การปฏิรูประบบราชการ : ก้าวไปข้างหน้าหรือถอยหลังเข้าคลอง


ผู้เรียบเรียง ดร. อลงกต วรกี


วารสารสถาบันพระปกเกล้า ปี 2546 เล่มที่ 2


ความนำ

การปรับปรุงและการปฏิรูประบบราชการมีความจำเป็นและมีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศอย่างมาก และประเด็นสำคัญที่สุดในการปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมาคือการแก้ปัญหาและการพัฒนาการบริหาร ดังจะเห็นได้จากประวัติศาสตร์ไทยมากว่า 700 ปี ประเทศไทยได้มีการปฏิรูประบบราชการอย่างขนานใหญ่มาแล้ว 2 ครั้ง ครั้งแรกเป็นการปฏิรูประบบราชการโดยนำระบบจตุสดมภ์มาใช้ในสมัยพระบาทสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ ช่วงปี พ.ศ.1991-2072 ครั้งที่ 2 เป็นการปฏิรูปราชการ เมื่อ 1 เมษายน พ.ศ.2435 ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 และตั้งแต่นั้นมาประเทศไทยมิได้มีการปฏิรูประบบราชการในลักษณะการพัฒนาการบริหารในเชิงมหภาค (Macro) แต่ประการใด การเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ นับตั้งแต่ปี พ.ศ.2435 เป็นต้นมาก็เป็นแต่การปฏิรูประบบราชการในเชิงจุลภาค (Micro) ดังจะเห็นได้จากการมี พ.ร.บ.จัดตั้งกระทรวงและกรม พ.ศ.2475 ซึ่งมีความมุ่งหมายเพื่อพัฒนาการบริหารให้สอดคล้องกับระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข และการมี พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2494 ก็มีความมุ่งหมายเพียงเพื่อปรับปรุงเพิ่มเติมกรมบางกรมในกระทรวงเท่านั้น นอกจากนั้นการปฏิรูประบบราชการตั้งแต่ปี พ.ศ.2500 เป็นต้นมาก็เป็นการปรับปรุงเพิ่มเติมหน่วยงานให้สอดคล้องกับการขยายตัวของการพัฒนาประเทศ โดยไม่ได้มีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงหลักการของระบบราชการที่มีอยู่เดิมแต่อย่างใด[1]

วิวัฒนาการของการปฏิรูประบบราชการ

วิวัฒนาการของการปฏิรูประบบราชการนับจากสมัยรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ จนถึงสมัยรัฐบาลของ นายชวน หลีกภัย มีประเด็นการปฏิรูประบบราชการที่น่าสนใจดังต่อไปนี้[2]

1. สมัยรัฐบาลของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ (พ.ศ.2502-2506) ได้มีการแบ่งส่วนราชการและจัดอัตราข้าราชการให้เหมาะสมกับส่วนราชการที่ได้แบ่งใหม่

2. สมัยรัฐบาลของจอมพลถนอม กิตติขจร (พ.ศ.2506-2516) ได้มีการแบ่งส่วน ราชการและจัดอัตราข้าราชการเช่นเดิม แต่ได้อาศัยอำนาจคณะปฏิวัติ โดยแก้ไขพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2506 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 โดยการออกประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 216 (29 กันยายน 2515) และประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 218 (29 กันยายน 2515) ตามลำดับ และใช้มาจนถึงปี พ.ศ.2534

3. สมัยรัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์ (พ.ศ.2516-2517) ได้มีการแบ่งส่วนราชการและจัดอัตราข้าราชการเหมือนเดิม

4. สมัยรัฐบาลของนายธานินทร์ กรัยวิเชียร (พ.ศ.2519-2520) ซึ่งต่อเนื่องจากรัฐบาลของหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช และหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช ตามลำดับ เป็นระยะเวลาเกือบ 2 ปี ซึ่งมิได้มีการปฏิรูประบบราชการแต่อย่างใด และสมัยรัฐบาลของนายธานินท์ กรัยวิเชียร ก็ทำหน้าที่เหมือน ๆ กับที่ผ่านมา คือ การแบ่งส่วนราชการและจัดอัตราข้าราชการ

5. สมัยรัฐบาลของพลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ (พ.ศ.2521-2522) นอกจากมีการแบ่งส่วนราชการและจัดอัตราข้าราชการแล้ว ยังมีการปรับปรุงการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและส่วนท้องถิ่น และการปรับปรุงแก้ไขระเบียบปฏิบัติราชการพลเรือนด้วย

6. สมัยรัฐบาลของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ (พ.ศ.2523-2531) ได้มองปัญหา และวิธีการแก้ปัญหาระบบราชการแตกต่างไปจากเดิม ดังจะเห็นจากนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภา ซึ่งเน้นการปฏิรูปการให้บริการประชาชน การมอบอำนาจและแบ่งอำนาจการบริหารราชการให้ส่วนภูมิภาคมากขึ้น ผลงานสำคัญสมัยรัฐบาลของพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มีอยู่ 2 เรื่อง คือ การเสนอมาตรการจำกัดขนาดของส่วนราชการ และอัตราข้าราชการกระทรวง ทบวง กรม ฝ่ายพลเรือน โดยชะลอการขยายส่วนราชการและเพิ่มจำนวนข้าราชการได้ไม่เกินร้อยละ 2 ต่อปี รายละเอียดปรากฏตามหนังสือสำนักเลขาธิการนายกรัฐมนตรี ที่ สร 0203/ว245 ลงวันที่ 25 ธันวาคม 2523 และการกำหนดชื่อและความหมายของหน่วยงานระดับต่าง ๆ ที่เรียกชื่ออย่างอื่น เช่น สำนัก สำนักงานคณะกรรมการ สำนักเลขาธิการ สถาบัน ศูนย์ ศูนย์บริการ สถานี สถานีทดลอง เพื่อให้กระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ ถือปฏิบัติเป็นระเบียบเดียวกัน รายละเอียดปรากฏ ตามหนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ สร 0203/ว 82 ลงวันที่ 24 พฤษภาคม 2525

7. สมัยรัฐบาลของพลเอกชาติชาย ชุณหะวัน (พ.ศ.2531-2533) ได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ.2532 เพื่อให้หน่วยงานของรัฐให้บริการประชาชนอย่างรวดเร็ว ให้แล้วเสร็จภายใน 1 วันทำการ และหากโดยสภาพแห่งเรื่องไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จภายใน 1 วันทำการ ให้หน่วยงานของรัฐออกระเบียบโดยแจ้งขั้นตอน และระยะเวลาการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนสำหรับคำขอนั้น ๆ นอกจากนี้ ยังได้มีการแก้ไขกฎหมายที่สำคัญจำนวน 2 ฉบับ ซึ่งต่อมาได้มีการแก้ไขในสมัย รสช. คือ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 (จากเดิม คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218) และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 (จากเดิม คือ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 216)

8. สมัยรัฐบาลของนายชวน หลีกภัย (พ.ศ.2535-2538) งานปฏิรูประบบราชการส่วนใหญ่มักเป็นการศึกษา และการจัดทำเป็นข้อเสนอ แต่มีผลในสมัยของรัฐบาลชุดต่อ ๆ มา เช่น การจัดตั้งศาลปกครอง การออกกฎหมายว่าด้วยข้อมูลและข่าวสารของทางราชการ กฎหมายว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัฒนาความร่วมมือระหว่างภาครัฐบาลและภาคเอกชนเพื่อแก้ปัญหาทางเศรษฐกิจ การพัฒนาการบริการสาธารณะ การปรับปรุงการปกครองส่วนท้องถิ่น การปรับปรุงประสิทธิภาพกรมตำรวจ และการปรับปรุงโครงสร้างคณะกรรมการข้าราชการอัยการ เป็นต้น

9. สมัยรัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา (พ.ศ.2538-2539) นอกจากนำข้อเสนอของรัฐบาลชุดก่อนมาดำเนินการแล้ว ส่วนใหญ่เป็นการศึกษา และการจัดทำข้อเสนอ เช่น การปรับปรุงการบริหารงานด้านงบประมาณ การปรับปรุงการบริหารงานด้านพัสดุ การปรับปรุงสวัสดิการที่อยู่อาศัยของข้าราชการ การปรับปรุงการเกษียณอายุราชการ การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการให้ปี พ.ศ.2539 เป็นปีแห่งการส่งเสริมการบริการประชาชนของหน่วยงานของรัฐ เป็นต้น

10. สมัยรัฐบาลของพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ (พ.ศ.2539-2540) ได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการขึ้น โดยมีพลเอก ชวลิต ยงใจยุทธ นายกรัฐมนตรี เป็นประธาน โดยออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2540 และจัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544)

11. สมัยรัฐบาลของ นายชวน หลีกภัย (พ.ศ.2541-2544) ได้ดำเนินการต่อเนื่องจากรัฐบาลชุดที่แล้ว ตามแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544) เช่น การจัดตั้งองค์การมหาชนและการถ่ายโอนงานเพื่อมอบให้เอกชนรับไปดำเนินการแทนส่วนราชการสำหรับภารกิจที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน ตามกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชน การยกเลิกสุขาภิบาลและจัดตั้งขึ้นเป็นเทศบาลตำบล การปรับปรุงกฎหมายว่าด้วยเทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเมืองพัทยาให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มาตรา 284 และมาตรา 285 การออกกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นโดยการจัดให้มีคณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.ถ.)การกระจายอำนาจการให้บริการสาธารณะ (งานหรือกิจกรรม) ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การออกพระราชกฤษฎีกายุบเลิกองค์การผลิตอาหารสำเร็จรูป การแปรรูปองค์การแบตเตอรี่ การยุบเลิกตำแหน่งลูกจ้างประจำที่หมดความจำเป็น และให้ใช้วิธีการจ้างเหมา (Contracting out) ให้มากขึ้น การปรับลดบุคลากรและปิดสำนักงานในต่างประเทศ คือ กระทรวงกลาโหม (ผู้ช่วยทูตทหาร) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (สำนักงานที่ปรึกษาการเกษตร) กระทรวงการคลัง (สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และสำนักงานกรมศุลกากร) กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยีและสิ่งแวดล้อม การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย การบินไทย สำนักงาน ก.พ. กรมประชาสัมพันธ์ สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน สำนักข่าวกรองแห่งชาติ กรมตำรวจ และกระทรวงการต่างประเทศ การระงับหรือชะลอการจัดตั้งหรือขยายหน่วยงานใหม่ของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ และให้ส่วนราชการระงับการขอจัดตั้งหน่วยงานใหม่ หรือขยายหน่วยงานในกรมหรือภายในหน่วยงานเทียบเท่ากรมขึ้นไปในปีงบประมาณ พ.ศ.2541 และ 2542 ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากเศรษฐกิจถดถอย ยกเว้นการจัดตั้งส่วนราชการ และโอนหรือรวมส่วนราชการที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ รวมทั้งระงับการจัดตั้งอำเภอและกิ่งอำเภอขึ้นใหม่ จนถึงสิ้นปีงบประมาณ พ.ศ.2544 และการส่งเสริมสนับสนุนการให้รางวัลหน่วยงานดีเด่นและเจ้าหน้าที่ดีเด่นของหน่วยงานของรัฐในการให้บริการประชาชน

