข้อเท็จจริงที่เราใช้ในการทำความเข้าใจปรากฏการณ์ ขึ้นอยู่กับการสร้างกรอบความคิดเกี่ยวกับความเป็นจริงที่เกิดขึ้น เราแปลความหมายของความเป็นจริงมากกว่าการสังเกตและเข้าใจปรากฏการณ์โดยปราศจากจิตวิสัยของเราเอง ในการศึกษาด้านสังคม การแปลความหมายของปรากฏการณ์เป็นวิธีการอันเดียวที่ทำให้เราเข้าใจได้ว่าอะไรคือความเป็นจริง [19]

การสร้างกรอบความคิดเพื่อแปลความหมายของความเป็นจริงที่มีนัยสำคัญหลายประการที่เกี่ยวข้องกับค่านิยม ประการแรก การแปลความหมายของความเป็นจริงขึ้นอยู่กับจุดมุ่งหมาย (purpose) ที่ผู้วิจัยมีอยู่หรือสร้างขึ้นมา จุดมุ่งหมายดังกล่าวนี้ เกิดจากค่านิยมหรือการกำหนดคุณค่าที่เกี่ยวข้องกับปรากฏการณ์ในจุดเริ่มต้นของการศึกษา ปรากฏการณ์ของความเป็นจริง ผู้วิจัยจำเป็นต้องตีค่าว่าสิ่งนั้นมีคุณค่าอย่างไร และมีเหตุผลอะไรที่จะต้องศึกษา ในกรณีของปัญหาความยากจน ผู้วิจัยอาจเกิดความสนใจที่จะศึกษาปัญหาอื่นพร้อมๆ กันกับปัญหาความยากจน อาทิ การว่างงาน อาชญากรรม และความไม่เท่าเทียมกันด้านเศรษฐกิจ ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ จุดมุ่งหมายซึ่งเกิดจากค่านิยมของผู้วิจัยจะเป็นสิ่งที่อธิบายเหตุผลว่าทำไมเขาต้องเลือกศึกษาปัญหานี้ ผู้วิจัยอาจต้องการศึกษาปัญหาความยากจนเพื่อความอยากรู้อยากเห็นส่วนตัวว่าสถานการณ์ความเป็นจริงนั้นเป็นอย่างไร หรือเขาต้องการเปิดเผยสภาพความทุกข์ยากในสังคมเพื่อเป็นการให้การศึกษากับประชาชนหรือเขาต้องการให้มีการแก้ไขปัญหาความยากจนที่เกิดขึ้นในสังคม จุดมุ่งหมายเหล่านี้สะท้อนให้เห็นจุดยืนของค่านิยมของผู้วิจัยว่าเป็นอย่างไร

ประการที่สอง ในระดับของการศึกษาข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับปรากฏการณ์ ผู้วิจัยไม่สามารถหลีกเลี่ยงการเกี่ยวข้องกับจุดมุ่งหมายและค่านิยมต่างๆ ได้ เนื่องจากจุดมุ่งหมายและค่านิยมเป็นกรอบกำหนดวิธีการประมวลและประเมินข้อเท็จจริง นั่นคือ ความหมายและการแปลความหมายของข้อเท็จจริงมาจากค่านิยมและจุดมุ่งหมายที่สอดแทรกอยู่ในกรอบทฤษฎีที่ผู้วิจัยใช้เป็นเครื่องมือชี้นำการศึกษาในกรณีของปัญหาความยากจน นักวิจัยอาจมีกรอบความคิดทางทฤษฎีที่ใช้อธิบายปรากฏการณ์แตกต่างกัน การอธิบายเชิงเศรษฐศาสตร์มุ่งชี้ให้เห็นว่า ความยากจนเกิดจากการไม่มีงานทำ และการแก้ปัญหาความยากจนทำได้โดยการส่งเสริมการลงทุนเพื่อก่อให้เกิดการสร้างงานมากขึ้น กรอบการอธิบายเชิงสังคม-การเมือง แสดงให้เห็นว่าประชาชนที่อยู่ในสภาพยากจนมักเป็นกลุ่มคนที่ไม่มีอำนาจ การแก้ปัญหาความยากจนจึงจำเป็นต้องแก้ไขโครงสร้างอำนาจ ซึ่งเป็นกลไกกระจายผลประโยชน์ของสังคม ในขณะเดียวกัน กรอบทฤษฎีเชิงการศึกษามองว่าความยากจนเกิดจากการขาดทักษะความรู้ซึ่งเป็นเครื่องมือของการประกอบอาชีพที่ทำให้มีรายได้สูงขึ้น การแก้ปัญหาความยากจนจึงต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนได้รับการศึกษามากขึ้น กรอบทฤษฎีที่ใช้ในการอธิบายและการเข้าใจปรากฏการณ์ของความยากจนแตกต่างกันดังกล่าวนี้ นำไปสู่ระเบียบวิธีการศึกษาเพื่อเก็บรวบรวมข้อเท็จจริงแตกต่างกันออกไปด้วย ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับจุดมุ่งหมายและค่านิยมที่เป็นรากฐานของการสร้างกรอบทฤษฎี ดังนั้น Rein จึงมีข้อสรุปว่า

“ไม่มีข้อเท็จจริงใดอยู่เป็นอิสระและแยกตัวออกจากทฤษฎีที่จัดระบบความสัมพันธ์ เป็นองค์การของข้อเท็จจริงนั้น และทฤษฎีไม่สามารถแยกออกจากจุดมุ่งหมายของมนุษย์หรืออีกนัยหนึ่งคือ ค่านิยม นั่นเอง” [20]

