การเลือกตั้งส.ส. และการแต่งตั้งส.ว. ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521


ผู้เรียบเรียง ชาย ไชยชิต


ผู้ทรงคุณวุฒิประจำบทความ รองศาสตราจารย์นรนิติ เศรษฐบุตร และ รองศาสตราจารย์ ดร.นิยม รัฐอมฤต


การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521

หลังเหตุการณ์รัฐประหารในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 โดยคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ซึ่งนำโดยพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายธานินทร์ กรัยวิเชียร เป็นนายกรัฐมนตรีในวันที่ 8 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งดำรงตำแหน่งมาจนถึงวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 ก็เกิดการปฏิวัติขึ้นอีกครั้ง โดยพลเรือเอก สงัด ชลออยู่ เป็นหัวหน้าคณะปฏิวัติยึดอำนาจการปกครองประเทศตั้งแต่เวลา 18.00 น. ของวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2520 และประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 จากนั้นได้จัดตั้งรัฐบาลใหม่ขึ้นเมื่อวันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ. 2520 โดยมีพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ เป็นนายกรัฐมนตรี

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 ได้กำหนดให้มีการตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติซึ่งประกอบด้วยสมาชิกที่มาจากการแต่งตั้งตามที่ประธานสภานโยบายแห่งชาตินำความกราบบังคมทูล จำนวนไม่น้อยกว่า 300 คน แต่ไม่เกิน 400 คน และได้มีการตั้งคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ภายใต้บทบัญญัติธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร รัฐบาลของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ได้จัดให้มีการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ซึ่งแล้วเสร็จและประกาศใช้เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม พ.ศ. 2521 หลังจากนั้นรัฐบาลได้ประกาศให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 มีบทบัญญัติรวมบทเฉพาะกาล 206 มาตรา โดยแบ่งเป็นตัวบทของรัฐธรรมนูญ 194 มาตรา ตั้งแต่มาตรา 195 ถึงมาตรา 206 เป็นบทเฉพาะกาล โดยตั้งแต่มาตรา 195 ถึงมาตรา 202 เป็นบทเฉพาะกาลที่บัญญัติเกี่ยวกับตำแหน่งหรือสถาบันที่ดำรงอยู่ต่อเนื่องมาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 โดยกำหนดให้มีการยกเลิกตำแหน่งหรือสถาบันเหล่านั้นไปภายหลังมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป เมื่อวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 ส่วนบทเฉพาะกาลมาตรา 203 และมาตรา 204 บัญญัติยกเว้นเกี่ยวกับวิธีการเลือกตั้ง การสังกัดพรรคการเมือง อำนาจของวุฒิสภา และการอนุญาตให้ข้าราชการประจำดำรงตำแหน่งการเมือง โดยให้บังคับใช้ไปจนกว่าจะครบกำหนด 4 ปี นับแต่วันแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาซึ่งเป็นวันเดียวกับวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรคือวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 จึงให้ยกเลิก

ดังนั้น นับตั้งแต่งวันที่ 21 เมษายน พงศ. 2526 เป็นต้นมา ซึ่งเป็นวันครบรอบ 4 ปี นับแต่งมีการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา บทเฉพาะกาลตั้งแต่มาตรา 195 จนถึงมาตรา 275 จึงเป็นอันยกเลิกหมด ยังมีผลบังคับใช้อยู่เพียงมาตราเดียวคือ มาตรา 206 ซึ่งเป็นมาตราสุดท้ายของบทเฉพาะกาลที่บัญญัติไว้เกี่ยวกับบรรดาคำสั่งซึ่งนายกรัฐมนตรีได้สั่งการโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 27 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520 ให้มีผลบังคับใช้ต่อไป ถ้าหากจะยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งดังกล่าวต้องตราเป็นพระราชบัญญัติ

การเลือกตั้งในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 จึงเป็นการเลือกตั้งภายใต้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ในระยะที่บทเฉพาะกาลยังมีผลบังคับใช้อยู่ นั่นคือ เป็นการเลือกตั้งโดยที่มีการยกเว้นบทบัญญัติเกี่ยวกับวิธีการเลือกตั้ง และการสังกัดพรรคการเมือง ดังที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้บัญญัติให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีระบบสองสภา ประกอบด้วยวุฒิสภา และสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภาเป็นประธานรัฐสภา และประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นรองประธานรัฐสภา สมาชิกวุฒิสภา มีจำนวนไม่เกินสามในสี่ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และอยู่ในตำแหน่งคราวละ 6 ปี

การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เป็นแบบรวมเขตจังหวัด กล่าวคือ ให้ถือเขตจังหวัดหนึ่งเป็นเขตเลือกตั้งหนึ่ง เว้นแต่กรุงเทพมหานคร ซึ่งแบ่งออกเป็น 3 เขต ๆ ละเท่า ๆ กัน การลงคะแนนเสียงเลือกตั้งเป็นการลงคะแนนเลือกผู้สมัครเป็นคณะตามบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองส่งเข้าสมัครรับเลือกตั้งในเขตนั้น ซึ่งเรียกอีกอย่างว่า เป็นการเลือกตั้งแบบ “รวมเขตเบอร์เดียว” พรรคการเมืองต้องส่งสมาชิกเข้าสมัครรับเลือกตั้งเป็นคณะให้ครบในแต่ละเขตที่ส่งสมัคร และต้องส่งผู้สมัครรวมกันไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด นอกจากนี้ ผู้สมัครเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทุกคนต้องสังกัดพรรคการเมือง