ปัญหาและอุปสรรคในการปฏิรูประบบราชการ

แม้รัฐบาลทุกยุคทุกสมัยได้ให้ความสำคัญและดำเนินการปฏิรูประบบราชการต่อเนื่องมาโดยตลอด แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จโดยเฉพาะปัญหาหลัก ๆ ที่มีผลกระทบในระดับมหภาค (Macro) มีมูลเหตุจากปัจจัยเหล่านี้ คือ

1. การขาดความต่อเนื่องของเจตนารมย์ทางการเมือง (Political Will) เนื่องจากทุกรัฐบาลเป็นรัฐบาลผสม ทำให้ขาดเสถียรภาพ มีการเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงปี พ.ศ.2531-2540 มีการเปลี่ยนรัฐบาลถึง 8 รัฐบาล และทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนรัฐบาลใหม่ ภารกิจอันดับแรก ๆ จะเป็นการแก้ปัญหาต่าง ๆ ที่สืบเนื่องมาจากรัฐบาลชุดก่อน ที่เป็นปัญหาเฉพาะหน้าและเป็นปัญหาระยะสั้น การปฏิรูประบบราชการจึงไม่ได้รับการพิจารณาดำเนินการอย่างจริงจังและต่อเนื่อง การขาดความต่อเนื่องของเจตนารมย์ทางการเมืองยังหมายความรวมถึงการสนับสนุนจากผู้นำทางการเมืองที่มีพลังหรือมีอำนาจบารมี (Powerful Leadership) ซึ่งต้องเข้ามารับผิดชอบโดยทางตรง คือ นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และรับผิดชอบในการดำเนินงานด้วย หรือต้องเข้ามารับผิดชอบโดยทางอ้อม คือ นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นรองประธานและรับผิดชอบในการดำเนินงานการปฏิรูประบบราชการเป็นหลัก

2. การต่อต้านการเปลี่ยนแปลงอย่างรุนแรงจากข้าราชการระดับสูงและนักการเมือง (Strong Resistance to Change) เนื่องจากหลักการปฏิรูประบบราชการมักนำหลักการมีกระบวนทัศน์ใหม่ (New Paradigm) ในการบริหารซึ่งมักเน้นเรื่องการมอบอำนาจ (Delegation) การกระจายอำนาจ ( Decentralization) การเป็นประชาธิปไตย (Democratization) การลดกฎระเบียบและการควบคุมของภาคราชการ (Deregulation) และการลดหน่วยงานและกำลังข้าราชการ (Down-sizing) ซึ่งจะมีผลกระทบต่อข้าราชการระดับสูง ด้านสถานภาพหรือผลประโยชน์ที่เคยมีและเคยได้มาก่อน ในบางกรณี นักการเมืองก็ร่วมต่อต้านด้วย เนื่องจากการปฏิรูประบบราชการในบางกรณีจะทำให้เสียประโยชน์หรือทำให้เสียคะแนนนิยมจากกลุ่มบุคคลบางกลุ่มที่เป็นหัวคะแนน

ปัญหาเรื้อรังของระบบราชการที่รอการแก้ไข

เมื่อการปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมาไม่ประสบความสำเร็จ ส่งผลให้มีปัญหาเรื้อรังของระบบราชการที่รอการแก้ไขคือ[3]

1. ขนาดขององค์กรระบบราชการที่มีอายุเพิ่มมากขึ้น ก็จะมีขนาดใหญ่โต และมีการแบ่งโครงสร้างและบทบาทหน้าที่ที่ซับซ้อน ทำให้มีสายการบังคับบัญชาและมีการกำกับดูแลหลายชั้น ส่งผลให้การทำงานของระบบราชการมีขั้นตอนมาก ทำงานล่าช้า และเกิดความสิ้นเปลืองโดยไม่จำเป็นจากขนาดขององค์กรระบบราชการนั้น ๆ ทำให้ผู้บังคับบัญชาไม่สามารถกำกับดูแลได้อย่างครบถ้วน ทั่วถึงและรอบคอบก่อให้เกิดความบกพร่องต่องาน และการทุจริตและประพฤติมิชอบ

2. การจัดโครงสร้างองค์กรระบบราชการเป็นรูปปิรามิดบางกรณีมักพบว่าหน่วยงานในระดับล่างและระดับปฏิบัติมีความสับสน ความซ้ำซ้อนของบทบาทหน้าที่ ส่งผลให้เกิดการเกี่ยงงานเพื่อปัดความรับผิดชอบ หรือเกิดการทำงานซ้ำซ้อน ซึ่งเป็นผลสืบเนื่องมาจากความไม่ ชัดเจนระหว่างบทบาทของหน่วยงานในระดับล่างและระดับปฏิบัติของระบบราชการ

3. ระบบราชการไม่สามารถปรับเปลี่ยนการบริหารงานหรือแนวทางการดำเนินงานได้ทันกับการเปลี่ยนแปลงของภาวะแวดล้อม โดยเฉพาะภาวะแวดล้อมทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และเทคโนโลยี ทำให้ไม่สามารถตอบสนองต่อปัญหาและความต้องการของประชาชนที่มีความหลากหลายและมีความซับซ้อนมากขึ้น แม้บางหน่วยงานได้พยายามปรับเปลี่ยนมักต้องใช้ความพยายาม ใช้ทรัพยากร และใช้เวลา จนบางครั้งก็ล้มเหลว บางครั้งก็ประสบความสำเร็จแต่ไม่สามารถประสานเชื่อมต่อกับหน่วยงานอื่นที่มีมากมายกระจัดกระจายไม่ทันสมัย และไม่เป็นระบบจึงไม่มีระบบการตรวจสอบวัดผลที่ชัดเจน ทำให้การบริหารงานของระบบราชการขาดเอกภาพ

4. การทำงานของข้าราชการขาดความกระตือรือร้น เคยชินต่อการทำงานตามระเบียบ กฎหมายและข้อบังคับที่เกี่ยวข้องทำให้ขาดความสมบูรณ์ต่อการตอบสนอบต่อปัญหาและความต้องการของประชาชน ดังจะเห็นได้จากแม้การบริหารงานของระบบราชการจะมีการจำแนกเป็น ราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น แต่การบริหารงานของระบบราชการทั้ง 3 ส่วนยังรวมอำนาจการตัดสินใจไว้ที่ราชการบริหาร ส่วนกลาง ไม่ว่าจะเป็นการจัดสรรงบประมาณ และการบริหารบุคคล ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่สุดของการบริหารงาน การปฏิรูประบบราชการสมัยรัฐบาลของ พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร (พ.ศ.2544-ปัจจุบัน)

พ.ต.ท. ดร.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี มีเจตนารมณ์ของการดำเนินงานปฏิรูประบบราชการเพื่อเป็น “ราชการไทยยุคใหม่” และได้แก้ไขกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตรา พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 โดยเฉพาะ มาตรา 3/1 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 ดังนี้

“การบริหารราชการตามพระราชบัญญัตินี้ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สุขของประเทศ เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ ความมีประสิทธิภาพความคุ้มค่าในเชิงภารกิจแห่งรัฐ การลดขั้นตอนการปฏิบัติงาน การลดภารกิจและยุบเลิกหน่วยงานที่ไม่จำเป็น การกระจายภารกิจและทรัพยากรให้แก่ท้องถิ่น การกระจายอำนาจการตัดสินใจ การอำนวยความสะดวกและการตอบสนองความต้องการของประชาชน ทั้งนี้ โดยมีผู้รับผิดชอบต่อผลของงาน”

“การจัดสรรงบประมาณและการบรรจุแต่งตั้งบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งหรือ ปฏิบัติหน้าที่ต้องคำนึงถึงหลักการตามวรรคหนึ่ง”

“ในการปฏิบัติหน้าที่ของส่วนราชการต้องใช้วิธีการบริหารกิจการบ้านเมือง และสังคมที่ดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งให้คำนึงถึงความรับผิดชอบของผู้ปฏิบัติ งาน การมีส่วนร่วมของประชาชน การเปิดเผยข้อมูล การติดตาม ตรวจสอบ และการประเมินผลการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ ตามความเหมาะสมของแต่ละภารกิจ”

“เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการให้เป็นไปตามมาตรานี้ จะตราพระราชกฤษฎีกา กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการปฏิบัติราชการและการสั่งการให้ส่วน ราชการและข้าราชการปฏิบัติก็ได้”

ดังนั้น ผลที่เกิดขึ้นจากการบังคับใช้กฎหมายทั้ง 2 ฉบับ ทำให้ระบบราชการต้องมีเจ้าภาพการทำงานอย่างชัดเจน มีการจัดภารกิจเป็นกลุ่มภารกิจ โดยนัยนี้ ราชการบริหารส่วนกลางจะรับผิดชอบปฏิบัติภารกิจหลัก (Core Functions) ที่เป็นงานระดับชาติที่สำคัญและเป็นภารกิจที่จำเป็นเท่านั้น รายละเอียดปรากฏตามแผนภาพ ที่ 1

แผนภาพที่ 1 แสดงแนวทางการบริหารราชการยุคใหม่ของรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง หัวหน้ากลุ่มภารกิจ และอธิบดี

ไฟล์:แนวทางการบริหารราชการยุคใหม่.jpg

ที่มา : สำนักพัฒนาระบบบริหารบุคคลภาครัฐ สำนักงาน ก.พ., แนวทางการบริหารราชการยุคใหม่ของรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง หัวหน้ากลุ่มภารกิจ และอธิบดี, (กรุงเทพ : สำนักพิมพ์สัญชัย เซ็นเตอร์, 2545) น. 14

ผลของการปฏิรูประบบราชการตามแผนภูมิแสดงแนวทางการบริหารราชการยุคใหม่ข้างต้น ทำให้มีการจัดกระทรวงและจัดกลุ่มหน่วยงานใหม่ โดยคำนึงถึงบทบาท ภารกิจในการพัฒนาประเทศและการบริการประชาชน ซึ่งได้แบ่งกระทรวงใหม่เป็น 20 กระทรวง มีการโอนภารกิจที่ซ้ำซ้อนกันเกี่ยวเนื่องกันมาอยู่ด้วยกัน และมีการจัดตั้งกระทรวงใหม่ขึ้นอีก 6 กระทรวง ดังนี้