ประการสุดท้าย นอกจากจุดมุ่งหมายและค่านิยมที่แอบแฝงอยู่ในจิตวิสัยของผู้ศึกษาวิจัยและในกรอบทฤษฎีและระเบียบวิธีการศึกษาที่ใช้ในการแปลความหมายว่า ความเป็นจริงของปรากฏการณ์เป็นอย่างไร การศึกษาสังคมต้องเกี่ยวพันกับวัตถุที่หมาย (objects) ที่มีชีวิตและมีกรอบความคิดเชิงทฤษฎี ความเข้าใจเกี่ยวกับความเป็นจริง และค่านิยมที่แตกต่างกันออกไปด้วย แม้ว่าการศึกษาด้านสังคมมุ่งเน้นการค้นหาข้อเสนอเบื้องต้น (basic propositions) ของพฤติกรรมของมนุษย์ที่สามารถอธิบายออกเป็นการสังเกตการณ์เฉพาะอย่าง[21] แต่ข้อเสนอเบื้องต้นเหล่านี้ไม่อาจอธิบายเหตุการณ์ทางสังคมได้อย่างสมบูรณ์ เนื่องจากการกระทำของคนครอบคลุมทั้งในด้านรูปธรรมที่แสดงออกมาให้เห็นและด้านนามธรรมที่แฝงเร้นอยู่ในจิตวิสัย ความรู้ทางสังคมจึงเป็นความรู้ที่ไม่สมบูรณ์หรือความรู้เพียงบางส่วน (partial knowledge) ของปรากฏการณ์ที่เป็นจริงทั้งหมด [22] นอกจากนี้ ความรู้เพียงบางส่วนดังกล่าวมักขึ้นอยู่กับภาวะแวดล้อมและสถานการณ์ จุดนี้เองทำให้เกิดปัญหาด้านคุณธรรมในประเด็นที่ว่า นักวิจัยสมควรสรุปการค้นพบ (findings) ของตัวเองอย่างไร เขาควรมีความเชื่อมั่นในความรู้ที่มีอยู่แค่ไหน และนัยสำคัญที่มีผลต่อการกำหนดนโยบายควรเป็นอย่างไร คำถามเหล่านี้ เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับระบบค่านิยมของนักวิจัยและนักวิเคราะห์นโยบายพัฒนาทางเลือกของนโยบายจากข้อเท็จจริงที่ผิดพลาดและบิดเบือนจากความเป็นจริง นโยบายที่ถูกตัดสินใจมาจากทางเลือกที่ผิดๆ นี้ ไม่เพียงแต่จะไม่สามารถแก้ปัญหาที่เกิดขึ้นได้เท่านั้น แต่ยังสร้างปัญหาด้านคุณธรรมเพิ่มขึ้นในสังคมอีกด้วย ดังนั้น Murray จึงเตือนว่านักวิเคราะห์ควร

“หลีกเลี่ยงการนำเสนอที่ผิดพลาดเกี่ยวกับความสมบูรณ์ ความน่าเชื่อถือ และความคล้องจองของความรู้ทางสังคมในกระบวนการนโยบาย นอกจากสิ่งนี้จะเป็นสิ่งที่ไม่พึงประสงค์ในด้านคุณธรรมแล้ว สิ่งนี้ยังเน้นหลักจริยธรรมการปฏิบัติของนักวิเคราะห์นโยบายอีกด้วย” [23]

2. ค่านิยมกับข้าราชการประจำ

ทฤษฎีและกรอบความคิดของการบริหารราชการในแนวคิดดั้งเดิม ตั้งอยู่บนข้อสมมุติเบื้องต้นที่ว่า การเมือง (politics) ซึ่งมีส่วนเกี่ยวข้องโดยตรงกับการกำหนดนโยบายและการบริหาร (administration) ซึ่งทำหน้าที่ในการนำนโยบายไปปฏิบัติเป็นสิ่งที่แยกออกจากกันได้โดยเด็ดขาด นัยเชิงหลักการเหตุผลที่เกิดตามมาจากข้อสมมุติเบื้องต้นดังกล่าวก็คือ การตัดสินใจของนักการเมืองจะขึ้นอยู่กับการใช้การวินิจฉัยเชิงคุณค่า (value judgment) ก่อนที่กำหนดออกมาเป็นนโยบายสาธารณะ ส่วนการตัดสินใจของข้าราชการประจำขึ้นอยู่กับกฎเกณฑ์ทางเทคนิคที่มีพื้นฐานมาจากข้อเท็จจริงที่มีอยู่ กล่าวคือการตัดสินใจของข้าราชการประจำขึ้นอยู่กับกฎเกณฑ์ทางเทคนิคที่มีพื้นฐานมาจากข้อเท็จจริงที่มีอยู่ กล่าวคือการตัดสินใจของข้าราชการประจำอยู่ในรูปแบบหรือกรอบหลักการเหตุผลด้านเทคนิคที่กำหนดเอาไว้แน่นอนตายตัวแล้ว โดยไม่มีค่านิยมและผลประโยชน์ส่วนตัวเข้าไปเกี่ยวข้อง [24] หรือถ้าใช้แนวการอธิบายของ Simon ข้าราชการประจำจะตัดสินใจตามโปรแกรม (programmed decisions) ที่มีอยู่แล้วนั่นเอง [25] อย่างไรก็ตาม ข้อสมมุติเบื้องต้นที่แยกการบริหารออกจากการเมืองและแยกข้อเท็จจริงออกจากค่านิยมนี้ได้รับการพิสูจน์แล้วว่า ไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริง ถ้าเราพิจารณาอย่างผิวเผิน เรามีแนวโน้มที่จะเข้าใจว่าทุกอย่างที่ข้าราชการประจำกระทำหรือตัดสินใจออกมาตั้งอยู่บนพื้นฐานของกฎเกณฑ์ทางเทคนิคและข้อเท็จจริง แต่ถ้าเรามองให้ลึกลงไปในรายละเอียดของความเป็นจริง เราจะพบว่าการตัดสินใจของข้าราชการประจำเต็มไปด้วยค่านิยมและผลประโยชน์ทั้งในแง่ส่วนตัว กลุ่มและองค์การที่สังกัดข้าราชการเล่นบทบาทของนักการเมืองอยู่ตลอดเวลาและการตัดสินใจของข้าราชการไม่ว่าในระดับบุคคล ส่วนงาน แผนก กอง กรม และกระทรวงมีส่วนเกี่ยวข้องกับค่านิยมและผลประโยชน์แทบทั้งสิ้น ค่านิยมและผลประโยชน์ของข้าราชการผูกพันอยู่กับหลายด้าน อาทิ อำนาจ การควบคุม ทรัพยากร การสร้างแนวร่วม สัญลักษณ์ ภาพพจน์ต่อสาธารณะ และอื่นๆ อีกมากมาย Wildavsky จึงตั้งข้อสังเกตว่า