สมาชิกผู้แทนราษฎรมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ 4 ปี นับแต่วันเลือกตั้ง เมื่อวาระของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลง พระมหากษัตริย์จะได้ทรงตราพระราชกฤษฎีกาให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไปภายในหกสิบวัน และพระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งใหม่ภายในเก้าสิบวัน โดยต้องตราเป็นพระราชกฤษฎีกา นอกจากนี้ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ถูกพรรคการเมืองที่ตนสังกัดลงมติขับออกด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสามในสี่ของที่ประชุมร่วมกันของคณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่สังกัดพรรคเดียวกัน ต้องขาดจากสมาชิกภาพของสภาผู้แทนราษฎรด้วย

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ลาออกจากพรรคการเมืองที่ตนเป็นสมาชิก หรือขาดจากการเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองที่ถูกศาลสั่งยุบเลิกและไม่สามารถหาพรรคสังกัดได้ภายใน 60 วัน จะต้องขาดจากสมาชิกภาพ ในกรณีที่ตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรว่างลง จะต้องมีการเลือกตั้งซ่อมภายใน 90 วัน เว้นแต่อายุของสภาผู้แทนราษฎรจะเหลือไม่ถึง 180 วัน นอกจากนี้ยังมีการบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านในสภาด้วย กล่าวคือ หัวหน้าพรรคการเมืองในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสมาชิกในสังกัดมิได้ดำรงตำแน่งรัฐมนตรี และมีจำนวนมากที่สุดในบรรดาพรรคการเมืองที่สมาชิกในสังกัดมิได้ดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี แต่ไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนสมาชิกทั้งหมดของสภาผู้แทนราษฎรจะได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร

การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร วันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522

เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ในวันที่ 22 ธันวาคม พ.ศ. 2521 แล้ว รัฐบาลของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ได้ประกาศให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 การเลือกตั้งครั้งนี้ เป็นการแข่งขันระหว่างกลุ่มการเมืองและผู้สมัครอิสระต่าง ๆ เพราะบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ยังไม่อนุญาตให้ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งในนามพรรคการเมืองได้ อย่างไรก็ตาม กลุ่มการเมืองต่าง ๆ ที่ส่งผู้สมัครลงรับเลือกตั้งเหล่านั้นก็คือบรรดาพรรคการเมืองเก่าที่สำคัญ ๆ ซึ่งมีบทบาททางการเมืองในช่วงก่อนการยึดอำนาจของคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินเสียเป็นส่วนมาก

การเลือกตั้งในวันที่ 22 เมษายน พ.ศ. 2522 เป็นการเลือกตั้งทางตรง โดยวิธีการเลือกตั้งแบบรวมเขตเรียงเบอร์ แต่ละเขตเลือกตั้งมีผู้แทนราษฎรได้ไม่เกิน 3 คน จำนวนผู้แทนในแต่ละเขตถือเอาจำนวนประชาชน 150,000 คนต่อผู้แทนราษฎร 1 คน การเลือกตั้งออกเป็น 126 เขต มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด 301 คน โดยในกรุงเทพมหานคร มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 32 คน ผลการเลือกตั้งในครั้งนี้ ปรากฏผลในลักษณะคล้ายกับผลการเลือกตั้งทั่วไปในครั้งที่ผ่านมา นั่นคือไม่มีกลุ่มการเมืองใดมีเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎรเพียงพอจะจัดตั้งรัฐบาลได้ ดังนั้นรัฐบาลจึงเป็นรัฐบาลผสมระหว่างบุคคลในคณะของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ กลุ่มเกษตรสังคม กลุ่มเสรีธรรม กลุ่มกิจประชาธิปไตย กลุ่มชาติประชาชน กลุ่มรวมไทย และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่สังกัดกลุ่มใด