1. สำนักนายกรัฐมนตรี

2. กระทรวงกลาโหม

3. กระทรวงการคลัง

4. กระทรวงการต่างประเทศ

5. กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา

6. กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

7. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

8. กระทรวงคมนาคม

9. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

10. กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร

11. กระทรวงพลังงาน

12. กระทรวงพาณิชย์

13. กระทรวงมหาดไทย

14. กระทรวงยุติธรรม

15. กระทรวงแรงงาน

16. กระทรวงวัฒนธรรม

17. กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

18. กระทรวงศึกษาธิการ

19. กระทรวงสาธารณสุข

20. กระทรวงอุตสาหกรรม

หลักการทั่วไปในการจัดโครงสร้างกระทรวงประกอบด้วย สำนักงานรัฐมนตรี มีฐานะเป็นทีมงานฝ่ายการเมือง สำนักงานปลัดกระทรวง มีฐานะเป็นศูนย์กลางของกระทรวง กลุ่มภารกิจ (Cluster) เป็นการรวมหน่วยงานภายใต้กระทรวงเพื่อรับผิดชอบภารกิจเฉพาะด้านที่ตอบสนองวัตถุประสงค์หลักอันหนึ่งของกระทรวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่อเป็นอย่างอื่น เป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบภารกิจหลักภายใต้กลุ่มภารกิจหรือภายใต้กระทรวง ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง และกลุ่มงาน/ฝ่าย/งาน/สาขาหรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่น เป็นหน่วยงานภายใต้กรม

ผลที่เกิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการ

แต่อย่างไรก็ตาม ผลจากการปฏิรูประบบราชการในครั้งนี้ได้ก่อให้เกิดปัญหาขึ้น ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของกฎหมาย โครงสร้าง ระบบบริหารงาน อัตราข้าราชการ งบประมาณและการบริการประชาชน ซึ่งบทความได้กำหนดขอบเขตการศึกษาเฉพาะกระทรวงการคลัง กระทรวงพาณิชย์ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กระทรวงอุตสาหกรรม กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เท่านั้น ซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของคณะอนุกรรมาธิการเพื่อติดตามและประเมินผล การปฏิรูประบบราชการในกลุ่มกระทรวงที่ 3 สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา ได้กำหนดให้มีการติดตามประเมินผลว่าการปฏิรูประบบราชการมีผลต่อการปฏิบัติงานของกระทรวงเหล่านี้หรือไม่อย่างไร ซึ่งเมื่อได้พิจารณาโดยภาพรวมแล้ว สรุปได้ว่าภายหลังการปฏิรูประบบราชการ ตั้งแต่วันที่ 3 ตุลาคม 2545 เป็นต้นมา ทั้ง 6 กระทรวง มีการเพิ่มลดหน่วยงานภายในตามตารางที่ 1 ดังนี้

ตารางที่ 1 แสดงจำนวนหน่วยงานระดับกรมก่อนและหลังปฏิรูประบบราชการ

ที่ กระทรวง ก่อนปฏิรูประบบราชการ หลังปฏิรูประบบราชการ เพิ่ม ลด คงเดิม หมายเหตุ
1 กระทรวงการคลัง 8 10 2 - 8 เพิ่มสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจและสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ
2 กระทรวงพาณิชย์ 9 9 - - 9 มีการเปลี่ยนชื่อกรมเศรษฐกิจการพาณิชย์เป็นกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศและเปลี่ยนชื่อกรมทะเบียนการค้าเป็นกรมพัฒนาธุรกิจการค้า
3 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 12 13 1 - 12 มีการโอนงานบางส่วนของกรมป่าไม้ไปจัดตั้งเป็นกรมอุทยานแห่งชาติกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม และมีการเพิ่มสำนักงานมาตรฐานสินค้าเกษตรและอาหารแห่งชาติ
4 กระทรวงอุตสาหกรรม 7 9 3 1 6

- มีการโอนกรมทรัพยากรธรณีไปสังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

- มีเพิ่ม

1) สำนักงานคณะกรรม การส่งเสริมการลงทุน

2) กรมอุตสาหกรรมพื้นฐานและการเหมืองแร่

3) สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย

5 กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี 9 4 - 5 4

หน่วยงานที่มีการโอนไปที่อื่น คือ

1) กรมควบคุมมลพิษ

2) กรมพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน

3) กรมส่งเสริมคุณภาพสิ่งแวดล้อม

4) สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ

5) สำนักงานนโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม

6 กระทรวงการคลัง - 10 10 - - เป็นกระทรวงจัดตั้งใหม่โดยโอนงานของหน่วยงานต่าง ๆ ที่มีภารกิจเกี่ยวข้องมาจัดตั้งเป็นกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

ที่มา : ดร.อลงกต วรกี, รายงานการประเมินผลการปฏิรูประบบราชการในกลุ่มกระทรวงที่ 3 นำเสนอคณะอนุกรรมาธิการเพื่อติดตามและประเมินผลการปฏิรูประบบราชการในกลุ่มกระทรวงที่ 3 (เอกสารโรเนียวเป็นเล่ม, 2546) น. ข-ค

เมื่อพิจารณาจากตารางดังกล่าว จะเห็นได้ว่าการปฏิรูประบบราชการภาพรวมใน 6กระทรวงนี้ทำให้มีการเพิ่ม-ยุบ-ลด-ขยายหน่วยงาน ภายใต้หลักเกณฑ์การเกลี่ยข้าราชการในหน่วยงานเดิมที่ยุบไปอยู่หน่วยงานใหม่ การรวมข้าราชการในหน่วยงานเดิมกับหน่วยงานใหม่ การรวมข้าราชการในหน่วยงานเดิมด้วยกันเอง และการลด-เพิ่มภารกิจหน่วยงานเดิม การปรับโครงสร้างส่วนราชการครั้งนี้มุ่งเน้นการปรับโครงสร้างราชการบริหารส่วนกลาง โดยมิได้ปรับโครงสร้างราชการส่วนภูมิภาคด้วยแต่อย่างใด แต่เมื่อพิจารณารายกระทรวงแล้ว สามารถนำเสนอปัญหาที่เกิดขึ้นจากการปฏิรูประบบราชการที่น่าสนใจบางประเด็นได้ดังนี้

1. กระทรวงการคลัง

1.1 การโอนงานสำนักงานประเมินราคาทรัพย์สินจากกรมที่ดินมาอยู่กรมธนารักษ์ทำให้เดิมกรมที่ดินทำหน้าที่ประเมินราคาที่ดิน และสิ่งปลูกสร้างที่เป็นอาคารชุดเท่านั้น แต่ตามภารกิจใหม่กรมธนารักษ์ต้องทำหน้าที่ประเมินราคาทรัพย์สินอื่นตามนโยบายของรัฐบาลด้วย แต่ขณะนี้กฎหมายยังไม่ให้อำนาจกรมธนารักษ์เข้าไปประเมินราคาทรัพย์สินเหล่านั้นได้ นอกจากนี้การเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของคณะกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์จากอธิบดีกรมที่ดินมาเป็นอธิบดีกรมธนารักษ์ และการเปลี่ยนแปลงเลขานุการคณะอนุกรรมการกำหนดราคาประเมินทุนทรัพย์ประจำจังหวัด จากเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดมาเป็นธนารักษ์พื้นที่ โดยทั้งอธิบดีกรมที่ดินและเจ้าพนักงานที่ดินจังหวัดไม่ได้เป็นกรรมการและอนุกรรมการด้วย ทำให้ไม่สามารถปฏิบัติงานได้ เนื่องจากฐานข้อมูลด้านประเมินราคาทรัพย์สินอยู่ที่หน่วยงานของกรมที่ดิน รวมถึงอัตราข้าราชการที่ปฏิบัติหน้าที่ด้านประเมินราคาทรัพย์สินของกรมที่ดินในส่วนภูมิภาคไม่ได้โอนมากรมธนารักษ์ ทำให้กรมธนารักษ์มีอัตราข้าราชการไม่พร้อมที่จะปฏิบัติงานตามภารกิจใหม่ที่ได้รับมอบหมาย

1.2 กรมสรรพากร มีการปรับเปลี่ยนส่วนราชการจากเดิมราชการบริหารส่วนภูมิภาค เป็นราชการบริหารส่วนกลาง คือเปลี่ยนจากสำนักงานสรรพากรจังหวัด เป็นสำนักงานสรรพากรพื้นที่ และจากสำนักงานสรรพากรอำเภอ เป็นสำนักงานสรรพากรพื้นที่สาขา นอกจากนี้ ยังมีการยุบสำนักงานสรรพากรอำเภอ 50 แห่ง ทั่วประเทศไปรวมกับพื้นที่ใกล้เคียง ทำให้มีปัญหาอุปสรรคสำคัญ คือ กรมสรรพากรไม่สามารถมอบอำนาจผ่านทางผู้ว่าราชการจังหวัดในการยึดและอายัดทรัพย์สิน แต่กรมสรรพากรได้มอบอำนาจให้สรรพากรภาคทุกภาค จำนวน 12 ภาคทั่วประเทศดำเนินการ ส่งผลให้เกิดความล่าช้าในการยึดและการอายัดทรัพย์สิน

2. กระทรวงพาณิชย์

ก่อนการปฏิรูประบบราชการนั้น กระทรวงพาณิชย์มีการปรับโครงสร้างมาก่อนแล้วจึงไม่มีปัญหาอุปสรรค เนื่องจากมีการถ่ายโอนภารกิจภายในกระทรวง หรือมีการเปลี่ยนแปลงเพียงชื่อส่วนราชการ คือ จากกรมทะเบียนการค้า เป็นกรมธุรกิจการค้า และจากสำนักงานเศรษฐกิจการพาณิชย์ เป็นกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ สำหรับราชการบริหารส่วนภูมิภาค ไม่มีการเปลี่ยนแปลง เพียงแต่มีการเพิ่มภารกิจของ “พาณิชย์จังหวัด” ให้เป็นศูนย์กลางของราชการบริหารส่วนภูมิภาคของกระทรวง

3. กระทรวงเกษตรและสหกรณ์

3.1 หลังจากการประกาศให้ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2545 ทำให้โครงสร้าง บทบาท ภารกิจ และวิธีการปฏิบัติงาน ตลอดจนแนวทางการบริหาร การจัดการ และการให้บริการแก่ประชาชนและเกษตรกรต้องเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากมาย โดยเฉพาะการยุบราชการบริหารส่วนภูมิภาคในระดับอำเภอ คือสำนักงานประมงอำเภอ สำนักงานปศุสัตว์อำเภอ สำนักงานสหกรณ์อำเภอ รวมทั้งมีการยุบ โอนสำนักงานป่าไม้อำเภอ ไปสังกัดกรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่าและพันธุ์พืช กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทำให้ไม่สามารถให้บริการและให้คำแนะนำกฎหมายและความรู้แก่เกษตรกรในหมู่บ้าน ตำบล ซึ่งประกองอาชีพเกษตรกรรม