“ข้าราชการประจำก็เหมือนกับพวกเราทั่วไปที่ต้องเฝ้ามองสวัสดิการของตนเอง และเขามองว่านโยบายของหน่วยงานมีผลกระทบต่อสวัสดิการนี้อย่างไร ความสนใจเบื้องต้นของข้าราชการต่อผู้รับบริการอยู่ตรงประเด็นที่ว่าผู้รับบริการมีผลกระทบต่อหน่วยงานอย่างไร โดยเฉพาะผลกระทบที่มีต่อสวัสดิการของตน...ข้าราชการให้ความสำคัญกับวิชาชีพ (profession) ของตนเองทั้งในฐานะที่เป็นเครื่องมือชี้นำการบริหารงานภายในหน่วยงานและในฐานะเครื่องมือของการเคลื่อนย้ายฐานะในระบบราชการ...การจัดสรรผลประโยชน์ภายในหน่วยงานและเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของผู้รับบริการมักเป็นผลข้างเคียง (by-Product) ของการติดตามจุดมุ่งหมายส่วนตัว”[26]

ข้อสังเกตดังกล่าวสะท้อนให้เห็นความขัดแย้งบางประการที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดนโยบายเพื่อตอบสนองความต้องการของสาธารณะและจุดมุ่งหมายส่วนตัวของข้าราชการ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ค่านิยมเชิงวิชาชีพ (professional values) ของข้าราชการเป็นตัวเชื่อมที่สำคัญของความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและการให้บริการต่อสาธารณะ

กรอบความคิดดังกล่าวข้างต้น ชี้ให้เห็นรูปแบบความสัมพันธ์ที่มีลักษณะหลากหลายระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในขอบเขตของนโยบายที่หน่วยงานรับผิดชอบอยู่