ผลการเลือกตั้งในครั้งนี้ทำให้รัฐบาลผสมภายใต้การนำของพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ต้องประสบกับปัญหาเรื่องเสถียรภาพในการทำหน้าที่รัฐบาลอย่างมาก นอกจากความไม่เป็นเอกภาพภายในสมาชิกสภากลุ่มต่าง ๆ ที่เข้าร่วมตั้งรัฐบาลแล้ว ยังประสบกับแรงกดดันภายนอกที่สำคัญ ได้แก่ ปัญหาภาวะน้ำมันขาดแคลน และรัฐบาลต้องขึ้นราคาน้ำมันอย่างสูง ทำให้ราคาสินค้าต่าง ๆ แพงขึ้นด้วย ซึ่งก่อความเดือดร้อนแก่ประชาชนอย่างมาก ในขณะเดียวกันก็มีแรงกดดันจากปัญหาการส่งออกผลผลิตทางการเกษตรในตลาดโลก เป็นต้น รัฐบาลจึงตกอยู่ภายใต้แรงกดดันทั้งจากประชาชนและแรงกดดันภายในสภาผู้แทนราษฎรให้แก้ไขปัญหาต่าง ๆ โดยเร่งด่วน พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ จึงตัดสินใจปรับคณะรัฐมนตรีในวันที่ 11 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2523 ซึ่งก่อให้เกิดความไม่พอใจแก่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นอันมาก เพราะในคณะรัฐมนตรีชุดปรับใหม่นี้มีรัฐมนตรีที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเพียง 3 คนเท่านั้น ทำให้เสียงสนับสนุนรัฐบาลในสภามีน้อยลง แม้ว่ารัฐบาลจะมีเสียงสนับสนุนจากวุฒิสภาก็ตาม แต่ก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก และไม่ได้รับความไว้วางใจจากสภาผู้แทนราษฎร ยังผลให้พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ประกาศลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในวันที่แถลงนโยบายต่อสภา

เมื่อรัฐบาลพลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ ลาออก ก็มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ผู้บัญชาการทหารบก และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมในขณะนั้น เป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 3 มีนาคม พ.ศ. 2523 รัฐบาลใหม่ภายใต้การนำของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นรัฐบาลผสม ระหว่างบุคคลในกลุ่มของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ พรรคกิจสังคม พรรคชาติไทย พรรคประชาธิปัตย์ และพรรคชาติประชาชนท โดยหัวหน้าพรรคต่าง ๆ ดังกล่าวได้รับแต่งตั้งเป็นรองนายกรัฐมนตรี ได้แก่ พลตรีประมาณ อดิเรกสาร หัวหน้าพรรคชาติไทย พลเอกถนัด คอมันตร์ หัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ และนายบุญชู โรจนเสถียร รองหัวหน้าพรรคกิจสังคม

การแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภา

หลังมีการแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาแล้ว วุฒิสภาได้มีการเปิดประชุมวุฒิสภาสมัยสามัญครั้งแรกเมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2522 ณ ตึกรัฐสภา โดยพลเอกสงวน คำวงษา เลขาธิการรัฐสภา ได้ขออนุมัติจากที่ประชุมใช้ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ. 2518 เท่าที่ไม่ขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 โดยอนุโลมไปก่อน จนกว่าจะได้ตราข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาขึ้นใช้บังคับต่อไป ต่อจากนั้น เลขาธิการรัฐสภาได้เชิญ หลวงอรรถไพศาลศรุดี สมาชิกวุฒิสภาผู้มีอายุสูงสุดขึ้นเป็นประธานวุฒิสภาชั่วคราว จากนั้นประธานวุฒิสภาชั่วคราว จึงได้ให้เลขาธิการรัฐสภาอ่านประกาศพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกวุฒสภา และอ่านประกาศพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาแทนตำแหน่งที่ว่างให้ที่ประชุมทราบ

จากนั้น ประธานชั่วคราวได้กล่าวนำสมาชิกวุฒิสภาให้ปฏิญาณตนต่อที่ประชุมก่อนปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 ด้วยถ้วยคำดังนี้

“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ส่วนรวมของปวงชนชาวไทย ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

ประธานชั่วคราวได้เสนอให้ที่ประชุมเลือกประธานวุฒิสภา ซึ่งที่ประชุมได้ลงมติเลือก พลอากาศเอกหะริน หงสกุล เป็นประธานวุฒิสภา และที่ประชุมได้ลงมติเลือก พลอากาศเอก กมล เดชะตุงคะ เป็นรองประธานวุฒิสภาคนที่หนึ่ง และนายสนอง ตู้จินดา เป็นรองประธานวุฒิสภาคนที่สอง

ที่มา

ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 96 ตอนที่ 88 ฉบับพิเศษ ลงวันที่ 30 พฤษภาคม พ.ศ. 2522

ฝ่ายพัฒนาการเมืองและการปกครอง สำนักนโยบายและแผนมหาดไทย, อนุสารการเมือง, มีนาคม 2522

โคทม อารียา, สารานุกรมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) หมวดองค์กรทางการเมือง เรื่องที่ 5 ระบบการเลือกตั้ง, กรุงเทพฯ : สถาบันพระปกเกล้า, 2544

พรศักดิ์ ผ่องแผ้ว, บทบาทของพรรคการเมืองไทยในการจัดตั้งรัฐบาลผสม, รายงานการวิจัยเสนอต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2541

กระมล ทองธรรมชาติ, สมบูรณ์ สุขสำราญ และปรีชา หงษ์ไกรเลิศ, การเลือกตั้ง พรรคการเมือง และเสถียรภาพของรัฐบาล, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2531

คณิน บุญสุวรรณ, ประวัติรัฐธรรมนูญไทย, กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์ภูมิปัญญา, 2542

ฝ่ายพัฒนาการเมืองและการปกครอง สำนักนโยบายและแผนมหาดไทย, อนุสารการเมือง, มีนาคม 2522