ความจริงในข้อเสนอของการปรับบทบาท ภารกิจและโครงสร้างของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ที่สำนักงาน ก.พ. ร่วมกับกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้จัดทำเมื่อปี พ.ศ.2542-2543 ในส่วนที่เกี่ยวกับการจัดหน่วยงานในส่วนภูมิภาคระดับอำเภอ กำหนดให้รวมงานด้านการส่งเสริมการเกษตร ตามรายสาขาคือ “สำนักงานส่งเสริมการเกษตรอำเภอ...” โดยมุ่งหมายที่จะให้เป็นหน่วยงานตัวแทนของกระทรวงในระดับอำเภอเพียงหน่วยงานเดียว ซึงประโยชน์ของการจัดหน่วยงานในรูปนี้ จะเป็นการให้บริการแบบรวมศูนย์ (One Stop Service) ทำให้เกิดการบูรณาการแผนพัฒนาการเกษตรได้ทุกสาขา ทั้งด้านการประมง ปศุสัตว์ พืช และป่าไม้ รวมทั้งประหยัดงบประมาณ ลดอัตราข้าราชการโดยเฉพาะอัตรากำลังด้านธุรการ และเป็นการสร้างความเข้มแข็งให้แก่หน่วยงานที่มีเจ้าหน้าที่ที่มีความชำนาญเฉพาะด้านมาร่วมทำงาน ร่วมการให้บริการเกษตรกร แต่การปฏิรูประบบราชการส่งผลให้ยุบหน่วยงานในระดับอำเภอ กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้มีการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในการให้บริการเกษตรกรในระดับอำเภอ โดยจัดตั้ง “หน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ : Mobile Unit” ขึ้น โดยกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานคือ

1) ให้มีหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ 400 หน่วย โดยใช้บรรทัดฐานจากเขตเลือกตั้งทั่วประเทศให้เป็นที่ตั้งหน่วย
2) แต่ละหน่วยประกอบด้วยเจ้าหน้าที่ 4 คน จาก 4 กรม คือ กรมปศุสัตว์ กรมประมง กรมพัฒนาที่ดิน กรมวิชาการเกษตร กรมละ 1 คน
3) ให้ใช้สำนักงานเดิมของหน่วยงานในระดับอำเภอเดิมที่ถูกยุบไปหรือสถานที่ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสนับสนุนเป็นสถานที่ทำงาน
4) ให้ใช้งบประมาณปกติของกรมต่าง ๆ ที่จัดอัตราข้าราชการลงไปอยู่ที่หน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่นั้น ๆ จัดให้คนละ 2,500 บาทต่อเดือน

การจัดตั้งหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ (Mobile Unit) เพื่อแก้ปัญหาการที่หน่วยงานระดับอำเภอถูกยุบลงไป เป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าจากความผิดพลาดของการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมย์ของแนวทางเดิมและเจตนารมย์ของการปฏิรูประบบราชการเพราะการจัดตั้งหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ทำให้เกิดปัญหาดังนี้

1) เป็นการซ้ำซ้อนกับการทำงานของศูนย์ถ่ายทอดเทคโนโลยีการเกษตรประจำตำบลโดยสำนักงานเกษตรอำเภอไม่ต้องทำอะไร เพราะไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่
2) ข้าราชการที่ไปประจำหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ ไม่มีความพร้อมที่จะเป็นผู้ให้บริการด้วยจิตสำนึกการให้บริการ (Service Mind) เพราะเป็นการให้ทุกหน่วยงาน จัดอัตราข้าราชการระดับกรม ๆ ละ 400 คน ให้ครบตามที่กำหนด ข้าราชการบางคนถูกบังคับให้ไป ขาดความรู้ความเข้าใจในภารกิจหน้าที่ที่ต้องไปปฏิบัติ เกิดความสับสนต่อการปฏิบัติงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย
3) กรมพัฒนาที่ดินและกรมวิชาการเกษตร ต้องเกลี่ยข้าราชการจากศูนย์และสถานีไปประจำหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่เกือบทั้งหมด บางแห่งเหลือเพียงผู้อำนวยการกับเจ้าหน้าที่ธุรการ งานที่ปฏิบัติอยู่เดิมโดยเฉพาะการทดสอบ การทำแปลงวิจัย การปฏิบัติงานโครงการพิเศษ และการปฏิบัติงานบริการของสถานีไม่สามารถปฏิบัติได้ ทำให้เกิดเป็นปัญหาขึ้นมาใหม่
4) มีความแตกต่างระหว่างคุณวุฒิกับตำแหน่งของข้าราชการผู้ถูกแต่งตั้งให้ไปปฏิบัติงาน เนื่องจากข้าราชการบางคนสำเร็จการศึกษาตั้งแต่ปริญญาโท ปริญญาตรี และจนถึงระดับอนุปริญญา บางคนเป็นนักวิชาการ บางคนเป็นนักวิจัย บางคนเป็นนักส่งเสริม บางคนเป็นพนักงานการเกษตร ความแตกต่างระหว่างตำแหน่งกับคุณวุฒิที่หลากหลายและมากมาย แต่ต้องปฏิบัติงานในลักษณะเดียวกันตามสาขาอาชีพ ทำให้ขาดเอกภาพและขาดประสิทธิภาพในการบริหารงาน
5) หน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ มีสายการบังคับบัญชา และสายการบริหารงานแตกต่างกัน เพราะเจ้าหน้าที่ 4 คน ที่ประจำหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่มาจากต่างกรม ต่างงบประมาณ ต่างยานพาหนะ ต่างการพิจารณาความดีความชอบ ต่างหน่วยงานที่สังกัด ทำให้ข้าราชการแต่ละคนขาดจิตสำนึกในการทำงานร่วมกัน
6) การใช้สถานที่ตั้งของหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ ในที่ที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจัดให้เป็นการไม่เหมาะสม เกิดการเบี่ยงเบนจากการให้การบริการที่มีเกษตรกรเป็นศูนย์กลางไปสู่การบริการที่นักการเมืองเป็นศูนย์กลางและทำให้เจ้าหน้าที่ของหน่วยปฏิบัติการเกษตรเคลื่อนที่ที่ไปใช้สถานที่ทำงานที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจัดให้กลายเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรนั้น

3.2 กรมปศุสัตว์ไม่มีสารวัตรและสัตวแพทย์ปฏิบัติงานในระดับอำเภอเพื่อออกใบอนุญาตเคลื่อนย้ายสัตว์หรือซากสัตว์ การแจ้งต่อเจ้าหน้าที่ภายใน 24 ชั่วโมง เมื่อเกิดโรคระบาด การออกใบอนุญาตการขึ้นทะเบียน การต่ออายุ และการแจ้งการนำเข้าอาหารสัตว์และการตรวจโรคสัตว์ในโรงฆ่าสัตว์และโรงพักสัตว์ในระดับอำเภอ ทำให้ไม่สามารถตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนได้

4. กระทรวงอุตสาหกรรม

ผลการศึกษาพบว่า ไม่มีปัญหาอุปสรรคภายหลังการปฏิรูประบบราชการแต่ประการใด

5. กระทรวงวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

ผลการศึกษาพบว่า ไม่มีปัญหาอุปสรรคภายหลังการปฏิรูประบบราชการแต่ประการเช่นกัน

6. กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม

6.1 กรมทรัพยากรธรณี มีหน้าที่สำรวจ และส่งเสริมวิชาการด้านธรณีวิทยา ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์ของการปฏิรูประบบราชการ แต่การผลิตและการอนุญาตประทานบัตรจากเดิมอยู่ในอำนาจของกรมทรัพยากรธรณีได้ถูกโอนไปอยู่ในความรับผิดชอบของกรมเหมืองแร่ กระทรวงอุตสาหกรรม ทำให้กรมทรัพยากรธรณีไม่มีกฎหมายรองรับและไม่สถานภาพใด ๆ ในการดำเนินงานด้านทรัพยากรธรณี ส่งผลให้เจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบไม่มีสถานภาพในการปฏิบัติงาน ดังนั้น การสำรวจที่เกิดขึ้นจึงไม่มีความสัมพันธ์ และไม่มีความต่อเนื่องกับการอนุญาตประทานบัตรแร่ของกรมเหมืองแร่ กระทรวงอุตสาหกรรม หมายความว่า กรมเหมืองแร่ สามารถออกประทานบัตรแร่โดยไม่มีการยึดถือข้อมูลการสำรวจทางด้านธรณีวิทยาก็ได้

นอกจากนี้ การอนุรักษ์ฟื้นฟูและการสำรวจเพื่อพัฒนาทรัพยากรธรณียังไม่มีกฎหมายรองรับ เพราะปัจจุบันการขุดดินอยู่ในความรับผิดชอบของกรมที่ดิน กระทรวงมหาดไทย ส่วนการขุดน้ำ ขุดทะเล อยู่ในความรับผิดชอบของกรมเจ้าท่า กระทรวงคมนาคม ส่งผลให้เมื่อมีการพบแร่ธาตุบางประเภท และซากพืช ซากสัตว์ที่เป็นหิน (ฟอสซิล) กรมทรัพยากรธรณีไม่มีอำนาจในการยึดเป็นของกลางเพื่อเป็นสมบัติของชาติได้

6.2 กรมทรัพยากรน้ำบาดาล มีประเด็นน่าสนใจคือ น้ำบาดาลมีประมาณมากกว่าน้ำผิวดิน 24 เท่า ซึ่งปัจจุบันมีการใช้น้ำบาดาลในการผลิตน้ำประปาในภูมิภาค ร้อยละ 20 ของปริมาณน้ำประปา แต่งบประมาณในการดำเนินการได้มีการโอนให้ท้องถิ่น ซึ่งไม่มีเครื่องมือการปฏิบัติงาน แต่กรมทรัพยากรน้ำบาดาลมีเครื่องมือการปฏิบัติงาน ซึ่งไม่มีงบประมาณในการดำเนินการ และปัญหานี้คล้ายคลึงกับกรมควบคุมมลพิษ

6.3 กรมทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง มีการแบ่งให้ดูแลพื้นที่ทะเล 3-5 ไมล์ทะเลจากชายฝั่ง แต่ภารกิจดูแลทั้งทะเล มีการทับซ้อนกับกรมประมง

7. ปัญหาการบริหารราชการในส่วนภูมิภาค

7.1 การปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่าง ๆ ขาดความชัดเจนในอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ เนื่องจากยังไม่มีการแก้ไขกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทำให้ส่วนราชการบางแห่งไม่แน่ใจว่ามีอำนาจหน้าที่อะไร ทำให้การปฏิบัติราชการและการบริการประชาชนเป็นไปด้วยความล่าช้า

7.2 ประชาชนส่วนใหญ่ยังไม่ทราบผลทางการปฏิรูประบบราชการ ไม่ทราบการเปลี่ยนแปลงหรือการยุบเลิกส่วนราชการในอำเภอ ส่งผลให้การเดินทางไปติดต่อราชการเป็นไปด้วยความยากลำบาก เพราะบางหน่วยงานที่ประชาชนเคยติดต่อหรือเคยรับบริการมีการยุบเลิก หรือมีการย้ายไปตั้งรวมศูนย์ในจังหวัดทำให้ประชาชนที่มาขอรับบริการหรือร้องขอความช่วยเหลือมาติดต่อกับปกครองอำเภอและปกครองอำเภอต้องรับคำร้องและประสานมายังศูนย์ในจังหวัด ทำให้การช่วยเหลือ และการให้บริการประชาชนเป็นไปอย่างฉุกละหุกและล่าช้ากว่าเดิม

7.3 ผลจากการที่ส่วนราชการหลายแห่งยุบจากราชการส่วนภูมิภาคไปเป็นราชการส่วนกลางในพื้นที่ทำให้ไม่สามารถแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนได้ ทั้งนี้ เพราะส่วนราชการในส่วนภูมิภาคจะฟังคำสั่งจากส่วนกลางเป็นหลัก ไม่มีการมอบอำนาจ ทำให้จังหวัดขาดเครื่องมือในการบริหารจัดการ ขาดเอกภาพในการบังคับบัญชาและบริหารจัดการ กลายเป็นว่ามีเฉพาะหน้าที่และความรับผิดชอบ แต่การสั่งการยังขึ้นอยู่กับส่วนกลาง