ประเด็นแรก ข้าราชการหรือองค์การราชการมีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมสิ่งแวดล้อมให้อยู่ภายใต้อาณัติโดยการดูดซับความกดดันและลดภาวะตึงเครียดที่เกิดจากในสิ่งแวดล้อมให้อยู่ในระดับที่หน่วยงานสามารถจัดการกับปัญหาต่างๆ ได้ วิธีการอย่างหนึ่งคือ การเข้าไปจัดตั้งสิ่งแวดล้อมให้มีอยู่ในรูปแบบที่แน่นอน ทั้งในด้านการกำหนดความต้องการหรือบริการที่ควรได้รับ การกำหนดรูปแบบและกระบวนการของความสัมพันธ์ ตลอดจนการกำหนดระบบข้อมูลข่าวสารที่เป็นพื้นฐานของนโยบาย ภายใต้สถานการณ์เช่นนี้ กรอบทฤษฎีและค่านิยมที่ชี้นำการตัดสินนโยบายของข้าราชการมีลักษณะคล้ายเครื่องจักรกลไก จุดนี้ สะท้อนให้เห็นธรรมชาติพื้นฐานของกระบวนการนโยบายขององค์การราชการในหลายๆ ด้าน ประการแรก ปัญหานโยบายจะถูกมองในกรอบทางเทคนิคแบบง่ายๆ และไม่สลับซับซ้อน ยกตัวอย่างเช่น ปัญหาความยากจนของชุมชนมีสาเหตุมาจากการที่ประชาชนขาดความรู้และทักษะด้านวิชาชีพแต่เพียงอย่างเดียว ประการที่สอง การค้นคว้าและการเก็บข้อมูลเพื่อนำมาพัฒนาเป็นตัวเลือกของนโยบาย มักจะถูกชี้นำโดยกรอบทฤษฎีทางเทคนิคที่พยายามสรุปแนวความคิดและตัวแปรต่างๆ ที่เกี่ยวข้องให้อยู่ในรูปแบบที่สามารถเข้าใจได้อย่างง่ายๆ และชัดเจน นอกจากนี้ วิธีการจัดเก็บข้อมูลก็อาศัยเทคนิคแบบง่ายและสะดวกต่อการจัดเก็บ ส่วนใหญ่หน่วยงานจะเป็นผู้ลงมือจัดเก็บข้อมูลเองหรือใช้ข้อมูลที่มีอยู่แล้วในรูปแบบของรายงาน ความรู้ และข้อเท็จจริงที่ได้จากการศึกษาวิจัยของหน่วยงานอื่น ซึ่งเกี่ยวข้องกับปัญหาเดียวกันมักไม่ได้รับการพิจารณาหรือมีความสำคัญเท่าที่ควร ประการที่สาม นอกจากประเด็นเกี่ยวกับกรอบทฤษฎีที่ใช้มองปัญหาอย่างแคบๆ และการเก็บข้อมูลแบบง่ายๆ องค์การราชการที่มีเจตนารมณ์ควบคุมสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มที่จะกำจัดขอบเขตการกระทำหรือการให้บริการของตัวเองให้แคบที่สุดเท่าที่จะทำได้ ทั้งนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้หน่วยงานต้องเผชิญหน้ากับภาวะไม่แน่นอน (uncertainty) ในหลายๆ ด้าน โปรแกรมของนโยบายจะมุ่งเน้นในเฉพาะพื้นที่ที่หน่วยงานมีความถนัดและมีความเชี่ยวชาญเป็นส่วนใหญ่ การประสานความร่วมมือกับหน่วยงานอื่นๆ ในการวิเคราะห์และกำหนดนโยบายเกิดขึ้นได้ยาก ด้วยเหตุนี้ จึงมีบ่อยครั้งที่การกำหนดนโยบายของหน่วยงานไม่ค่อยสอดคล้องกับความต้องการที่แท้จริง (actual demands) ของผู้รับบริการ ยกตัวอย่างเช่น ในขณะที่ชุมชนต้องการให้หน่วยงานราชการช่วยเหลือในด้านการตลาดเพื่อขายผลผลิตของชุมชน แต่องค์การราชการกลับให้ความช่วยเหลือในด้านเทคนิคการผลิต และประการสุดท้าย การวิเคราะห์และการมองปัญหานโยบายแบบง่ายๆ ผลักดันให้องค์การราชการกำหนดนโยบายที่แก้ปัญหาแบบง่ายๆ ตามมาด้วย ปัญหาความยากจนของชุมชนที่ถูกมองว่ามีสาเหตุมาจากการขาดความรู้และทักษะด้านวิชาชีพก็จะถูกแก้โดยการตั้งโรงเรียนฝึกฝนวิชาชีพขึ้นในชุมชน นโยบายที่ออกมาดังกล่าวจึงไม่สามารถแก้ไขปัญหาพื้นฐานของชุมชนซึ่งอาจเกี่ยวข้องกับองค์ประกอบและสาเหตุด้านอื่นๆ ที่อยู่นอกกรอบทฤษฎีเชิงเทคนิคของหน่วยงานราชการนั้น

ลักษณะของการกำหนดนโยบายดังกล่าวข้างต้นสะท้อนให้เห็นค่านิยมหลายๆ ด้านที่ซ่อนเร้นอยู่ในองค์การราชการ ค่านิยมนี้ครอบคลุมทั้งในระดับบุคคล คือ ผู้บริหารแต่ละคน กลุ่มผู้บริหารที่มีส่วนรับผิดชอบต่อนโยบายและองค์การโดยส่วนรวม ค่านิยมที่มีลักษณะเด่น (dominant values) ในกรณีนี้คือ ค่านิยมด้านการเมืองที่ต้องการควบคุมสภาวะความไม่แน่นอนของสิ่งแวดล้อมของนโยบาย ค่านิยมราชการ (bureaucratic values) ที่พยายามมองกรอบปัญหาและใช้วิธีวิเคราะห์ปัญหาแบบเทคนิคกลไก และค่านิยมส่วนตัว (personal values) ของข้าราชการที่ให้ความสำคัญกับความมั่นคง การรักษาผลประโยชน์ และอำนาจของตัวเอง