วิเคราะห์

ดังนั้น นับตั้งแต่วันที่ 3 ตุลาคม 2545 เป็นต้นมา จะเห็นได้ว่า การปฏิรูประบบราชการทำให้หน่วยงานต่าง ๆ ใน 6 กระทรวง มีการเปลี่ยนแปลงใน 7 ลักษณะ คือ การยุบหน่วยงานเดิม การจัดตั้งหน่วยงานใหม่ การรวมหน่วยงานเดิมกับหน่วยงานใหม่ การรวมหน่วยงานเดิมด้วยกันเอง การลด-เพิ่ม ภารกิจหน่วยงานเดิม การถ่ายเทบุคลากรระหว่างหน่วยงานและ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายรองรับหน่วยงานเดิมและหน่วยงานใหม่ อย่างไรก็ตาม เมื่อมีการพิจารณาปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นจาก 6 กระทรวง ผู้แทนของส่วนราชการทั้ง 6 กระทรวง มักพิจารณาแต่การขาดแคลนอัตราข้าราชการ โดยอ้างภารกิจและความรับผิดชอบที่เพิ่มมากขึ้น และมีการพิจารณาขอปรับระดับตำแหน่งของข้าราชการให้สูงขึ้น ในกรณีนี้ผู้เขียนมีความเห็นว่า การปฏิรูประบบราชการในครั้งนี้ ปริมาณงานยังคงเท่าเดิม แต่มีบางหน่วยงานภาครัฐขาดแคลนอัตราข้าราชการจากภารกิจที่ได้รับมอบหมายเพิ่มขึ้น และมีบางหน่วยภาครัฐมีอัตราข้าราชการมากกว่าปริมาณงานจากภารกิจที่โอนไปยังหน่วยงานภาครัฐอื่น ๆ แสดงว่ามีการเกลี่ยอัตราข้าราชการไม่เหมาะสมกับปริมาณงานระหว่างหน่วยงานภาครัฐ อย่างไรก็ตามการปรับบทบาท ภารกิจและโครงสร้างหน่วยงานใหม่ตามนโยบายการปฏิรูประบบราชการย่อมมีปัญหาอุปสรรคอยู่บ้าง เพราะ หน่วยงานภาครัฐบางหน่วยงานทำหน้าที่ได้ดีอยู่แล้ว แต่พอมีการปฏิรูประบบราชการ กลับเกิดปัญหามากกว่าเป็นการแก้ปัญหา แต่บางหน่วยงานภาครัฐเมื่อมีปฏิรูประบบราชการแล้วก็ทำให้การบริหารงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น การแยกภารกิจและแยกทรัพยากรเพื่อการบริหารออกจากกันสู่แต่ละหน่วยงานที่มีกลุ่มภารกิจแตกต่างกัน และมีการรวมอำนาจสู่ราชการบริหารราชการส่วนกลางมากขึ้นดังจะเห็นได้จากบางหน่วยงานในกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ และกระทรวงการคลัง ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น นอกจากนี้การปฏิรูประบบราชการครั้งนี้ยังไม่สามารถตอบคำถามได้ว่าจะป้องกันไม่ให้ข้าราชการของรัฐแสวงหาประโยชน์จากการทำงานในหน้าที่โดยมิชอบได้อย่างไร

ความสำเร็จของการปฏิรูประบบราชการจำเป็นอย่างยิ่งต้องหวนกลับมาพิจารณาถึงองค์การที่ประสบความสำเร็จในระดับโลก (World Class Organization) ที่มิได้เกิดจากการกำหนดกลยุทธ์ที่ดีเท่านั้น แต่การปฏิรูประบบราชการต้องสร้างกลยุทธ์ที่เป็นเลิศ ให้สอดคล้องและลงตัวกับส่วนประกอบอื่น ๆ หรือที่เรียกว่า “สร้างความเหมาะสมขององค์การ (Organization Fit)” เพื่อให้การปฏิรูประบบราชการเกิดประโยชน์สูงสุด โดยผู้เกี่ยวข้องต้องพิจารณาองค์ประกอบที่สำคัญ 4 ประการ[4] คือ โครงสร้าง (Structures) กระบวนการและระบบ (Processes & Systems) ทรัพยากรมนุษย์ (Human Resources) และวัฒนธรรม (Cultures) ตามแผนภาพที่ 2

แผนภาพที่ 2 แสดงส่วนประกอบขององค์การ

ไฟล์:แผนภาพที่ 2.jpg

ที่มา : ปรับปรุงจาก Ostroff, F., Horizontal Organization, (Newyork : Oxford University Press, 1999) N.27

รัฐบาลชุดปัจจุบันไม่ควรปฏิรูประบบราชการโดยยึดถือแต่ฐานด้านทรัพยากร (Resource Base) เท่านั้น แต่ควรยึดถือฐานของความรู้ (Knowledge Base)[5] โดยให้ความสำคัญกับ 2 ประเด็นคือ การเป็นผู้นำการเปลี่ยนแปลง (Leading Change) และการสร้างกระบวนทัศน์ใหม่ (The Future Paradigm) ในการบูรณาการความหลากหลาย (Integrated Diversity) ให้เป็นประโยชน์ต่อการดำเนินงาน หรือที่เรียกว่า สร้างความมีระเบียบบนความสับสน (Creating order on chaos) ของหน่วยงานในระบบราชการที่มีความแตกต่างกันด้านโครงสร้างและวัฒนธรรมองค์กร (Organization Structure and Culture) ที่จำเป็นต้องกำหนดขึ้นหรือปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับ กลยุทธ์ของรัฐบาล ซึ่งจะต้องมีความยึดหยุ่นและรวดเร็วในการแก้ไขปัญหา ส่งเสริมวัฒนธรรมการทำงานเป็นทีม สร้างพัฒนาการอย่างต่อเนื่องผ่านการเรียนรู้ และการจัดการความรู้ในองค์กร ซึ่งสามารถดำเนินงานได้ดังนี้

1. ให้ความสำคัญกับความรวดเร็วและความเรียบง่าย (Speed and Simplicity) ในการดำเนินงาน เพื่อที่จะสามารถแก้ไขปัญหาและตอบสนองต่อแรงผลักดันของสภาพแวดล้อมได้อย่างเหมาะสม

2. สร้างความเป็นผู้ประกอบการในระบบราชการ (Intrapreneurship) เพื่อสนับสนุนความคิดสร้างสรรค์ การสร้างนวัตกรรม การตัดสินใจ และความรับผิดชอบต่อปัญหา

3. พัฒนาความพร้อมและความเข้มแข็งขององค์การ (Institute “work out”) ในทุกมิติ เพื่อให้ระบบราชการมีศักยภาพอย่างแท้จริง ทั้งในการเจริญเติบโต การแข่งขัน และการเผชิญกับสภาวะวิกฤติ

แม้ประเทศไทยและประเทศต่าง ๆ ในเอเชีย จะเริ่มหลุดพ้นและฟื้นตัวจากปัญหาเศรษฐกิจ แต่รัฐบาลควรตระหนักเสมอว่า ระบบราชการกำลังเผชิญกับภัยคุกคาม หรืออุปสรรคที่หลากหลาย ซับซ้อน รุนแรง และแตกต่างไปจากเดิม ไม่ใช่เพียงบริหารจัดการตามภารกิจของรัฐบาลก็เพียงพอ แต่ระบบราชการต้องเผชิญกับการแข่งขันในระดับโลกโดยไม่ได้รับอภิสิทธิ์เช่นในอดีต ซึ่งเป็นเรื่องที่ท้าทายต่อรัฐบาลในปัจจุบันและอนาคตว่า ระบบราชการต้องบริหารงานอย่างไรให้ประเทศอยู่รอด และเติบโตอย่างยั่งยืน

ความรุนแรงและความซับซ้อนของการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นในสภาพแวดล้อม จะส่งผลให้ระบบราชการซึ่งเป็นระบบที่คล้ายกับสิ่งมีชีวิตต้องปรับโครงสร้างการดำเนินงานและรูปแบบการบริหาร เพื่อความอยู่รอดตาม “ทฤษฎีวิวัฒนาการ” ของ Charles Darwin ที่ผู้เข้มแข็งและเหมาะสมเท่านั้นที่จะอยู่รอดในอนาคต โดยสิ่งมีชีวิตต่างต้องมีการเรียนรู้และมีพัฒนาการ เพื่อการอยู่รอดและดำรงรักษาเผ่าพันธุ์ เช่นเดียวกับระบบราชการในอนาคตที่ต้องปรับตัวใน 2 มิติ ได้แก่ โครงสร้างและวัฒนธรรมองค์การ ซึ่งการปฏิรูประบบราชการได้มีการพัฒนาและการปรับปรุง แต่เพียงโครงสร้างทางกายภาพเท่านั้น ดังนั้น รัฐบาลต้องสามารถผสมผสานระหว่างโครงสร้าง รูปแบบและกระบวนการจัดการ ระบบสารสนเทศ ระบบรางวัล ทรัพยากรมนุษย์ และกลยุทธ์ โดยที่รูปแบบของระบบราชการในอนาคตควรแบนราบ มีการทำงานแบบเป็นทีมและเชื่อมโยงแบบเครือข่ายและโครงสร้างระบบราชการจะไม่คงที่ตายตัว ต้องเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับการปรับเปลี่ยนของสภาพแวดล้อม การแข่งขันและกลยุทธ์ โดยระบบราชการในอนาคตจะให้ความสำคัญกับความหลากหลาย การเรียนรู้ และการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง ระบบราชการในอนาคตจะให้ความสำคัญกับข้าราชการที่มีทักษะ ความรู้ และคุณธรรมอย่างมาก ขณะที่ผู้บริหารระดับสูงจะมีบทบาทสำคัญในการกำหนด และสื่อวิสัยทัศน์และกลยุทธ์ที่ชัดเจนไปยังส่วนต่าง ๆ ของหน่วยงานในระบบราชการด้วย

แผนภาพที่ 3 แสดงระบบราชการกับสิ่งแวดล้อม

ไฟล์:ราชการกับสิ่งแวดล้อม.jpg

ที่มา: ปรับปรุงจาก Kathryn M. Bartol and David C. Martin, Management, International editor. (New York : McGraw-Hill, Inc,1994) page 70.