ประเด็นที่สอง ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมอาจตั้งอยู่บนพื้นฐานของความสัมพันธ์เชิงวิชาชีพ ในกรอบความคิดเช่นนี้ องค์การราชการเปรียบเสมือนหน่วยงานวิชาชีพ (professional organization) ที่คอยให้บริการแก่ประชาชนตามที่ได้รับการร้องขอ ส่วนกลุ่มเป้าหมายนโยบายใดที่ไม่ได้ร้องขอก็ไม่จำเป็นต้องให้บริการ ในสถานการณ์เช่นนี้ องค์การราชการจะสร้างความสัมพันธ์กับสิ่งแวดล้อมหรือประชาชนผู้รับบริการตามมาตรฐานที่ถูกกำหนดไว้ในรูปแบบของกฎเกณฑ์ที่วางไว้ นโยบายที่ได้รับมาจากฝ่ายการเมือง ตลอดจนขั้นตอนการดำเนินงานที่ถูกจัดไว้เป็นระเบียบและขั้นตอนเรียบร้อยแล้ว หรืออีกนัยหนึ่งองค์การทำหน้าที่บริหารงานของตนเองโดยไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวและแทรกแซงสิ่งแวดล้อมทั้งในด้านการจัดตั้ง การจัดสรรประโยชน์ และการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งที่มีอยู่ในชุมชน องค์การมีความเป็นกลาง (neutrality) ในการให้บริการกับประชาชนและไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยวกับประเด็นการตัดสินใจที่เกี่ยวกับอุดมการณ์และค่านิยมของนโยบาย ลักษณะขององค์การราชการและการปฏิบัติงานราชการเช่นนี้สอดคล้องกับรูปแบบองค์การและการบริหารราชการแนวอุดมคติที่อธิบายไว้ในการศึกษาเปรียบเทียบเชิงประวัติศาสตร์ของสังคมอุตสาหกรรมสมัยใหม่ [27] ค่านิยมพื้นฐานที่มีอิทธิพลครอบงำพฤติกรรมองค์การครอบคลุมหลายด้าน อาทิ ความเป็นกลางทางการเมืองของข้าราชการ การบริหารตั้งอยู่บนหลักการเหลุผลทางเทคนิค การแยกออกจากกันโดยเด็ดขาดระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวและผลประโยชน์ส่วนรวม และอื่นๆ อย่างไรก็ตามในสภาพความเป็นจริง ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมในลักษณะเช่นนี้เป็นสิ่งที่เป็นไปได้ยาก เนื่องจากประเด็นสำคัญที่ว่า นอกจากการบริหารไม่สามารถแยกตัวออกจากการเมืองได้อย่างเด็ดขาดแล้ว การบริหารยังเป็นองค์ประกอบสำคัญของการเมือง พื้นฐานเชิงวิชาชีพของข้าราชการเป็นเพียงเครื่องมือที่องค์การราชการใช้ในการอ้างอิงเพื่อเป็นหลักการและกำหนดจุดยืนทางการเมืองของตัวเองเท่านั้น แต่ในทางปฏิบัติองค์การราชการมีส่วนเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ทางการเมืองและประเด็นคุณธรรมที่อยู่ในสังคมอยู่ตลอดเวลา มีบ่อยครั้งที่ข้าราชการใช้วิชาชีพของตนเองบนพื้นฐานที่แตกต่างกันในการให้บริการแก่สาธารณะ ต่อกลุ่มเป้าหมายนโยบายที่ไม่มีอำนาจต่อรองทางการเมือง ข้าราชการอาจใช้กฎเกณฑ์และมาตรฐานการปฏิบัติที่กำหนดไว้ แต่สำหรับกลุ่มเป้าหมายที่มีอำนาจต่อรองทางการเมืองสูง ข้าราชการมักโอนอ่อนและมีข้อยกเว้นในการให้บริการ

ประการสุดท้าย ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมของนโยบายอยู่ในรูปแบบของการกระทำโต้ตอบทางการเมือง จุดนี้สะท้อนให้เห็นว่ากลุ่มเป้าหมายนโยบายที่เกี่ยวข้องมีการเคลื่อนไหวทางการเมืองและเป็นพลังสังคมที่มีผลกระทบต่อองค์การราชการ กระบวนการนโยบายขององค์การราชการจึงตั้งอยู่บนพื้นฐานของการเจรจาต่อรองด้านผลประโยชน์ ซึ่งอาจจะนำไปสู่ความขัดแย้งด้านค่านิยมและการจัดสรรผลประโยชน์ การระบุปัญหานโยบาย การเก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อนำมาวิเคราะห์และพัฒนาตัวเลือกของนโยบาย ตลอดจนการตัดสินใจนโยบายที่กระทำโดยองค์การราชการจึงมีลักษณะที่ขึ้นอยู่กับสถานการณ์หรือเหตุการณ์ทางการเมืองอยู่ตลอดเวลา การเดินประท้วงของกลุ่มผลประโยชน์ การเรียกร้องเพื่อแก้ปัญหาของกลุ่มอาชีพ ตลอดจนการเคลื่อนไหวในรูปแบบต่างๆ ของกลุ่มชนที่ได้รับผลกระทบของนโยบายเป็นตัวอย่างของความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมของนโยบายดังกล่าว

โดยสรุป รูปแบบความสัมพันธ์ระหว่างองค์การราชการและสิ่งแวดล้อมของนโยบายทั้งหมดดังกล่าวแล้วแสดงให้เห็นระบบค่านิยมและผลประโยชน์ที่ซับซ้อนในกระบวนการนโยบาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งค่านิยมที่ฝังรากลึกอยู่ในระบบราชการ ค่านิยมที่ข้าราชการมีอยู่ และค่านิยมที่อยู่ในสิ่งแวดล้อมของนโยบายมีบทบาทสำคัญในการกำหนดว่า การวิเคราะห์นโยบายมีธรรมชาติพื้นฐานเป็นอย่างไร

3.ค่านิยมกับกลุ่มผลประโยชน์ของนโยบาย

กลุ่มผลประโยชน์ของนโยบาย หมายถึง กลุ่มประชากรที่ได้รับผลกระทบของนโยบายที่จะถูกกำหนดออกมา ผลกระทบดังกล่าวอาจอยู่ในรูปแบบของผลกระทบทางตรงในระยะสั้น หรือผลกระทบทางอ้อมในระยะยาว ในกระบวนการวิเคราะห์นโยบาย นอกจากนักวิเคราะห์นโยบายจำเป็นต้องรู้ว่า อะไรคือทางเลือกของนโยบายก่อนที่จะเสนอให้ผู้ตัดสินนโยบายตัดสินใจ นักวิเคราะห์จำเป็นต้องรู้ว่าทางเลือกของนโยบายต่างๆ ส่งผลกระทบต่อกลุ่มเป้าหมายของนโยบายในรูปแบบใด และแค่ไหน ในจุดนี้เอง นักวิเคราะห์มีความจำเป็นที่จะต้องเกี่ยวพันกับระบบค่านิยมที่อยู่ในชุมชนหรือในสิ่งแวดล้อมของนโยบาย ระบบค่านิยมดังกล่าวครอบคลุมทั้งค่านิยมเชิงเป้าหมาย (terminal values) และค่านิยมเชิงสื่อนำ (instrumental values) ค่านิยมเชิงเป้าหมายเกี่ยวข้องโดยตรงกับเนื้อหาของเป้าหมายนโยบายที่รัฐกำหนดออกมา ในหลายกรณีเป้าหมายนโยบายที่สะท้อนให้เห็นเจตนารมณ์ของรัฐบาลมีความขัดแย้งและไม่สอดคล้องกับค่านิยมและความต้องการของชุมชน รากฐานของความไม่สอดคล้องกันดังกล่าว ส่วนหนึ่งมาจากการสร้างแนวคิดของปัญหาแตกต่างกัน ยกตัวอย่างเช่น ในขณะที่รัฐบาลมีนโยบายส่งเสริมให้ประชานมีส้วมที่ถูกสุขลักษณะเพื่อป้องกันปัญหาสุขภาพและอนามัยระดับพื้นฐาน แต่ความต้องการและค่านิยมของชุมชนเองยังไม่เข้าใจว่า การมีส้วมที่ถูกสุขลักษณะจะช่วยทำให้ตนเองมีชีวิตความเป็นอยู่ดีขึ้นได้อย่างไร ผลที่ตามมาก็คือ ส่วนที่รัฐบาลส่งเสริมและสนับสนุนก็จะกลายเป็นสิ่งที่ไม่มีประโยชน์สำหรับชาวบ้าน ในทางตรงกันข้าม การมีส้วมที่ถูกลักษณะกลายเป็นเครื่องประดับที่แสดงให้เห็นสถานภาพทางสังคมไป ในจุดนี้สะท้อนให้เห็นว่า กรอบความคิด (frame) ที่ประกอบด้วยคุณค่า ความหมาย และการกระทำของชาวบ้านไม่สอดคล้องกับกรอบความคิดที่รัฐบาลมีอยู่ในการกำหนดนโยบาย ส่วนค่านิยมสื่อนำในสิ่งแวดล้อมของนโยบายมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับความสำเร็จของการนำนโยบายไปปฏิบัติ ค่านิยมนี้อาจอยู่ในรูปแบบของการสนับสนุนเชิงสถาบัน (institution support) ที่เป็นเครื่องชี้ว่า เป้าหมายนโยบายที่รัฐบาลกำหนดออกมาจะได้รับการสนับสนุนจากค่านิยมที่มีอยู่ในชุมชนมากน้อยแค่ไหน ยกตัวอย่างเช่น การสร้างค่านิยมของประชาธิปไตยในระดับท้องถิ่นอาจเกิดขึ้นได้ยาก ตราบใดที่ท้องถิ่นยังขาดค่านิยมบางอย่างที่สนับสนุนรากฐานของระบบประชาธิปไตย อาทิ การเคารพหลักการเหตุผล การยอมรับหลักการตัวแทน การยอมรับเสียงข้างมาก และความเท่าเทียมกันในทางการเมือง เป็นต้น ดังนั้น ในหลายกรณี นโยบายของรัฐบาลประสบกับความล้มเหลว เนื่องจากทั้งเป้าหมายและกลไกหรือเครื่องมือของการนำนโยบายไปปฏิบัติมีลักษณะขัดแย้งกับระบบค่านิยมที่อยู่ในกรอบปฏิบัติของชุมชน เช่น นโยบายวางแผนครอบครัวในสังคมมุสลิม และนโยบายการกระจายการศึกษาภาคบังคับในชนบทยากจน เป็นต้น พื้นฐานของความขัดแย้งและความไม่สอดคล้องกันด้านค่านิยมพื้นฐานดังกล่าวผลักดันให้นักวิเคราะห์นโยบายควรปรับกรอบความคิดและเป้าหมายนโยบายให้สอดคล้องกับระบบค่านิยมที่ดำรงอยู่ในกลุ่มผลประโยชน์ของนโยบาย และในชุมชนโดยส่วนรวม

ความขัดแย้งด้านค่านิยมและการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะ

จากพื้นฐานข้อเท็จจริงที่ว่า การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะจำเป็นต้องเกี่ยวข้องกับค่านิยมในมิติด้านต่างๆ และในระดับสังคมที่แตกต่างกัน สิ่งที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ ความขัดแย้งด้านค่านิยม (value conflict) ซึ่งมีผลกระทบต่อการวิเคราะห์นโยบาย ในระดับบุคคลทั่วไป คนมีค่านิยมหลายๆ อย่าง และค่านิยมเหล่านี้มักจะมีความขัดแย้งหรือไม่สอดคล้องกัน เช่น ในขณะที่เราต้องการให้ปัญหาอาชญากรรมลดลงเพื่อความปลอดภัยของชีวิตและทรัพย์สิน แต่เราก็ไม่ต้องการให้สำนักงานตำรวจฯ ให้งบประมาณมากในการปราบปรามโจรผู้ร้าย หรือในขณะที่เราต้องการให้มีการสร้างทางด่วนพิเศษที่รถสามารถวิ่งได้อย่างรวดเร็ว แต่เราก็ไม่อยากเห็นอุบัติภัยที่เกิดจากการขับขี่อย่างรวดเร็ว ในระดับระหว่างบุคคลหรือกลุ่มบุคคล องค์การชุมชน และสถาบันสังคมก็เช่นกัน ความขัดแย้งด้านค่านิยมยิ่งมีความหลากหลายและมีความสัมพันธ์กันอย่างซับซ้อน กระบวนการวิเคราะห์นโยบายจึงเต็มไปด้วยความขัดแย้งด้านค่านิยม และนักวิเคราะห์นโยบายจำเป็นต้องมีความรู้ความเข้าใจอย่างชัดเจนว่ามีค่านิยมด้านใดและระดับใดที่ขัดแย้งกัน ก่อนที่จะพัฒนาตัวเลือกนโยบายออกมา