จากภาพแสดงระบบราชการกับสิ่งแวดล้อมแสดงให้เห็นว่า หลักการปฏิรูประบบราชการที่เป็นไปได้นั้นคือ การมองในแง่ความสัมพันธ์ที่ระบบราชการมีกับสิ่งแวดล้อม โดยแบ่งการพิจารณาออกเป็น 2 ส่วนที่สำคัญนั่นคือ สิ่งแวดล้อมภายใน (Internal Environment) และ สิ่งแวดล้อมภายนอก (External Environment) ที่ส่งผลกระทบต่อระบบราชการ ทั้งนี้เพราะระบบ ราชการต้องอยู่ภายใต้ 2 สิ่งแวดล้อมนี้ ดังนั้นการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจะมีผลกระทบกับระบบราชการไม่ทางตรงก็ทางอ้อม

นอกจากนี้ “การคิดเชิงสร้างภาพแห่งอนาคต” เป็นปัจจัยสำคัญในการส่งเสริมวิสัยทัศน์ลักษณะการคิดและรวมไปถึงกระบวนการการปฏิรูประบบราชการเป็นอย่างดี ภาพที่ได้จาก “การคิดเชิงสร้างภาพ/ฉากแห่งอนาคต” ก็คือภาพในอนาคต (ภาพในอนาคตอาจเป็น 1 ปี 2 ปี หรือยาวนานแค่ไหนจะขึ้นอยู่กับองค์ประกอบของข้อมูลและขอบเขตของเวลาที่กำหนดขึ้น) ภาพนี้จะกระตุ้นกระบวนการคิดซึ่งส่งผลให้เกิดแนวคิดใหม่ ๆ ขึ้นมาซึ่งเป็นการสะท้อนถึงวิสัยทัศน์ (Vision) และวิสัยทัศน์นี้เป็นสิ่งที่ทำให้การปฏิรูประบบราชการเป็นตัวขับเคลื่อนระบบราชการไปข้างหน้าถึงจุดที่ได้เปรียบในเชิงแข่งขัน (Strategic Position) หากขาดสิ่งนี้ระบบราชการก็จะหยุดนิ่งหรือเคลื่อนไหวอย่างไร้ทิศทางเพราะขาดสิ่งนำร่องไปยังจุดหมายปลายทาง ดังนั้นประเด็นที่รัฐบาลควรใส่ใจในการปฏิรูประบบราชการคือ ความสามารถนำองค์ประกอบต่าง ๆ สิ่งแวดล้อมภายในและสิ่งแวดล้อมภายนอก มาเชื่อมโยงกันเป็นภาพแห่งอนาคตขึ้นมา จากนั้นจึงปฏิรูประบบราชการให้บทบาทสอดคล้องกันในแต่ละห้วงของกาลเวลาได้อย่างเหมาะสมที่สุด โดยมองจากด้านผลลัพธ์ของกระบวนการคิด โดยถ้าจะเปรียบเทียบภาพการปฏิรูประบบราชการนั้นกับบ้านหลังหนึ่งที่เพิ่งสร้างเสร็จใหม่ ๆ จะเห็นว่านั่นคือผลลัพธ์ที่อยู่ตรงหน้า แต่ก่อนที่จะได้บ้านหลังนี้จะต้องผ่านกระบวนการคือออกแบบบ้าน จัดหาช่าง จัดหาวัสดุ ลงมือสร้าง เห็นเป็นโครงร่าง เป็นตัวบ้าน ตกแต่ง/ปรับแก้ไขจนสำเร็จออกมาเป็นบ้านที่สวยงามตามที่เห็น กระบวนการความคิดเชิงสร้างภาพ (Scenario Thinking) ก็มีลักษณะที่คล้ายกันคือการรวบรวมข้อมูลที่ต้องการทีละส่วนเข้ามาแล้วสร้างขึ้นมาเป็นภาพแห่งอนาคต ของกระบวนการคิดเชิงสร้างภาพด้วยการกำหนดขอบเขต (Scope) ของความคิดก่อนเพื่อที่จะพุ่ง (Focus) ตรงลงไปยังสิ่งที่สนใจจริง

แผนภาพที่ 4 แสดงกระบวนการคิดเชิงสร้างภาพอนาคตแบบพื้นฐาน

ไฟล์:แผนภาพที่ 4.jpg

ที่มา : Paul J.H. Schoemaker, “Scenario Planning : A Tool for Strategic Thinking.” Sloan Management Review (Winter 1995) page 25-40.

ปัญหาอุปสรรคภายหลังการปฏิรูประบบราชการในภาพรวม ไม่ว่าจะเป็นปัญหาเรื่องอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ จากการลดภารกิจและตัดแบ่งไปให้หน่วยงานอื่น โดยที่ยังซ้ำซ้อนกันอยู่กับหน่วยงานใหม่ที่รับส่วนแบ่งภารกิจไปทำให้มีเจ้าภาพทับซ้อน เช่น ปัญหาระหว่างกรมป่าไม้ กับกรมอุทยานแห่งชาติ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ปัญหาเรื่องปัจจัยในการบริหาร (บุคลากร งบประมาณ วัสดุอุปกรณ์) จากอาคาร สถานที่ทำงานไม่สามารถรองรับกับการเปลี่ยนแปลงได้ทันมีการตัดโอนบุคลากร งบประมาณ วัสดุ อุปกรณ์ ไปหน่วยงานอื่นแล้วแต่ยังต้องทำหน้าที่และรับผิดชอบงานเดิมอีกต่อไป หรือมีการมอบภารกิจและความรับผิดชอบ แต่ไม่มีการจัดสรรงบประมาณ บุคลากร และวัสดุอุปกรณ์ให้ เป็นต้น ปัญหาเรื่องการถ่ายโอนบุคลากร จากการเกลี่ยบุคลากรทำให้บางหน่วยงานขาดแคลนอัตรากำลัง ทั้ง ๆ ที่มีภารกิจและปริมาณงานมาก ขณะที่บางหน่วยงาน ได้รับบุคลากรเพิ่มโดยที่ไม่มีภารกิจรองรับที่เหมาะสมหรือเท่าเทียมกัน ปัญหาในเรื่องกฎหมาย เนื่องจากยังไม่มีการตรากฎหมาย หรือแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติราชการของส่วนราชการต่าง ๆ ที่มีการเปลี่ยนแปลงตามนโยบายการปฏิรูประบบราชการ ทำให้การปฏิบัติราชการขาดความชัดเจน ส่งผลให้การปฏิบัติราชการหยุดชะงักไม่ต่อเนื่องและปัญหาโครงสร้างการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เมื่อมีการปรับโครงสร้างส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และกฎหมายแบ่งส่วนราชการของกระทรวงต่าง ๆ ปรากฏข้อเท็จจริงว่า มีการยุบเลิก/เปลี่ยนแปลงราชการบริหารส่วนภูมิภาค ทำให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ อาทิเช่น ในส่วนของกระทรวงการคลัง และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ กล่าวคือ ยุบเลิกสำนักงานสรรพากร และสรรพสามิตอำเภอแล้วเปลี่ยนเป็นสำนักงานพื้นที่/พื้นที่สาขา ส่วนกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มีการยุบเลิกสำนักงานประมง ปศุสัตว์ และสหกรณ์อำเภอ โดยคงเหลือเพียงสำนักงานเกษตรอำเภอ ซึ่งกรณีดังกล่าวส่งผลต่อการบริการประชาชนโดยเฉพาะเกษตรกร ซึ่งกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ได้แก้ไขปัญหาโดยจัดตั้งหน่วยปฏิบัติการเคลื่อนที่ (Mobile Unit) ซึ่งประเด็นนี้เกิดจากการปรับโครงสร้างส่วนราชการครั้งนี้มุ่งเน้นการปรับโครงสร้างราชการบริหารส่วนกลาง โดยมิได้ปรับโครงสร้างราชการส่วนภูมิภาคด้วยแต่อย่างใด สะท้อนให้เห็นถึงผลที่เกิดขึ้น จากการปฏิรูประบบราชการ ซึ่งเป็นปัญหาและอุปสรรคจากโครงสร้างใหม่ไม่มีความสัมพันธ์ระหว่างกันด้านความเข้าใจร่วมกันในเรื่องวัตถุประสงค์ นโยบาย กลยุทธ์ และการทำงานเป็นทีมในลักษณะที่ถาวรและต่อเนื่อง แต่มีลักษณะคลุมเครือ (ambiguity) ที่เกิดขึ้นทำให้ปณิธาน (mission) ค่านิยม (value) และกลยุทธ์ (strategy) กำหนดไว้ไม่ชัดเจน อย่างไรก็ตามผู้เกี่ยวข้องต้องมีความเข้าใจและมีความชัดเจนในวัตถุประสงค์ของระบบราชการคือทำให้งานสำเร็จ ทำให้มีโครงสร้างรวมงานเข้าด้วยกันเป็นแผนกงาน โดยสร้างความสมดุลระหว่างปัจจัยภายในที่จะทำให้งานสำเร็จ กับปัจจัยภายนอกซึ่งเป็นความสมดุลกับความสามารถหลักขององค์การ (core competencies)

ดังนั้น เพื่อป้องกันมิให้การปฏิรูประบบราชการล้มเหลวจนไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ เพราะให้ความสนใจในเรื่องแนวคิด (concept) มากเกินไป โดยเฉพาะในเรื่องการรื้อปรับโครงสร้างใหม่ การลดขนาดขององค์การ การปรับขนาดองค์การที่เหมาะสม และการลดชั้นของสายการบังคับบัญชาเพราะการรื้อปรับโครงสร้างใหม่ โดยมุ่งที่จะเพิ่มผลประโยชน์ในแต่ละหน่วยงานในระบบราชการมากกว่าภาพรวมการพัฒนาประเทศ ในทางตรงกันข้ามจึงควรให้ความสนใจกับการบริหารกระบวนการ นวัตกรรมด้านกระบวนการ และการออกแบบกระบวนการใหม่ และประสิทธิผลของระบบราชการในเรื่องของข้าราชการผู้ปฏิบัติงาน โดยพัฒนาความรู้ความเข้าใจใหม่ (rethinking) ใน 3 ทรรศนะคือ รัฐบาล ประชาชน และข้าราชการ ดังนั้นการปฏิรูประบบราชการในปัจจุบันควรยึดถือ reengineering โดยทบทวนกระบวนการต่าง ๆ ของหน่วยงานในระบบราชการและส่งเสริมความรู้ความเข้าใจใหม่ โดยกำหนดแนวทางเกี่ยวกับประเด็นและการตัดสินใจของระบบราชการ ดังมีรายละเอียดดังนี้

1. การปรับปรุงงาน (Reengineering)[6]