ความขัดแย้งด้านค่านิยมสะท้อนให้เห็นความยุ่งยากและความซับซ้อนของการวิเคราะห์และการตัดสินใจเพื่อกำหนดทางเลือกของนโยบาย ในขณะที่ความขัดแย้งด้านค่านิยมในระดับบุคคลสามารถตัดสินใจได้โดยอาศัยการเปรียบเทียบผลที่จะเกิดขึ้นจากค่านิยมที่เป็นคู่ขัดแย้ง ยกตัวเอย่างเช่น ในกรณีของการสร้างทางด่วนพิเศษเราอาจตัดสินใจเลือกการสร้างทางด่วนเพื่อแก้ปัญหาความไม่สะดวกและการเสียเวลา ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อภาวะทางเศรษฐกิจและสังคมเป็นอย่างมาก และยินยอมให้เกิดอุบัติภัยบนท้องถนนเพิ่มขึ้น แต่ในสถานการณ์ที่เกี่ยวข้องกับค่านิยมร่วม (collective values) การวิเคราะห์และการตัดสินใจเพื่อกำหนดตัวเลือกมีความซับซ้อนและมีความยุ่งยากมาก เนื่องจากแต่ละคนและแต่ละกลุ่มมีจุดยืนของค่านิยมแตกต่างกัน และค่านิยมเหล่านี้มักจะผูกพันกับผลประโยชน์ส่วนตัว (self-interest) ที่แตกต่างกันออกไปด้วย ดังข้อสรุปที่ว่า “จุดที่เรายืนมักขึ้นอยู่กับจุดที่เรานั่งนั่นเอง” ผลงานการศึกษาวิจัยด้านสังคมวิทยาหลายชิ้นแสดงให้เห็นว่า คนทั่วไปมีแนวโน้มที่จะสร้างจุดยืนด้านค่านิยมของตัวเองที่สนับสนุนผลประโยชน์หรือความสนใจที่มีอยู่ ไม่ว่าจะเป็นด้านรูปธรรมหรือนามธรรม ยกตัวอย่างเช่น นโยบายส่งเสริมกีฬาโดยการสร้างสนามกีฬาขนาดใหญ่ในชุมชนอาจนำมาซึ่งความขัดแย้งด้านค่านิยมและผลประโยชน์ ในขณะที่คนกลุ่มหนึ่งเห็นด้วยกับนโยบายดังกล่าว คนอีกกลุ่มหนึ่งอาจไม่เห็นด้วยเนื่องจากมีความคิดเห็นว่า ชุมชนน่าจะเอาเงินจำนวนก้อนโตนั้นไปสร้างสถานีอนามัยเพื่อรักษาและบริการด้านสุขภาพให้กับคนยากจน หรือในขณะเดียวกันกลุ่มศาสนาอาจมีความเห็นว่าน่าจะเอาไปสร้างโรงเรียนศาสนาวันหยุดเพื่ออบรมด้านคุณธรรมและศีลธรรมให้กับเยาวชน ความแตกต่างและความขัดแย้งด้านค่านิยมที่เกิดขึ้นในชุมชนนี้มีผลกระทบต่อการวิเคราะห์และพัฒนานโยบายสาธารณะเป็นอย่างมาก แต่ละฝ่ายมีเหตุผลและจุดยืนของค่านิยมของตัวเองที่มาจากพื้นฐานความคิดและความเชื่อเกี่ยวกับปัญหาและความต้องการไม่เหมือนกัน ภายใต้สถานการณ์ดังกล่าวนี้ การวิเคราะห์นโยบายจึงประสบกับความยุ่งยากในการพิจารณาหาค่านิยมหลัก (dominant value) เพื่อที่จะกำหนดพื้นฐานความสอดคล้องของนโยบาย (policy relevance) นอกจากการพิจารณาปรากฏการณ์ของปัญหาในด้านข้อมูลรูปธรรม นักวิเคราะห์จำเป็นต้องเข้าไปสำรวจทัศนคติและความคิดเห็นจากหลายๆ ฝ่าย เพื่อให้รู้ว่าความต้องการของแต่ละกลุ่มเป็นอย่างไร ในบางครั้งกระบวนการทางการเมืองในรูปแบบของการเจรจาต่อรอง การประนีประนอม หรือการเกลี้ยกล่อมเป็นเครื่องมือที่นักวิเคราะห์นโยบายจำเป็นต้องใช้ในการพัฒนานโยบายสาธารณะ