การปรับปรุงงานมีความมุ่งหมายเพื่อบริการประชาชน และก่อให้เกิดผลตามมาคือประโยชน์ของประชาชน การปฏิรูประบบราชการครั้งนี้มีการปรับโครงสร้างในแนวตั้ง โดยแบ่งเป็นภารกิจและทรัพยากรต่าง ๆ ทำให้ข้าราชการผู้ปฏิบัติงานสนใจเฉพาะหน้าที่ของตน ในขณะที่ประชาชนต้องการบริการของระบบราชการในแง่ของคุณภาพ ต้นทุนต่ำ และรวดเร็ว สิ่งท้าทายการปฏิรูประบบราชการคือ การปรับปรุงการแข่งขัน โดยเปลี่ยนแปลงกระบวนการของงาน (work process) จากแนวตั้งเป็นแนวนอน ให้งานเคลื่อนที่ในแนวนอน ตัดหน้าที่ต่าง ๆ ที่ต้องประสานข้ามระหว่างกันออกไป การจัดการใหม่คือ ระบบของงานที่แต่ละกระบวนการจะกำหนดจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุด reengineering สำหรับการปฏิรูประบบราชการจึงมีแนวโน้มเป็นยุทธวิธี (tactic) มากกว่าเป็นกลยุทธ์ (strategic) เพราะประการแรก เน้นที่กระบวนการปฏิบัติงาน (oprational process) ประการที่ 2 เน้นที่กรอบระยะเวลาของการปรับปรุงมักเป็นช่วงระยะเวลาสั้น ๆ ประการที่ 3 กิจกรรมนี้มีแนวโน้มไม่ได้พิจารณาการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ว่าเป็นข้อได้เปรียบของการแข่งขัน แต่ใช้เทคโนโลยีสารสนเทศเพื่อช่วยในการทำงาน การเริ่มลงมือ reengineering สำหรับการปฏิรูประบบราชการจะเริ่มต้นเปรียบเสมือนกระดาษเปล่า โดยไม่พิจารณาสิ่งต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในอดีตและปัจจุบัน แต่จะพิจารณาว่าอะไรเป็นแนวทางที่ดีที่สุดที่จะจัดการงานต่าง ๆ เพื่อให้ประชาชนพอใจ หลักจากนั้นกำหนดว่ากระบวนการของงานมีทางเดินของงานอย่างไร

การปรับปรุงที่กระบวนการของงานทำให้งานต่าง ๆ มีความสัมพันธ์ระหว่างกัน โดยรวมความสัมพันธ์ระหว่างกันเข้าด้วยกัน (pooled interdependence) หน่วยงานต่าง ๆ ของระบบราชการยังคงมีอิสระจากกัน และแต่ละหน่วยงานจะช่วยเสริมสร้างให้กระบวนการของงานสำเร็จ แต่ถ้าเป็นความสัมพันธ์ตามลำดับ (sequential interdependence) หน่วยงานต่าง ๆ ของระบบราชการยังคงมีปฏิสัมพันธ์กันเป็นลำดับ (series) เหมือนสายพานส่งต่อ (assembly line) โดยแต่ละหน่วยงานมีปฏิสัมพันธ์ระหว่างกันในลักษณะย้อนกลับและเดินไปข้างหน้า เพื่อเสริมสร้างให้งานสำเร็จ กล่าวอีกนัยหนึ่ง reengneering เพื่อการปฏิรูประบบราชการต้องลดความสัมพันธ์ของงานแบบตามลำดับ (โดยลดความจำเป็นต้องพึ่งพาระหว่างกันของหน่วยงานที่ต่างกัน) แต่ต้องการให้งานต่าง ๆ มีความสัมพันธ์แบบรวมเข้าไว้ด้วย (โดยการกระจายอำนาจหน้าที่) และต้องการให้งานต่าง ๆ มีความสัมพันธ์เชิงแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน (reciprocal interdependence) โดยการนำทรัพยากรมารวมเข้าไว้ด้วยกัน มิใช่การแยกใช้ทรัพยากรโครงสร้างของหน่วยงานต่าง ๆ ในระบบราชการ ผลประโยชน์ของหน่วยงานต่าง ๆ ของระบบราชการ จะช่วยรักษาผลประโยชน์โดยรวมของรัฐบาลได้

2. ความรู้ความเข้าใจใหม่เกี่ยวกับการปฏิรูประบบราชการ (Rethinking)

การออกแบบระบบราชการตามการปฏิรูประบบราชการให้มีรูปแบบใด ย่อมสะท้อนให้เห็นว่าผู้ออกแบบระบบราชการมีความรู้ความเข้าใจ (cognition) เกี่ยวกับระบบราชการอย่างไร ดังนั้นในการออกแบบระบบราชการใหม่ จำเป็นต้องมีแนวทางของการคิดใหม่ (way we think) ในการออกแบบระบบราชการและการเปลี่ยนแปลงระบบราชการ และควรเริ่มมีการใช้คำต่อไปนี้อย่างแพร่หลาย คือ ต้นทุนทางปัญญา (intellectual capital) ความสามารถหลักขององค์การ (core competencies) และการเรียนรู้ขององค์การ (organizational Learning) ซึ่งคำเหล่านี้นำมาใช้ในการสร้างความรู้ความเข้าใจใหม่เพื่อออกแบบระบบราชการ การเสริมสร้างความรู้ความเข้าใจใหม่เป็นแนวการปฏิรูประบบราชการเชิงคุณภาพ (qualitative) ที่แตกต่างจากการรื้อปรับโครงสร้างใหม่ และ reengineering[7] จากโครงสร้างแนวดิ่ง มาเป็นกระบวนการในแนวนอน โดยตัดหน้าที่ตามแผนกงานต่าง ๆ ออกไป และตัดอำนาจตามสายการบังคับบัญชา ซึ่งการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวมีปัญหาอุปสรรค ยากต่อการปฏิบัติ และนำไปใช้ได้เพียงบางส่วน ดังนั้น เป้าหมายของการสร้างความรู้ความเข้าใจ ไม่ได้อยู่ที่หน่วยงานต่าง ๆ ของระบบราชการหรือกระบวนการต่าง ๆ ของราชการ แต่ต้องให้ข้าราชการมีความรู้ความเข้าใจใหม่เกี่ยวกับการปฏิรูประบบราชการซึ่งเป็นแนวคิด (concept) ไม่ใช่ประเด็นด้านคณิตศาสตร์หรือเทคนิค แต่ถ้าข้าราชการมีการรับรู้และเข้าใจใหม่ ย่อมเป็นที่มาของการได้เปรียบในเชิงกลยุทธ์ของระบบราชการ โดยกำหนดลักษณะของระบบราชการ เช่น เราคือใคร เราสนับสนุนในเรื่องอะไรบ้าง ความมุ่งหมายของหน่วยงาน วิธีการของหน่วยงาน หรือความสามารถของหน่วยงานที่จะทำให้ประชาชนพอใจ การใช้ความรู้ความเข้า ใจใหม่ ทำให้มีการตัดสินใจตามรูปแบบจำลองทางความคิดอย่างเป็นระบบ (systematic mental model) รูปแบบจำลองดังกล่าวเป็นรูปสามเหลี่ยมทำความเข้าใจระบบราชการในลักษณะที่เป็นความสมดุลระหว่างการควบคุมตามสายการบังคับบัญชา ความเป็นอิสระของข้าราชการหรือหน่วยงาน และความร่วมมือกันในระบบราชการและทุกหน่วยงานย่อยต้องจัดอันดับความสำคัญของการควบคุม ความเป็นอิสระ และความร่วมมือ โดยเชื่อมโยงตัวแปรทั้ง 3 ตัวแปรนี้ เพราะตัวแปรทั้ง 3 ตัวมีความสัมพันธ์ระหว่างกัน และในแต่ละช่วงเวลาจะให้ความสำคัญที่ตัวแปรใดก่อน ในรูปสามเหลี่ยมนี้นำไปใช้กับทุกระดับระบบราชการ จากระดับจุลภาคคือระดับกลุ่มงาน จนถึงระดับมหภาคคือระดับกรม

แผนภาพที่ 5 การออกแบบระบบราชการในลักษณะที่สร้างความสมดุล

ไฟล์:แผนภาพที่ 5.jpg


นอกจากนี้การเปลี่ยนแปลงระบบราชการ นอกจากข้าราชการต้องเปลี่ยนแปลงเพื่อรับมือกับสิ่งใหม่ ๆ แล้ว ผู้บริหารในระดับสูงต้องให้ความรับผิดชอบ (Responsibility) และการมีส่วนร่วม (Accountability) แก่ข้าราชการในระดับล่างอีกด้วย ดังนั้นการปฏิรูประบบราชการจึงควรให้ความสำคัญกับวัฒนธรรม คุณค่า ความเชื่อ และหลักการชี้นำ โดยเฉพาะการชี้นำที่ทำให้คุณค่าของระบบราชการและความเชื่อต่าง ๆ มีผลต่อการทำงานของข้าราชการ เพื่อกำหนดรูปร่าง และกำกับพฤติกรรมของข้าราชการเพื่อให้เป็นวัฒนธรรมระบบราชการตามตารางนี้ ซึ่งตัวอย่างของหลักการชี้นำที่แตกต่างกันระหว่างก่อนปฏิรูประบบราชการ และหลังปฏิรูประบบราชการเพื่อใช้ในส่วนการเทียบว่าแต่ละหน่วยงานมีหลักการชี้นำดีขึ้นหรือไม่ ดังแสดงในตารางที่ 2

ตารางที่ 2 หลักการชี้นำก่อนการปฏิรูประบบราชการและหลังการปฏิรูประบบราชการ

หลักการชี้นำก่อนปฏิรูประบบราชการ และหลังการปฏิรูประบบราชการ
หลักการชี้นำก่อนปฏิรูประบบราชการ หลักการชี้นำหลังปฏิรูประบบราชการ
ทำตาม Specification ที่กำหนดเท่านั้น ได้ทั้ง Specification ที่กำหนดและปรับปรุงให้ดีขึ้นอย่างสม่ำเสมอ
คุณภาพเป็นเพียงโครงการหนึ่งเท่านั้น

ส่วนประสิทธิภาพก็เป็นอีกโครงการต่างหาก

ความพยายามทั้งหลายในการปรับปรุงการดำเนินงาน

จะต้องรวมเป็นหนึ่งเดียวเพื่อให้การทำงานเป็นไปอย่างได้ผล

ไม่มีการแบ่งปันข้อมูล ถือว่าข้อมูลคืออำนาจ แบ่งปันข้อมูลกันในหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ทำอะไรเฉพาะที่ง่าย ๆ สำหรับองค์กร ทำทุกอย่างเพื่อให้ประชาชนพอใจ
ทำตามกฎหมายก่อน แล้วจึงนึกถึงงบประมาณ และคุณภาพในภายหลัง เน้นด้านคุณภาพก่อน กฎหมาย และงบประมาณมาทีหลัง
ไม่เสี่ยงกับความล้มเหลว ใช้การบริหารความเสี่ยง
แสวงหาผลตอบแทนในระยะสั้น แสวงหาผลตอบแทนในระยะยาว
ข้าราชการถือเป็นค่าใช้จ่าย จะอบรมเมื่อจำเป็นเท่านั้น ข้าราชการเป็นสินทรัพย์ที่มีค่า ต้องพัฒนาอย่างต่อเนื่อง
ทำงานแบบตัวใครตัวมัน ทำงานแบบเป็นทีม
จำกัดการแบ่งปันผลประโยชน์ แบ่งปันผลประโยชน์ให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง
ไม่ขาดทุน พิจารณาอย่างละเอียดและทำงานเป็นทีม


ดังนั้น ผลลัพธ์การปฏิรูประบบราชการต้องสามารถตอบได้ว่า กระบวนการบริหารและจัดการในแต่ละหน่วยงานในระบบราชการตอนนี้เป็นอย่างไร แตกต่างไปจากผลการปฏิรูประบบราชการที่อยากเห็นหรืออยากจะให้เป็นอย่างไรบ้าง ผลลัพธ์ที่ได้จะบอกให้ทราบเองว่า แต่ละหน่วยงานในระบบราชการอีกมากน้อยแค่ไหน มีอะไรต้องปรับปรุงอีก

แต่ถ้าหากแต่ละหน่วยงานในระบบราชการในวันนี้ ยังอยู่ห่างไกลจากผลการปฏิรูประบบราชการที่อยากจะให้เป็น นั่นเป็นสิ่งที่บอกให้รู้ว่าจำเป็นจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงกันอย่างขนานใหญ่ ว่าจะเติมช่องว่างที่ให้มานี้อย่างไรดี และวิเคราะห์ถึงผลที่จะเกิดขึ้น จึงจะพอนับได้ว่าเป็นจุดเริ่มต้นของการมุ่งไปสู่ระบบราชการที่ดีขึ้นกว่าเดิมในอนาคต

ตารางที่ 3 มิติการจัดการเปรียบเทียบระหว่างระบบราชการที่เป็นอยู่และอนาคต

มิติต่าง ๆ ในการจัดการ ระบบราชการที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ระบบราชการที่อยากให้เป็นในอนาคต
หลักการชี้นำ
การวางแผน
การวัดผล
การบริหารคุณภาพ
การมีส่วนร่วม
การบริหารวัฒนธรรมองค์กร

จากมิติต่าง ๆ ในการจัดการตามที่ยกมาข้างต้นตามตารางที่ 3 ผู้เขียนเชื่อว่าทุกหน่วยงานในระบบราชการยังห่างไกลจากรูปแบบที่คาดหวังและอยากจะเป็นในอนาคตอยู่มาก นั่นหมายถึงว่าทุกหน่วยงานยังมีช่องว่างที่ต้องปรับปรุงกันอีกมาก บางหน่วยงานในสายตาประชาชนอาจจะมองด้วยความชื่นชมว่าเต็มไปด้วยความสามารถ แสดงว่ากระบวนการสร้างภาพพจน์ของหน่วยงานนี้ได้ผลอย่างยิ่ง เพราะหลายหน่วยงานยังมีภาพลวงตาอยู่ บางหน่วยงานมีการจัดทำงบประมาณปีที่แล้วได้เท่าไหร่ปีนี้ก็บวกเข้าไปอีกแบบ Marginal Adjustment ไม่เชื่อมโยงกับกลยุทธ์ของหน่วยงานเท่าไร ฝ่ายวางแผนไม่เคยรู้ว่าปีหน้าจะต้องเตรียมตัวรองรับอะไรบ้าง เช่นเดียวกับข้าราชการไม่เคยรู้ว่าปีหน้าหน่วยงานของตนเองจะไปในทิศทางไหนจะต้องเตรียมตัวอย่างไรบ้าง นี่คือระบบราชการแบบที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน การเปลี่ยนแปลงระบบราชการแบบเก่าไปสู่ระบบราชการแบบใหม่จึงเป็นเรื่องที่ยาก และเมื่อใช้วิธีแบบค่อยทำค่อยเปลี่ยนจะต้องใช้เวลานานมาก การเปลี่ยนแปลงวัฒนธรรมระบบราชการจึงไม่ใช่เรื่องง่าย ต้องอาศัยผู้นำที่แน่วแน่และเด็ดเดี่ยวเพื่อให้กระบวนการเปลี่ยนแปลงขับเคลื่อนไปข้างหน้าได้ แต่ถ้าเจอแรงต้านแล้วก็หยุดหรือยอมแพ้ง่าย ๆ ก็ยากที่ทำได้สำเร็จ

องค์ประกอบที่สำคัญอีกประการหนึ่งในกลยุทธ์การปฏิรูประบบราชการที่จะนำพาระบบราชการในปัจจุบันไปสู่ระบบราชการในอนาคตได้ก็คือ กระบวนการบริหารจัดการ (Management Process) นั่นเอง นับตั้งแต่การวางแผนจนถึงการวัดผล ดังตารางที่ 4 ข้างล่างเป็นการสรุปเปรียบเทียบระบบการบริหารจัดการระบบราชการในปัจจุบันกับระบบการบริหารจัดการระบบราชการในอนาคตได้เป็นอย่างดี ตารางที่ 4 แสดงสิ่งที่ท้าทาย และเผชิญหน้ากับการบริหารจัดการระบบราชการ

สิ่งที่ท้าทาย และเผชิญหน้ากับการบริหารจัดการระบบราชการ
ปัจจุบัน อนาคต
การบริหารเป็นแบบการตอบโต้เมื่อเกิดปัญหาขึ้น ข้าราชการจะมีความคิดริเริ่มและอาศัยการมีส่วนร่วมมา
เน้นการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นแล้วอย่างรวดเร็ว เน้นการจัดการก่อนที่จะเกิดปัญหาขึ้น
บริหารตามขั้นตอนการปรับปรุงเกิดจากบนลงล่าง เน้นการปรับปรุงอย่างต่อเนื่องในทุกระดับ
มีการวางแผนกลยุทธ์เพียงเล็กน้อยหรือไม่มีเลย มีการวางแผนเพื่อปรับปรุงการดำเนินงานในทุกระดับด้วยรูปแบบที่ต่างไปจากเดิมและมีคุณภาพสูง
โครงการต่าง ๆ มีระยะเวลาจบแล้วก็เลิกกันไป พยายามสร้างเป็นโครงการถาวรที่จะเปลี่ยนแปลงการดำเนินการขององค์กร
โต้ตอบแรงกดดันจากการริเริ่มจากรัฐบาล คาดคะเนล่วงหน้าก่อนที่จะปล่อยให้เกิดแรงกดดันจากการริเริ่มของรัฐบาล
พยายามรักษาสถานภาพเดิมเอาไว้ ปรับปรุงอย่างคงที่และสม่ำเสมอ
ไม่มีวัฒนธรรมสนับสนุนระบบการวัดผลและผลตอบแทน มีวัฒนธรรมสนับสนุนเน้นระบบการวัดผลและผลตอบแทน

จากตารางที่ 4 จะเห็นได้ว่าการบริหารระบบราชการในปัจจุบันกับในอนาคตมีความแตกต่างกันอยู่พอสมควร แต่ถ้าพอใจที่เป็นอยู่ในปัจจุบันก็ไม่ทำอะไรเลย เมื่อมีปัญหาก็แก้กันไป ไม่มีการเตรียมตัวรับมือกับปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นในอนาคต ผลลัพธ์ก็มีให้เห็นกันอยู่แล้ว

ความส่งท้าย

การปฏิรูประบบราชการเป็นงานใหญ่ เป็นงานยากและเกี่ยวข้องกับปัจจัยภายในและภายนอกมากมาย ประสบการณ์ในการปฏิรูประบบราชการไทยในอดีตเป็นอุทาหรณ์ว่า การปฏิรูประบบราชการเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อน และเป็นเรื่องที่ยากต่อการสร้างความเข้าใจ โดยเฉพาะข้าราชการที่คุ้นเคยกับการปฏิบัติงานตามระบบเดิมมานาน จึงมีผู้ที่ได้รับผลกระทบและผู้ที่สูญเสียผลประโยชน์โดยตรง

การสร้างความเข้าใจกับข้าราชการเป็นเรื่องท้าทายความสามารถของรัฐบาลที่จะต้องเป็นแกนนำในการปฏิรูปการปรับเปลี่ยน เรื่องที่มีรายละเอียดและเทคนิควิชาการหลายด้าน ดังนั้น ข้าราชการทุกระดับจึงต้องทำความเข้าใจเกี่ยวกับรายละเอียดและหลักการในการจัดโครงสร้าง การปรับวิธีการบริหารงาน และแนวทางการปฏิบัติราชการในรูปแบบใหม่ เพื่อที่จะเป็นแบบอย่างและแกนนำสำคัญในการเปลี่ยนแปลง ซึ่งมักมีกระแสการสนับสนุนและกระแสการต่อต้าน ซึ่งผู้สนับสนุนมักเป็นประชาชนทั่วไป ซึ่งไม่มีอำนาจและผลประโยชน์ ส่วนผู้ต่อต้านมักเป็นข้าราชการผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงและผู้เกี่ยวข้องที่ได้รับผลกระทบ

หลักการสำคัญของการปฏิรูปราชการในอนาคตนั้นจึงควรปรับปรุงและปฏิรูปจากเรื่องที่มีหลักการรองรับ สร้างการมีส่วนร่วมให้เกิดกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง และนำผู้รู้เข้ามาอยู่ในกระบวนการ เพื่อให้เกิดมีความเห็นหลากหลาย นานาทัศนะ ความแตกต่างเหล่านี้เมื่อนำมาพิเคราะห์ สังเคราะห์อย่างรอบคอบแล้ว ย่อมจะนำมาซึ่งผลลัพธ์สุดท้ายที่พึงปรารถนา และในประการที่สำคัญที่สุดก็คือการปฏิรูประบบราชการจะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน และจะต้องเน้นกลุ่มที่ได้รับประโยชน์ให้ชัดเจนอย่าให้คนที่ไม่ควรได้ประโยชน์กลับได้ คนที่ควรได้ประโยชน์กลับไม่ได้ หรือได้น้อยลงกว่าที่ควร เพื่อให้การปฏิรูประบบราชการเป็นแรงขับเคลื่อนที่จะนำไปสู่การพัฒนาประเทศ ความกินดีอยู่ดีของประชาชน การจัดสรรคุณค่าและทรัพยากรของรัฐ ให้ไปถึงมือประชาชน โดยเฉพาะประชาชนผู้ยากไร้และผู้เสียเปรียบในสังคม

อ้างอิง

  1. วรเดช จันทรศร. การปรับปรุงและการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินของไทย (กรุงเทพ : ห้างหุ้นส่วนจำกัดสหายบล๊อกและการพิมพ์. พิมพ์ครั้งที่ 4, 2544.) หน้า 5.
  2. สรุปจาก สมาน รังสิโยกฤษฏ์. การบริหารราชการไทย : อดีต ปัจจุบัน และอนาคต. (กรุงเทพ : บริษัท สำนักพิมพ์บรรณกิจ (1991) จำกัด, 2543.) หน้า 84-101.
  3. สรุปจากสำนักพัฒนาระบบบริหารงานบุคคลภาครัฐ สำนักงาน ก.พ.. แนวทางการบริหารราชการยุคใหม่ของรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง หัวหน้ากลุ่มภารกิจ และอธิบดี. (กรุงเทพ : สำนักพิมพ์ฟิสิกส์เซ็นเตอร์,2545.) หน้า 3-5.
  4. Ostroff, F. Horizontal Organization. (Newyork : Oxford University Press, 1999.) page 27.
  5. Hamel, and Prahalad. C.K., Competting for the Future. (Boston : Harward Business school Press, 1995.) page 58.
  6. ปรับปรุงจาก Michael Hammer and James Champy. Reengineering the Corporation : A Manifesto for Business Revolution. (New York : Harpercollins Publishers, 1993.) page 31-36.
  7. Fred Kofman and Peter M.Senge. “Communities of Commitment : the Heart of Learning Organizations” Organizational Dynamics. (Autumn, 1993) page 8.