บทสรุป

การวิเคราะห์นโยบายสาธารณะมีความผูกพันและเกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับจิตวิสัยของมนุษย์ จิตวิสัยดังกล่าวนี้สอดแทรกอยู่ในระบบความคิดที่ถูกถ่ายทอดออกมาในรูปของค่านิยมและการกระทำที่แสดงออกมา ค่านิยมหมายถึง สิ่งหรือสิ่งที่เป็นตัวเลือกที่น่าพึงปรารถนาของคน กลุ่มคน องค์การ และสังคมโดยส่วนรวม ค่านิยมจึงมีบทบาทสำคัญในกระบวนการคิดและวิเคราะห์ การแสวงหาความรู้และข้อเท็จจริง ตลอดจนการให้เหตุผลในการตัดสินใจในการกระทำด้านต่างๆ ของคน นักวิเคราะห์นโยบายจึงไม่สามารถหลีกเลี่ยงการเข้าไปเกี่ยวพันกับค่านิยมได้ ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการวิจัยนโยบาย องค์การที่รับผิดชอบนโยบาย และกลุ่มเป้าหมายของนโยบาย การวิเคราะห์นโยบายจึงมีความสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับระบบค่านิยมที่สลับซับซ้อนและมักจะขัดแย้งกัน การพิจารณาความสอดคล้องและความเหมาะสมของนโยบายก็คือ การแสวงหาความสอดคล้องของค่านิยมซึ่งมีแหล่งที่มาแตกต่างกันและเกี่ยวพันกับระดับผลประโยชน์ที่แตกต่างกันนั่นเอง


อ้างอิง

  1. K. Finsterbusch and A.B.Motz, Social Research for Policy Decisions (Belmont, Cal.: Wadsworth Publishing, 1980), p.41.
  2. D. Dery, Problem Definition in Policy Analysis (Lawrence : University Press of Kansas, 1984), p.41.
  3. แนวความคิดของกรอบความคิดมีรากฐานมาจากปรัชญาและทฤษฎีความรู้จากผลงานของ Dewey and Bentley นักคิดทั้งสองมีข้อเสนอว่า “การกระทำ” (action) เป็นส่วนสำคัญของกระบวนการเรียนรู้ (knowing) การรู้จักชื่อ (naming) และการคิด (thinking) โปรดดู J. Dewey and A.F. Bentley, Knowing and the Know (Boston : Bacon Press, 1949).
  4. M. Rein, Value-Critical Policy Analysis, “in D Callahan and B. Jennings, eds., Ethics, the social Sciences and Policy Analysis (New York : Plenum Press, 1973),p.96-97.
  5. โปรดดู D. Easton, System Analysis and Political Life New York : Wiley, 1965).
  6. R.F. Ericson, The Impact of Cybernetic Information Technology on Management Value Systems, “Management Science 16, 2 (1969), p.44.
  7. R.J. Ebert and T.R. Mitchell, Organizational Decision Processes : Concepts and Analysis (New York : Crane, Eessak and Com., 1975), chap.4.
  8. C.H. Weiss, “Ideology, Interests, and Information : The Basis of Policy Positions,” in Callahan and Jennings, eds., Ethics, The Social Sciences and Policy Analysis p.224.
  9. โปรดดู R.E.Lane, Political Ideology : Why the Common Man Believes What He Does (New York : The Free Press, 1962), p.15.
  10. M. Rokeach, The Nature of Human Values (New York : Free Press, 1973) p.7.
  11. G.C. Homans, The Human Group (New York : Harcourt, Brace, 1950), p. 123.
  12. โปรดดู F.E. Harrison, The Managerial Decision-Making Process (Boston : Houghton Miffin Company, 1981), p.159-161.
  13. Spranger ได้จัดจำแนกเอาไว้แต่เดิม ต่อมา Allport ได้ทำให้เป็นมาตรฐานขึ้นและพัฒนาเป็นแบบทดสอบ โปรดดู E. Spranger, Types of Man. Tran. By P.J. Pigors (Halle : Niemeyer, 1928); P.E. Vernon and G.W. Allport, “a Test for Personal Values” Journal of Abnormal and Social Psychology. 26 (1931), p. 233-48.
  14. A. Maslow, Motivation and Personality (New York : Harper & Row, 1954).
  15. Rokeach, The Nature of Human Values. p. 7-8.
  16. L.N. Gerston, Making Public Policy: From Conflict to Resolution (Glenview, Ill,: Scott, Foresman and Company, 1983), p.90.
  17. Max Weber, The Methodology of the Social Science Trans, by E.A. Shils and H.A. Finch (New York : The Free Press, 1949).
  18. โปรดดู H. Alker, Jr., “Logic, Dialectic, Politics : Some Recent Controversics” อ้างใน M. Rein Critical Policy Analysis p.85.
  19. โปรดดู Rein, “Value-Critical Policy Analysis”, p.86.
  20. Rein, “Value-Critical Policy Analysis”, p.86.
  21. โปรดดูข้อเสนอของ J. Rothman, Planning and Organizing for Social Change : Action Principles from Social Research (New York : Columbia University Press, 1974); B. Berelson and G. Steiner, Human Behavior : An Inventory Scientific Findings. (New York : Harcourt, Brace, 1964) : Harcourt, Brace, 1964) ; G.C. Homans, Social Behavior : Its Elementary Forms (New York : Harcourt, Brace, 1961).
  22. โปรดดู T.H. Murray, “Partial Knowledge” in Callahan and Jennings, eds., Ethics, The Social Sciences and Policy Analysis, pp.305-31.
  23. Murray, “Partial Knowledge”, p.330
  24. Max Weber, From Max Weber : Essays in Sociology Trans, By H.H. Gerth and C.W. Mills (London : Routledge & Kegan Paul, 1948).M
  25. โปรดดู H.A. Simon, The New Science of Management (New York : The Mcmillan Press, 1961).
  26. A. Wildavsky, The Art and Craft of Policy Analysis (New York : The Macmillan Press, 1979), p. 359-60.
  27. Max Weber, Economy and Society An Outline of Interpretive Sociology ed. By G. Roth and C. Witlich (Berkeley : University of California Press, 1978).